1、第9章 銀行監管與市場約束主要內容l9.1 銀行監管l9.2 市場約束市場約束l巴塞爾協議中明確最低資本充足率要求、監管部門的監督檢查和市場約束三大支柱。l商業銀行資本管理辦法（試行）對監管部門監督檢查和信息披露的要求較以往規定大大強化。9.1 銀行監管l 定義：銀行監管( Bank Regulation) 是由政府主導、實施的監督管理行為，監管部門通過制定法律、制度和規則，實施監督檢查，促進金融體系的安全和穩定，有效保護存款人利益。l 銀行監管的原因：（1）銀行業為各行業廣泛提供金融服務。（2）銀行普遍存在通過擴大資產規模來增加利潤的發展沖動。（3）存款人與銀行的關系屬于特殊的債權人與債務人

2、關系，而兩者所掌握的信息是極不對稱的。銀行往往比存款人占有絕對優勢。（4）風險是銀行體系不可消除的內生因素，銀行機構正是通過管理和經營風險獲得收益。（5）銀行業先天存在壟斷與競爭的悖論。9.1.1銀行監管的內容1. 銀行監管的目標、原則和標準銀行監管的目標、原則和標準（1）銀行監管的目標l 監管目標是監管行為取得的最終效果或達到的最終狀態，我國銀行業監督管理的目標是：促進銀行業的合法、穩健運行，維護公眾對銀行業的信心l 中國銀監會在總結國內外銀行業監管經驗的基礎上提出了四條銀行監管的具體目標： 通過審慎有效的監管，保護廣大存款人和金融消費者的利益； 通過審慎有效的監管，增進市場信心； 通過金融

3、、相關金融知識的宣傳教育工作和相關信息的披露，增進公眾對現代金融的了解； 努力減少金融犯罪，維護金融穩定。（2）銀行監管的基本原則l監管原則是對監管行為的總體規范，銀行業監督管理法明確規定，銀行業監督管理機構對銀行業實施監督管理，應當遵循依法、公開、公正和效率四項基本原則。（3）銀行監管的標準l 良好的監管標準是規范和檢驗銀行監管工作的標桿。中國銀監會明確提出良好銀行監管的六條標準：l 促進金融穩定和金融創新共同發展；l 努力提升我國銀行業在國際金融服務中的競爭力；l 對各類監管設限做到科學合理，有所為有所不為，減少一切不必要的限制；l 鼓勵公平競爭，反對無序競爭；l 對監管者和被監管者都要實

4、施嚴格、明確的問責制；l 高效、節約地使用一切監管資源。l 在總結和借鑒國內外銀行監管經驗的基礎上，中國銀監會提出了“管法人、管風險、管內控、提高透明度”的監管理念。2. 風險監管的理念、指標體系和主要內容風險監管的理念、指標體系和主要內容l（1）風險監管的理念l所謂風險監管，是指通過識別商業銀行固有的風險種類，進而對其經營管理所涉及的各類風險進行評估，并投照評級標準，系統、全面、持續地評價一家銀行經營管理狀況的監管方式。這種監管方式重點關注銀行的業務風險、內部控制和風險管理水平，檢查和評價涉及銀行業務的各個方面，是一種全面、動態掌握銀行情況的監管。風險監管的作用：l 通過對機構信息的收集、對

5、業務和各類風險及風險管理程序的評估，能更好地了解機構的風險狀況和管理素質，及早識別出即將形成的風險，具有前瞻性。l 通過事前對風險的有效識別，可根據每個機構的風險特點設計檢查和監管方案，更有計劃性、靈活性和針對性。l 明確監管的風險導向，提高銀行管理層對風險管理的關注程度，同時也提高管理層對監管的認同感，達成共識和良性互動，共同致力于風險的防范和化解。l 根據風險評估判斷出高風險領域，有針對性地進行檢查，并更多地借鑒內部管理和審計的結果，減少低風險業務的測試量和重復勞動，減輕檢查負擔，節省監管資源，提高現場工作效率。l 把監管重心轉移到銀行風險管理和內部控制質量的評估上，理順了監管者和銀行管理

