1、    中美國家重點風景名勝資源管理體制若干問題探討         來源：歲月聯盟    作者：未知    時間：2010-06-28                    1問題的提出(1)目前，

2、我國已有20余個省、市、自治區把業作為重點產業或支柱產業。旅游事業的繁榮促進了國家和地方增長，同時也引起了人們對風景名勝資源保護的關注。在一些國家重點風景名勝區，人工景點和各種旅游服務設施明顯改變了原有的和人文景觀，破壞了風景名勝資源的整體性和真實性。在我國旅游迅猛時期，更要注重對風景名勝資源的保護和管理。面對迅速增長的旅游需求，在風景名勝資源管理體制尚不完善的情況下，包括黃山、桂林山水等10余處著名風景名勝區部分景點的30a或50a經營權已經由當地政府轉移給。其出發點很可能是寄希望于風景名勝資源的開發帶動地方經濟發展。目前對于這種做法存在相當大的爭論。支持景區經營權轉移給企業的一方認為這樣可

3、以解決風景名勝資源保護資金政府投入不足的問題，加快旅游資源向旅游產品的轉化過程，促進當地就業和經濟發展。持反對意見者認為，風景名勝資源不具有再生性，一旦破壞，無法挽回。如果把風景名勝資源，尤其是國家重點風景名勝資源的經營權交給企業，企業在利潤最大化動機的驅動下，進行過度開發和利用，會加快風景名勝資源的“折舊”速度，從而使風景名勝資源成為少數人發家致富的工具。(2)我國風景名勝資源保護與管理的問題歸根結底是管理體制問題。長期以來，風景名勝資源保護監管不力。風景名勝區主要由地方政府管理和經營，由于管理者的任期和政績受地方政府政策目標的影響，缺乏長期保護資源和合理利用資源的機制。同時，國家對風景名勝

4、資源合理利用的監督手段和方法不到位，管理信息不對稱也較為嚴重。在傳統體制下用于風景名勝資源保護的資金是國家出的，而收益歸地方政府，地方政府對風景名勝資源保護投入不負有責任。可以測量的經濟產出和就業是政績，不可測量的風景名勝資源保護成績缺乏有形展示，不到一定程度，不會對管理者有負面影響。何況，在他們看來，風景名勝資源保護的不好主要是國家資金投入不夠。體制問題加大了管理者機會主義行為發生的可能，即使國家投入再多的保護資金也很可能起不到保護資源的作用。甚至目前十分有限的國家資源保護投入也未必用于風景名勝資源的保護，更多的可能是用于商業性開發。到目前為止，在政府直接經營的景區，保護資金由誰來投入，還是

5、一個“真空”問題。國家財政撥款對于眾多風景名勝資源保護來說，簡直是杯水車薪。再者，有國家投入保護所有風景名勝資源的規定嗎？地方政府應該投入嗎？投入多少資金才能實現資源的有效保護？哪級地方政府應該投入？如果地方財政緊張怎么辦？景區的門票收入用來進行保護投入嗎？美國國家公園管理局和美國州公園管理者協會的統計數據表明，民眾能夠接受的門票價格帶來的門票收入，只能用來作為維持景區運營費用的一部分，沒有能力進行資本項目的投入，我國情況也大致如此。如果門票價格過高，是不是剝奪了低收入人群使用景區的權利？究竟應該如何建立一個有效的體制，保證資金的投入和使用？目前，我國風景名勝資源管理條塊分割、管理多層化，資源

6、保護的問題經常轉化為部門之間的利益紛爭問題。正是由于多頭管理者之間沒有一個明確的權力與義務契約來規范責任、權力和利益，旅游資源成為“公用地”，利用者可以從中獲益，這種獲利動機和減少資源投入的激勵便產生了個體理性與團體理性的矛盾“囚徒困境”，到頭來“坐吃山空”，留“禿山黑水”給子孫后代。(3)我國風景名勝資源分層分塊管理，管理職能交叉，責任不明確。地方對風景名勝資源的管理沒有明確的使命，盡管風景名勝區管理暫行條例對地方政府管理作出授權，但是授權模糊，沒有直接負責人，地方政府對具體風景名勝資源的管理沒有完善的立法依據。風景名勝資源的開發主要靠行政命令，往往存在“政績工程”的影子。近年來，隨著旅游事

7、業的興起，風景名勝資源成為拉動地方經濟發展的重要力量，其管理陷入了嚴重的混亂狀態。因此，我國要實現風景名勝資源的永續利用，為當代和后代提供游憩機會，必須建立一套合理的風景名勝資源保護與利用機制，包括立法、資金來源保證和組織機構的建立。因此，對風景名勝資源管理體制問題必須進行深入細致的研究，探索出具有可行性的保護與利用的協同戰略。(4)通過與美國風景名勝資源管理體制的比較分析，來探討我國風景名勝資源管理體制的創新。當然，美國的基本、經濟制度、價值觀、觀與我國有較大差異，需以“揚棄”的態度來考察美國風景名勝資源管理體制，研究和建立適合我國國情的風景名勝資源管理體制。盡管我國風景名勝資源管理體制存在

