1、中國勞動保障法律體系建設的現狀和展望勞動保障部法制司閆寶卿在建立社會主義市場經濟體制的過程中，中國十分重視勞動保障法律體系建設工作。特別是近十年來，國家加快勞動保障立法步伐，制定了一大批勞動保障法律法規及規章，初步形成勞動保障法律體系的框架，在勞動保障的主要方面做到了有法可依、有章可循。這對于協調勞動關系，維護勞動者合法權益，推進勞動保障事業的發展發揮了重要的作用。一、勞動保障立法的現狀為了適應社會主義市場經濟發展的需要，中國在勞動和社會保障方面進行了一系列重大的改革，積極探索和建立市場就業機制、勞動關系協調機制、收入分配制度和有中國特色的社會保障體系。伴隨著勞動保障制度的改革，勞動保障立法取

2、得了重大進展。根據憲法確定的有關原則，國家制定了勞動法，以及有關調整勞動保障關系的職業教育法、民辦教育促進法等；制定的法規主要有：失業保險條例、社會保險費征繳暫行條例、企業勞動爭議處理條例、禁止使用童工規定等；發布了關于職工工作時間的規定和基本養老保險、基本醫療保險制度改革的決定；制定的規章主要有：勞動力市場管理規定、勞動合同規定、集體合同規定、企業工資集體協商辦法、勞動監察規定等。在國家立法取得很大進展的同時，地方立法也取得了一定成績，制定了一批地方法規和規章，適應了地方勞動保障工作的需要，并為國家立法奠定了實踐基礎。同時，我國批準了一批國際勞工公約，涉及就業政策、最低工資、最低就業年齡等方

3、面，為我國國內立法提供了重要參考。目前，以憲法為根據，以勞動法為龍頭，以國務院的行政法規和決定為骨干的勞動保障法律體系框架已初步形成。勞動保障法律體系所規定的主要制度是：（一）全面實行勞動合同制度。按照勞動法的規定，企業和個體經濟組織招用人員必須簽訂勞動合同。目前，城鎮國有企業、集體企業和外商投資企業基本實行了勞動合同制，在私營企業和個體經濟組織勞動合同的簽訂率達到60。這項制度的實行，實現了勞動用工由計劃經濟時期的固定工制度向勞動合同制度的轉變，也為勞動力結構調整提供了法律保障。（二）健全勞動關系協調機制，完善平等協商、簽訂集體合同制度。按照勞動法等法律規定，政府勞動保障部門與工會組織、企業

4、家組織密切合作，目前在中央和省級已建立了勞動關系三方協調機制，有些省的市、縣、鄉鎮、街道也建立了相應的工作機制和會議制度。按照勞動法的規定，企業可與職工代表協商簽訂集體合同。雖然在企業實行集體合同制度不是法律強制性的規定，但為了更好地協調勞動關系，我們指導企業積極實行平等協商、簽訂集體合同。目前，全國簽訂集體合同的企業有63.5萬戶，涉及職工8000多萬人。（三）統一實行了基本勞動標準。一是普遍建立了最低工資保障制度，制定了最低工資標準，并建立了最低工資調整機制。二是進一步調整了工時制度。繼勞動法確立了每天8小時、每周工作時間不超過44小時的工時制度后，國務院于1995年決定將每周工作時間調整

5、為40小時。1999年國務院頒布了全國年節及紀念日放假辦法，將年法定節假日由7大增加到10天。各類企業按照規定改善勞動條件，執行了新的工作時間、休息時間和休假、加班加點、最低工資標準等標準。（四）推進養老保險制度改革。中國政府制定了關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定等一系列規范性文件，實行了國家、企業和個人三方共同負擔、建立社會統籌與個人帳戶相結合的基本養老保險模式。保險費由用人單位和職工個人共同承擔，用人單位繳費比例一般不得超過工資總額的20%，職工個人繳費比例為本人繳費工資的8%。單位繳費的大部分納入社會統籌，其余部分和職工個人繳費全部記入個人賬戶，為職工個人所有?；攫B老金由基

6、礎養老金和個人賬戶養老金兩部分組成，職工達到法定退休年齡且個人繳費符合條件的發給基本養老金。這是適應中國國情的獨特的養老保險模式。個人賬戶制度的實行，不僅調動了職工個人繳費并關注企業繳費情況的積極性，同時也由于部分積累機制的建立，為應對人口老齡化提供了條件。養老保險覆蓋城鎮各類企業和個體工商戶。截止2002年底，中國參加企業基本養老保險的職工達11128多萬人，領取基本養老金的企業離退休人員3347萬人。除國家強制實行基本養老保險外，還鼓勵企業為職工建立企業年金制度，鼓勵職工參加儲蓄性保險。（五）實行失業保險制度。1999年1月,國務院發布失業保險條例，將城鎮各類企業和事業單位的職工依法納入失