6、層各自的職責，對銀行管理層的風險管理責任提出了更高的期望和要求。l 明確了非現場監管和現場檢查的職責，使二者分工更清晰、結合更緊密。風險監管框架涵蓋的六個監管步驟：l了解機構l風險評估（最核心的步驟）l規劃監管行動l準備風險為本的現場檢查l實施風險為本的現場檢查并確定評級l監管措施、效果評價和持續的非現場監測（2）風險監管指標體系l 銀行風險監管指標設計以風險監管為核心，以法人機構為主體，兼顧分支機構，并形成分類、分級的監測體系。l 依據中國銀監會頒布的商業銀行風險監管核心指標（試行），風險監管核心指標分為三個主要類別：風險水平類指標：屬于靜態指標，包括信用風險指標、市場風險指標、操作風險指標

7、和流動性風險指標風險遷徙類指標：屬于動態指標，包括正常貸款遷徙率和不良貸款遷徙率風險抵補類指標：衡量商業銀行抵補風險損失的能力，包括盈利能力、準備金充足程度和資本充足程度三個方面。（3）風險監管的主要內容銀行業風險監管主要包括以下四個方面：l 建立銀行風險的識別、計量、評價和預警機制，建立風險評價的指標體系，根據定性和定量指標確定風險水平或級別，根據風險水平及時進行預警。l 建立高風險銀行類金融機構的判斷和救助體系，要建立對此類機構的判斷標準，并對此類機構制定風險控制、化解方案，包括限制業務、調整管理層、擴充股本、債務重組、請求中央銀行給予流動性支持等。l 建立應對支付危機的處置體系，包括停業

8、隔離整頓、給予流動性救助、資產負債重組、關閉清算、實施市場退出等。l 建立銀行類金融機構市場退出機制及金融安全網，包括存款保險體系建設等。l對單一銀行類金融機構而言，監管部門也高度關注銀行類金融機構的公司治理、內部控制、風險管理體系以及風險計量模型的有效性。此外，管理信息系統的有效性以及管理人員素質和人力資源管理狀況，也屬于監管機構的關注重點。l監管部門對商業銀行人力資源狀況的監管可分為以下兩大方面：對高級管理人員實施任職資格審核。對商業銀行人事政策和管理程序進行評估。9.1.2 銀行監管的方法銀行監管的方法1.市場準入市場準入l市場準入是指監管部門采取行政許可手段審查、批準市場主體可以進入某

9、一領域并從事相關活動的機制。市場準入是銀行監管的首要環節。一是機構準入二是業務準入三是高級管理人員準入l市場準入應當遵循公開、公平、公正、效率及便民的原則（1）保證注冊銀行具有良好的品質，預防不穩定機構進入銀行體系。（2）維護銀行市場秩序。（3）保護存款者的利益。2. 監督檢查監督檢查l 非現場監管和現場檢查兩種方式相互補充、互為依據，在監管活動中發揮著不同的作用：l 通過非現場監管系統收集到全面、可靠和及時的信息， 大大減少現場檢查的工作量。非現場監管對現場檢查的指導作用。l 現場檢查結果將提高非現場監管的質量。通過現場檢查修正非現場監管結果。l 非現場監管工作還要對現場檢查發現的問題和風險

10、進行持續跟蹤監測，督促被監管機構的整改進度和情況，從而加強現場檢查的有效性。(1)非現場監管l 非現場監管是非現場監管人員按照風險為本的監管理念，全面持續地收集、檢測和分析被監管機構的風險信息，針對被監管機構的主要風險隱患制訂監管計劃，并結合被監管機構風險水平的高低和對金融體系穩定的影響程度，合理配置監管資源，實施一系列分類監管措施的周而復始的過程。l 非現場監管的程序包括：l 制訂監管計劃；監管信息收集，編制機構概覽；日常監管分析；風險評估；現場檢查立項；監管評級；后續監管。(2) 現場檢查l是指監管當局及其分支機構派出監管人員到被監管的金融機構進行實地檢查，通過查閱金融機構的賬表、文件等各

