1、農村居民最低生活保障制度探析 摘要 農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最大體生活的農村貧困人口而成立的社會救濟制度。我國是一個農業大國，農村人口占全國人口的 80%左右，成立農村困難群眾的低保制度，有著重要而深遠的意義。本文通過對川中某市農村低保的調查分析，指出了我國目前農村低保工作中存在的問題，并對成立和完善農村低保制度提出了初步的探討。 關鍵詞 農村生活保障；絕對貧困；相對貧困；合理界定；低保對象；低保標準；保障制度體系農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最大體生活的農村貧困人口而成立的社會救濟制度。我國是一個農業大國，農村人口占全國人口的 80%左右，成立農

2、村困難群眾的低保制度，有著重要而深遠的意義。一、對川中某市低保的調查分析該市是四川西部成都平原一個經濟較為發達的中等城市， 從 2000 年開始在全省率先開展農村居民最低生活保障制度，目前 6 個縣市區前后成立和實施了該制度。 到 2005 年 9 月，農村居民享受最低生活保障的戶數達 2. 66 萬戶，人數達 5. 48 萬人。從該市實施情形來看，目前存在的要緊問題：（1）城鄉“低保” 標準差距較大。 農村居民“低保”標準僅為城市的 40%，月均補差為城市的 20%，城市居民低保標準最高線為年均 1992 元/ 人，低線標準為 1560 元/ 人，月均補差為 59. 25 元/ 人。農村居民

3、低保標準一類為年人均 800 元，二類為年人均 720 元，三類為年人均 600 元，人平補差月最高為 20. 33 元/ 人，月最低僅 10. 10 元/ 人，全市農村“低保”人均月補差僅有 10. 98 元。這點錢只能買少量生活必需品，解決群眾困難的作用十分有限，現行低保政策與實行農村低保的初衷距離存在不小差距。 （2）農村居民低保標準低。 2004 年，該市 314. 3 萬農業人口中，實際收入水平低于國家扶貧辦核定的年人均純收入 627 元特困戶標準的農戶 1135 戶，農村居民 68136 人。按目前該市農村低保標準，全市 70 .58%的低保戶，人口享受的低保標準低于年人均純收入

4、627 元的絕對貧困標準，僅按 627 元標準，已保戶數僅占應保數的 83 .38%，而應保數僅占該保人數的 79 .41%.（3）農村低保資金投入不足。 農村低保尚處于地址試點時期，中央和省財政的轉移支付力度很小，依照對該市的調查報告得知，該市、縣（市、區）財政安排的農村低保資金投入僅700 余萬元，占財政支出的比例較低。最近幾年來稅收體制調整后，縣市區級財政收入增加慢于支出增加，嚴峻制約了對農村低保資金投入的增加，使農村低保仍然處于低標準的水平。一些丘陵縣債務繁重、工商稅收不足，農業稅免征后，財政加倍困難， 對低保投入就更難確保長期落實到位。（ 4）農村最低生活保障對象確信難。 盡管該市制

5、定了 農村居民最低生活保障制度暫行方法，但在實際操作中仍存在以下問題： 一是對低收入家庭的房產、儲蓄、有價證券、隱性收入等難以合理核定；二是有勞動能力的保障對象的隱性收入核算難；三是農戶外出務工收入或臨時性收入計算難；四是確信農戶具有法定供養、撫育關系且在一路一起生活的全部人員收入難；五是因危房大體改建致使生活困難的人員是不是列入保障對象不明確。上述的個案，也是全國普遍存在的問題。從目前全國大多數實施的來看，還存在幾個突出的問題： （1）農村低保覆蓋的面過小。據統計，截至 2004 年我國有 2610 萬農村人口年人均收入不足 668 元，生活在絕對貧困線以下，還有 4977 萬農村人口年人均

6、收入不足 924 元，屬于相對貧困。 1 目前已有 581 .3 萬農村居民享受最低生活保障，約占農業人口 0 .6%，與全國實際特貧人口 3000 萬人相較，差距仍然專門大。 2 （ 2）農村基層負擔重。中央財政在農村最低生活保障上投入少，各地實際采取的都是地址財政和鄉村集體一起負擔的方法，具體分擔比例視本地經濟情形而定，鄉村經濟條件好那么分擔比例大一些，鄉村經濟比較差的那么由縣級財政負擔大頭，基層的負擔重。因此，需要在深切調查和分析的基礎上，加倍系統科學地構建我國農村居民最低生活保障制度體系。二、成立和完善農村居民最低生活保障制度成立農村最低生活保障制度，是排除城鄉不同、構建和諧社會的重要