7、業保險，并規定了各類企業事業單位和職工雙方共同交納夫業保險費。單位繳費比例為本單位職工工資總額的2%，職工個人繳費為本人工資收入的1，建立失業保險基金。在失業保險基金入不敷出時，財政給予必要的補貼。失業保險基金主要用于給符合條件的人員發放失業保險金、領取失業保險金期間的醫療補助金等。失業保險制度的基本功能：一是保障失業人員基本生活，二是支持和促進失業人員再就業。截止2002年底，全國參加失業保險的人數10182萬人，領取失業保險金的人員440萬人。（六）建立醫療保險制度。1998年底，國務院發布了關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定。醫療保險制度改革的總體思路是：基本保障、廣泛覆蓋、雙方負擔

8、、統賬結合、多層保障、三改并舉（在建立城鎮職工基本醫療保險制度的同時、進行醫療衛生體制和藥品流通體制改革），中央統一原則，地方分散決策?；踞t療保險制度引入醫療費用由單位和個人共同承擔的分擔機制，實行社會統籌與個人賬戶相結合的模式。醫療保險費由單位和個人共同繳納，社會統籌部分由用單位繳納，單位繳費比例一般為職工工資總額的6%左右，個人繳費比例一般為本人工資收入的2%左右，用人單位繳費的30左右劃入個人帳戶，其余部分建立統籌基金。個人賬戶用于支付門診等小額費用，統籌基金用于支付住院等大額醫療費用?；踞t療保險的覆蓋范圍不僅包括城鎮各類企業、還包括政府機關和社會團體。從制度設計上，基本醫療保險制度

9、是目前中國社會保險制度中覆蓋范圍最廣的保險制度。截止2002年底，全國參加基本醫療保險的人數達9400萬人。（七）逐步擴大工傷保險制度覆蓋范圍。1996年原勞動部制定了企業職工工傷保險試行辦法，確立了工傷保險由過去企業全部負擔轉變為實行社會統籌，參加統籌的企業按工資總額的1左右繳費，職工個人不繳費；按照“以支定收，收支平衡”的原則，建立工傷保險基金，用于支付工傷職工及其家屬醫療費用、撫恤等待遇。目前，全國參加工傷保險的職工達4381萬人。（八）積極試行生育保險制度。1994年原勞動部發布了企業職工生育保險試行辦法等行政規章，其目的是均衡企業生育費用負擔，保障女職工在生育期間得到必要的經濟補償和

10、醫療保健。參加統籌的企業按工資總額的一定比例（不超過企業工資總額的1%）繳費，職工個人不繳費。生育保險費用實行社會統籌，建立生育保險基金，用于支付女職工生育期間享受的產假、生育醫療服務等項待遇。目前全國參加生育保險的職工達3479萬人。（九）建立城市居民最低生活保障。1999年9月，國務院發布了城市居民最低生活保障條例。該條例規定了城市居民享受最低生活保障的條件，明確了各級人民政府的責任和資金來源的渠道，以及制定最低生活保障標準的原則和權限等。保障的原則：遵循保障城市居民基本生活的原則，堅持國家保障與社會幫扶相結合、鼓勵勞動自救的方針，標準：按照當地維持城市居民基本生活所必需衣、食、住費用，并

11、適當考慮水電燃煤費用以及未成年人的義務教育費用來確定保障的對象：持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。對無生活來源、無勞動能力又無法定贍養人、扶養人或者撫養人的城市居民，可以全額享受當地城市居民最低生活保障；對尚有一定收入的其他城市居民，可以差額享受當地城市居民最低生活保障。目前，全國所有城市和縣級人民政府所在地的鎮全部建立了城市居民最低生活保障制度。截止2002年底，全國領取最低生活保障金的人數為2053萬人。（十）建立了勞動保障監察制度。各級勞動保障部門建立勞動保障監察機構，配備監察員，通過開

12、展巡視檢查、舉報專查、勞動保障年檢和組織專項檢查等方式檢查用人單位遵守勞動保障法律法規的情況，發現違法行為，依法制止和糾正，較好地維護了勞動者的合法權益。（十一）加強勞動爭議調解和仲裁工作。按照勞動法和企業勞動爭議處理條例規定，建立了“一調、一裁、兩審”的勞動爭議處理體制。全國共建立了22.3萬多個企業勞動爭議調解委員會，有69.6萬名企業勞動爭議調解員。成立了由勞動保障部門代表、同級工會代表和用人單位代表組成的勞動爭議仲裁委員會3192個，配備專兼職仲裁員2.1萬人。2001年，全國勞動爭議仲裁機構受理勞動爭議案件15.5萬件，涉及勞動者46.7萬人，結案率達到92，有效地維護了勞動關系雙方