11、種資料和座談詢問等方法，對金融機構經營管理情況進行分析、檢查、評價和處理，督促金融機構合法、穩健經營，提高經營管理水平，維護金融機構及金融體系安全的一種檢查方式。l現場檢查對銀行風險管理的重要作用：發現和識別風險；保護和促進作用；反饋和建議作用；評價和指導作用?，F場檢查的程序包括：l 現場檢查準備階段。大致分為八個環節： 立項、成立檢查組、進行檢查分工、發出現場檢查通知書、收集檢查有關資料及發出檢查前問卷、分析所收集的資料和檢查前問卷、制訂現場檢查方案、檢查前培訓。l 現場檢查實施階段?？煞譃槲鍌€環節：進點會談、檢查實施、分析整理、評價定性、結束現場檢查作業。l 現場檢查報告階段。分為三個環節

12、：形成“現場檢查事實與評價”、與被查機構交換檢查意見、形成“現場檢查報告”。l 現場檢查處理階段。分為四個環節： 檢查處理的方式、“現場檢查意見書”的作出和執行、“行政處罰決定書”的作出、“行政處罰決定書”的執行。l 檢查檔案整理。l中國銀監會現場檢查的重點內容包括:業務經營的合法合規性、風險狀況和資本充足性、資產質量、流動性、盈利能力、管理水平和內部控制、市場風險敏感度。(3) 風險處置糾正l 風險糾正。主要是針對正?；蚧菊５你y行業機構，以及存在潛在風險隱患的關注類機構多采取的措施。根據銀行機構風險程度，糾正性措施可分為兩類：一類是建議性或參考性措施（正常機構），另一類是帶有一定強制性或

13、監控性的措施（關注類機構）。l 風險救助。是針對有問題的銀行機構采取的救助性措施l 市場退出。市場退出可分為法人機構整體退出和分支機構退出兩大類，退出方式可分為自愿退出和強制退出。3. 資本監管資本監管（1）資本監管的重要性l是審慎銀行監管的核心l是提升銀行體系穩定性、維護銀行業公平競爭的重要手段。l是促使商業銀行可持續發展的有效監管手段（2）資本充足率的監管要求l商業銀行資本管理辦法（前面的章節已經介紹了）（3）資本監管的具體措施l 有效銀行監管的起點是商業銀行自身嚴格的資本約束l 監管部門對商業銀行實施資本充足率監督檢查，確保資本能充分覆蓋所面臨的各類風險l 為確保商業銀行能夠應付經營過程

14、中的各種不確定性而導致的損失，監管部門可以根據商業銀行的風險狀況和風險管理能力，個案性的要求商業銀行持有高于最低標準的資本。l 監管部門按照商業銀行資本充足狀況，將商業銀行分為一、二、三、四類，分別采取監管干預措施，以提高不同類別商業銀行的資本充足率水平。對于一二類實施預警性措施，對于三四類實施預警性和監管干預措施。l 商業銀行董事會負責本行資本充足率的信息披露，為設立董事會的，由行長負責。9. 1.3 銀行監管的規則銀行監管的規則1. 銀行監管法規體系銀行監管法規體系l 在我國，按照法律的效力等級劃分，銀行監管法律框架由法律、行政法規和規章三個層級的法律規范構成。l 當前，銀行監管領域所依據

15、的主要法律包括銀行業監督管理法、中國人民銀行法、商業銀行法、行政許可法等，此外，物權法、信托法、票據法、公司法、擔保法、合同法等法律也從不同角度對銀行業金融機構經營管理提出基本法律要求。l 行政法規是由國務院依法制定，以國務院令的形式發布的各種有關活動的法律規范。其效力低于法律，根據法律所制定。行政法規條文本身需進一步明確界限或作出補充規定的，由國務院作出立法性解釋，如金融違法行為處罰辦法等。l 規章是銀行監督管理部門根據法律和行政法規，在權限范圍內制定的規范性文件。這些文件共同構成當前監管部門實施監督管理的主要依據，無論是作為監管規定還是風險管理領域的實踐指導，掌握熟悉相關文件內容對商業銀行