7、舉措，是貫徹“建設社會主義新農村”重要思想的全然表現，是實現農人國民待遇和社會公平的大體要求。讓人快樂的是2004 年農村家庭取得最低生活保障的多達萬戶，比上年同期增加 %；3 截止 2005年 10 月，全國有 15 個省，2000 多個縣市成立了農村最低生活保障制度， 2 可是，還需要不斷對這一制度進行補充和完善。一、合理界定低保對象。享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平低于或等于國家發布的最低生活水平的人群，一樣是以家庭人均年收入指標為標準來界定低保對象。具體來講：（1）家庭成員均無勞動能力或大體喪失勞動能力的無勞戶，如沒有依托、沒有生活來源的老年人、殘疾人、未成年人等； （2）因

8、災、因病及殘疾致貧的家庭；（3）由突發性自然災害造成生活一時困難或因農產品市場的猛烈競爭生產經營不善而面臨窘境的農村居民；（ 4）有必然的收入來源，可是生活水平低于或等于國家規定的最低生活水平標準的農村居民。農村低保對象界定標準上確有必然困難，如收入難以貨幣化、收入的不穩固性等因素，因此在界按時，農村最低生活保障對象要以通過最大盡力，仍達不到最低生活保障線為衡量標準，在較為全面調查了解把握貧困家庭的成員結構、收入狀況、生活費列出、致貧緣故等情形的基礎上，結合最低生活保障線標準的確信，分類別、分情形制定出屬于保障對象的條件與范圍，避免“搭便車”的行為。 二、科學確信低保標準。要發揮最低保障制度應

9、有的功能，重要的在于要科學制定最低生活標準。世界各國多數以恩格爾定律為依據制定各自的最低生活標準。 在肯按時要考慮以下幾方面： （1）力爭低標準、 廣覆蓋，既發揮效益，實現知足困難群眾最大體的生活需要這一低保制度功能，又表現社會公平與公正。（ 2）依照地域和進展的不平穩，許諾存在層次性和不同性。（3）關于一些情形特殊的低保對象，如孤寡老人和孤兒和單親家庭能夠考慮適當提高標準 1020%.（4）優撫對象的生活困難不該該在低保制度中解決，而應該參照低保制度的保障方式從頭設計國家補助制度，標準應該高于最低生活保障標準。3、成立較為完善的低保資金保障和籌措制度。資金的保障與籌措是成立低保制度的核心問題

10、。鑒于此，應及時調整財政支出結構，加大中央財政投入力度，完善財政撥款制度，將低保資金列入中央和地址各級財政的預、決算，做到“年度預算、按期撥付、年關決算、節余流轉”。依如實際情形相對明確中央和省、市、縣、鄉各級財政和村集體分擔的比例，并以社會捐贈和社會合作等作補充。一樣中央財政應負擔50%，專門困難的地址中央的負擔比例還能夠再提高，余下的部份，鄉村經濟條件差的省與地、 縣、鄉三級負擔，負擔比例可為244；鄉村經濟條件一樣的縣、鄉、村三級負擔比例各為三分之一或334. 而且各級政府應成立低保專門帳戶，專賬要按已定好的分攤比例做好收入賬，中央、省、市、區（縣）各多少。同時，建議將個人所得稅作為支持

11、最低生活保障制度的要緊財源。在發達國家，個人所得稅約占整個財政收入的30%左右，而要緊用于社會保障的公共支出約占財政支出的2030%.另外還可適當開展社會捐贈活動，充分發揮民間慈善集體的作用。4、完善低保治理體制。成立政府統一和諧、民政部門歸口治理、相關部門聯動的治理模式。對基層治理機構和效勞網絡要增強建設，要將工作重心下移，夯實基層工作基礎，此刻基層單位專項負責的人很少或沒有，無益于工作的開展。在治理上堅持屬地治理原那么，以戶口所在地作為低保救助治理的大體單元，不論貧困人員住在何地，都要納人戶口所在地的鄉鎮統一治理。同時增強檢查和催促，確保低保金及時足額發放。五、實施相應的配套改革。 成立低

12、保制度是一項復雜的系統工程，應有相應的改革方法與之配套。 （1）完善政策法規，實現最低生活保障的法制化、標準化治理。 （2）制定與之配套的優惠政策。如對已享受低保救濟但生活仍較困難的村民，可對其子女教育費用等實行減免政策；對有勞動能力的農村經營者實行減免稅金等優惠政策。 （3）踴躍調整和優化農業結構，推動農業產業化經營，增強農村基礎設施建設，進展鄉鎮企業和組織農村勞務輸出，盡力增加農人收入，從全然上排除農村居民的貧困問題。 （4）營造良好的氣氛環境。政府應高度重視，治理部門要增強同財政、勞動保障、工商、稅務、教育、衛生等部門的溝通與和諧，探討實行醫療救助和教育救助等方法與方法，做好低保工作；社會各界要用明白得和愛心，踴躍認同和參與，鼓舞社會組織和