13、的合法權益。勞動保障法律是各項勞動保障工作開展的制度保障和依據。目前，雖然勞動保障法律體系建設取得了很大的進展，但在一些方面還是不能適應勞動保障制度改革的需要，不能適應保障勞動者權益的需要。主要問題是：一是現實亟需的一些重要的法律沒有制定出來，如社會保險法，一些改革和發展中出現的新勞動關系還缺乏規范，法律制度方面存在一些空白亟待填補；二是法律體系結構不合理，現實中大量勞動保障關系依靠規章及規范性文件進行調整，法律規范層次低，強制性不夠，還存在法律責任不明確，可操作性差等問題，給法律實施工作帶來了困難。二、完善勞動保障法律體系的展望中國憲法規定，在中國實行依法治國，建設社會主義法治國家。建立社會

14、主義法律體系，是關系建設社會主義法治國家的一件大事。勞動保障法律是社會主義法律體系的重要組織部分，可以說勞動保障法律體系是整個社會主義法律體系的子體系。按照國家關于在2010年建立社會主義法律體系的總體要求，抓緊做好勞動保障法律體系建設工作。在建立健全勞動保障法律體系的過程中，既要有全局觀念和發展觀點，從宏觀上對立法目標和發展趨勢作出整體性預測，又要從微觀上對立法發展的各個局部有具體的認識；既要研究縱向上不同層次的法律、法規、規章之間的銜接配套，又要在橫向上協調一致；既要充分重視制定新法，以適應經濟和社會發展的需要。又要充分考慮隨著社會的進步和形勢的變化，對現有勞動保障法律適時進行修改，使立、

15、改、廢有機結合；既要保證勞動保障法律體系自身的協調一致，又要使其與其他部門法律體系及國家整個法律體系的協調一致。當前，我們必須十分重視和加強社會保障法律體系建設，以保證勞動保障各項工作的順得進行。（一）重視制訂勞動保障法律體系規劃。從勞動保障工作的實際需要來看，勞動保障法律體系，應以勞動法和社會保險法為龍頭，以單項勞動保障法律為骨干，其他法律規范一行政法規、規章為重要組成部分，分類組合而成的內容和諧、層次分明、形式完整的勞動保障法律規范的系統。具體要求：一是對現行勞動法內容進行修改完善，同時抓緊制定社會保險法，這兩部法律是其他勞動和社會保險法律、行政法規、規章的統帥，是勞動保障法律體系的基礎；

16、二是有一系列完備的單項勞動保障法律、行政法規、規章；三是要求勞動和社會保險基本法律、單項法律、行政法規、規章之間，內容和諧一致，下位法不與上位法相抵觸，同位法律規范互不沖突。建立勞動保障法律體系至少要有8部法律，即勞動法、社會保險法、促進就業法、職業教育法、勞動合同法、集體合同法、工資法、勞動標準法、勞動爭議處理法；還要制定一大批與勞動保障法律相配套的行政法規和規章。（二）加快立法步伐。根據立法的需要和可能，按照前瞻性和現實性相結合的要求，區別輕重緩急，堅持重點突出，抓緊制定社會主義市場經濟發展和勞動保障制度改革亟需的勞動保障法律、法規。勞動保障領域各項制度改革的深入展開，對勞動保障法律體系建

17、設提出了迫切要求。不僅要及時地用法律形式肯定、鞏固、保障各項勞動保障制度改革成果，而且要發揮社會保障立法對社會保障制度改革的引導和推動作用，為勞動保障制度改革提供良好的法律環境。加快社會保障立法步伐，我們應將重要的社會保障法律列入國家立法計劃并切實抓緊抓好計劃的落實工作。結合當前就業形勢和調整勞動關系、推進社會保險工作的實際需要，近期比較急需的法律有：一是修改勞動法。勞動法的頒布實施，對于保護勞動者和用人單位的合法權益，推動勞動保障制度改革，促進我國社會主義市場經濟發展，維護勞動者合法權益和社會穩定發揮了十分重要的作用。但是，勞動法實施近十年來，我國的社會經濟生活發生了深刻的變化。在建立社會主

18、義市場經濟體制中，隨著經濟結構，企業結構和勞動力結構的調整，在市場就業機制、勞動關系協調機制等方面有了新的變化。勞動法中的一些規定已不適應當前形勢發展的需要，有必要對勞動法的部分內容進行修改。修改的內容主要是：在促進就業方面，明確政府在促進就業方面的宏觀政策、目標和措施，實行勞動預備制度；在勞動合同方面，明確靈活就業方式的合同管理制度，事實勞動關系的法律地位；在勞動爭議處理方面，完善勞動爭議處理工作體制；在法律責任方面，明確不依法簽訂勞動合同、克扣和拖欠工資、不執行國家勞動標準的經濟、行政和刑事責任等。二是制定勞動合同法。主要規范勞動合同主體的行為，簽訂勞動合同的原則，勞動合同的內容，勞動合同的訂立、變更、解除、終止的程序，違反勞動合同的法律責任等。三是制定就