16、風險管理人員至關重要，如中國銀行業實施新監管標準指導意見、商業銀行資本管理辦法（試行）等。l 信用風險管理領域。以貸款通則、貸款風險分類指導原則、銀行貸款損失準備計提指引、商業銀行集團客戶授信業務風險管理指引、商業銀行授信工作盡職指引、商業銀行不良資產監測和考核暫行辦法、項目融資業務指引、固定資產貸款管理暫行辦法、商業銀行并購貸款風險管理指引、銀團貸款業務指引、銀行開展小企業授信工作指導意見、商業銀行資本管理辦法（試行）等相關文件構成的制度框架，成為指導商業銀行規范管理信用風險的主要依據。l市場風險管理領域。在逐步完善。商業銀行資本管理辦法（試行）和商業銀行銀行賬戶利率風險管理指引等相關文件，

17、將成為指導商業銀行規范管理市場風險的主要依據。l操作風險管理領域。目前，銀監會已發布的主要制度包括商業銀行資本管理辦法（試行） 、商業銀行操作風險管理指引、商業銀行操作風險監管資本計量指引、中國銀行業監督管理委員會關于加大防范操作風險工作力度的通知等文件，從不同層面提出了操作風險的相關管理要求l 其他風險管理領域。相關制度包括商業銀行資本管理辦法（試行）、商業銀行流動性風險管理指引、商業銀行聲譽風險管理指引、商業銀行內部控制評價試行辦法、商業銀行風險監管核心指標（試行）等， 以逐步加強和引導銀行業全面風險管理體系的建設。l 近年來，銀行監管部門逐步借鑒國際銀行監管經驗，以“指引”形式發布行業指

18、導意見，指導銀行機構完善經營管理。需要說明的是“指引”形式的監管文件并不具有強制力，而是對監管部門所推介的良好經驗和最佳實踐的概括總結，并通過審慎監管要求的形式加以推廣。2. 銀行監管的最佳做法銀行監管的最佳做法l 巴塞爾委員會1997 年9 月發布的有效銀行監管的核心原則（以下簡稱核心原則）于2006 年10 月重新修訂，2012年9月發布了新版的核心原則。l 核心原則是巴塞爾委員會在總結國際銀行監管實踐與經驗的基礎上，歸納提出的銀行監管最佳做法，是有效銀行監管的最低標準，而不是最高要求或規范做法。同時也是國際貨幣基金組織和世界銀行用來作為評估各國金融體系穩健程度的重要依據。9.2 市場約束

19、市場約束l9.2.1 市場約束市場約束l9.2.2信息披露信息披露l9.2.3外部審計外部審計l市場約束是指通過建立銀行業金融機構信息披露制度，增強銀行業金融機構經營和銀行監管透明度，從而有效發揮外部監督的作用，提高銀行業整體經營水平，實現持續、穩健發展。l巴塞爾協議中正式提出并規定市場約束作為第三支柱，是對最低資本要求（第一支柱）和監督檢查（第二支柱）的補充。9.2.1 市場約束市場約束1.市場約束機制l市場約束的具體表現：在有效信息披露的前提下，依靠包括存款人、債權人、銀行股東等利益相關者的利益驅動，使這些利益相關者根據自身掌握的信息及判斷，在必要時采取影響金融機構經營活動的合理行動，如賣

20、出股票、轉移存款等，達到促進銀行穩健經營的目的。2.市場約束參與方及其作用l監管部門。其作用在于：一是制定信息披露標準和指南，二是實施懲戒，三是引導其他市場參與者改進做法，四是建立風險處置和退出機制。l 公眾存款人。l 股東。l 其他債權人。l 外部中介機構。l 其他參與方。9.2.2信息披露信息披露1.信息披露l信息披露主要是指公眾公司以招股說明書、上市公告書，以及定期報告和臨時報告等形式，把公司及與公司相關的信息，向投資者和社會公眾進行披露的行為。l分為會計信息披露和監管要求的信息披露。l披露原則：側重披露總量指標，謹記披露結構指標，暫不披露機密指標l具體披露內容和要求，可按安全性、流動性

21、和效益型三個方面確定。2.信息披露目的l從監管者的角度，起到配合監管機構、強化銀行外部監督的作用。l從銀行自身的角度，促使銀行更為有效合理的分配資金和控制風險，保持充足的資本水平，提升銀行自身資本管理和風險管理水平l從投資者等利益相關者的角度看，提高了銀行信息的透明度，有益于利益相關方做出保障它們的利益。3.信息披露的要求l 在信息披露不充分的條件下，為了達到有效銀行監管的目的，監管當局必須強化信息披露監控機制，包括：日常監控機制；懲罰機制；監管當局責任。4.監管要求信息披露與會計信息披露的關系(1)披露內容l 會計信息披露一般按照國家頒布的會計準則運行，反映公司所涉及的各種經濟活動的歷史信息

22、。l 商業銀行信息披露辦法規定商業銀行必須披露的信息包括：風險管理狀況、公司治理信息和年度重大事項。l 商業銀行資本管理辦法（試行）規定（375頁）更為詳盡（2）披露方式l 通過國務院證券監督管理機構指定的公眾新聞媒體發布；置留于公司主要營業場所、證券交易所，供社會查閱；通過國務院監督管理機構指定的互聯網網站、本公司網站披露。（3）披露要求l 第三支柱披露要求與會計準則的有關要求并不矛盾，承認會計或其他監管規定的披露要求，有助于提高第三支柱信息披露的有效性。如果有關第三支柱信息不是通過會計披露的方式披露，如作為一個單獨的報告或網頁的一段，銀行應確保這些信息按照披露總體原則，經過了適當的驗證，另

23、外，第三支柱的信息披露不要求必須經過外部審計，但是會計準則制定部門、證券監督部門或其他權力機構另有要求的除外。5.專有信息和保密信息披露l信息披露需均衡考慮信息披露的完整性原則以及保護專有及保密信息的需要。在某些情況下，專有或保密信息的對外披露會嚴重損害銀行的競爭地位，這種情況下可以不披露具體的項目，但必須對要求披露的信息進行一般性披露，并解釋某些項目未對外披露的事實和原因。9.2.3 外部審計l根據巴塞爾委員會的建議，銀行董事會應當把注冊會計師看做是他們最重要的代理人，應當利用注冊會計師獨立、公正地評價管理層提供的銀行經營管理信息，以有效制約和監督管理層的行為。1.外部審計的內容外部審計的內

24、容目的：l 一是評估其從商業銀行收到報告的精確性；l 二是評價商業銀行總體經營情況；l 三是評價商業銀行各項風險管理制度；l 四是評價銀行各項資產組合的質量和準備金的充足程度；l 五是評價管理層的能力；l 六是評價商業銀行會計和管理信息系統的完善程度；l 七是商業銀行遵守有關合規經營的情況；l 八是其他歷次監管中發現的問題。外部審計機構的權力：l 要求被審計單位按照規定提供預算或者財務收支計劃、預算執行情況、決算、財務報告以及其他與財政收支或者財務收支有關的資料，被審計機構不得拒絕、拖延、謊報；l 檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、會計報表以及其他與財政收支或者財務收支有關的資料和資產，被審計單位不得拒絕、隱瞞；l 有關單位和個人應當支持、協助審計機構的工作，包括如實向外部審計機構反映情況，提供有關說明材料；l 及時向有關監管機構反映被審計單位的嚴重違反國家規定的財政收支、財務收支行為和其他阻礙審計工作的行為。l 國際上，監管者與外部審計機構主要通過三方會談的形式進行信息溝通。在我國，三方會談制度已經開始廣泛使用。2. 外部審計與信息披露的關系外部審計與信息披露的關系（1）外部審計有利于提高信息披露質量l 我國商業銀行信息披露主要存在以下問題：信息披露內容不全面；風險信息披露不充分；表外業務信息披露不充