8、較多的問題，但是關于我國風景名勝資源管理體制研究方面具有獨立觀點的專業并不多。鐘勉1認為，所有權與經營權相分離的旅游資源管理形式不僅是可行的，而且是必要的，解決了旅游資源保護和開發資金不足問題。劉旺2認為，我國旅游資源所有權應多樣化，并建立旅游資源所有權市場交易制度。謝凝高3認為，當務之急是改革世界遺產管理體制，盡快建立國家遺產管理局。尚未發現國內關于美國風景名勝資源管理體制的研究文獻。2美國國家公園體系管理體制2.2資金來源為了完成賦予國家公園管理局的使命保護和資源，為當代和后代提供感受、和激發靈感的價值，國會撥款和自謀收入共同用來支持國家公園管理局的運作和資源保護。2002年國會撥款26.

9、8億美元給國家公園管理局，而國家公園管理局的自謀收入只有2.44億美元。1994-2002年，國家公園管理局每年的自謀收入不及當年國會撥款的1/10。從另外一個角度考慮，如果沒有國會的撥款，而要維持現有的保護和運營水平不變，國家公園體系的門票至少要漲10倍。2002年，用于保護用途的撥款為4.47億美元，占國會撥款總數的18.74%。保護資金主要用于土地收購和對州的援助、歷史保護和國家公園體系的建設與維護。2.3依法治理美國國家公園體系的管理受許多法律約束，例如信息自由法案、聯邦咨詢委員會法案、國家環境政策法案、聯邦瀕危物種法案、空氣清潔法案、聯邦水污染控制法案、國家歷史保護法案、原始區域法案

10、等。同時，美國有大量專門針對國家公園體系的國會立法。例如，1916年美國國家公園管理局組織法定義了國家公園管理局的宗旨，并對內務部部長授權；1965年土地與水保護資金法案確立了土地收購資金；1967年國家公園基金會法案確立國家公園基金會，并授權其管理和處置捐贈，捐贈禁止用于商業用途；1970年國家公園一般授權法案明確了國家公園體系各種組成類型的平等地位；1998年國家公園管理局特許權管理改進法案取代了1965年特許權政策法案，規定土地使用特許權轉讓的原則、方針、程序；1998年國家公園綜合管理法案對管理方針、預算、研究、研究成果整合到管理、需要保密的信息、公園使用費、國家公園通行證項目、金鷹通

11、行證項目、通行證收入的使用方法等詳細立法；2000年國家公園空中觀光管理法案要求聯邦航空管理局(FAA)與國家公園管理局合作，為沒有制定有效管理計劃的國家公園和部落土地制定空中觀光管理計劃。此外，國會每年還通過大量的法律，這些法律可能影響國家公園總體和個體的管理，且被眾議院法典編纂辦公室拆解后編入美國法典第16卷。除立法全面以外，美國國家公園管理立法層次較高。國會不僅有針對國家公園體系整體的立法，還分別針對各個國家公園的保護和管理進行立法。對國家重要自然與歷史性資源保護和開發有明確的法律依據，去除了一般性法律規定的模糊、不同個體對同一法律規定理解不同而曲解的情況。國會還根據國家公園體系出現的新

12、情況不斷通過議案進行立法，聯邦機構也不斷對國家公園體系總體和個體制定新的規定，并及時通過聯邦公報公布。3管理體制比較借鑒美國對國家重要自然與歷史性旅游資源的管理經驗，加快理順我國國家重點風景名勝區的管理體制。建議加強對國家重點風景名勝區保護和管理的立法，以立法的方式保證資金來源，并在合適的時機建立管理機構，統一管理這些重要的資源。(1)立法。美國國家公園體系管理的有效性來自于國家對公園體系詳細保護與利用的立法和行政規定。立法的詳細程度已經到了操作層次，使有效保護和利用國家重要自然與歷史性旅游資源有了“物質基礎”。這在我國是當務之急，關系到我國國家重要風景名勝資源的可持續。其他一切制度建設、宣傳

13、教育都應建立在完備、可行的法律基礎之上。我國在許多方面的立法還未建立起來，或者已經建立起來，但是立法不夠詳細。有些立法沒有明確授權和責任歸屬，對可行性考慮不夠，例如我國對國家重點風景名勝區的資金來源未作明確的立法規定，也未立法確立排他性的管理授權，沒有立法規定特許權的出讓原則，也沒有立法確立管理績效評定和管理信息的公布。缺乏這些應該立法確立的重大原則，使我國國家重要風景名勝資源的管理呈現政府管變成官員管，管委會管變成幾個人甚至一個人管，信息不對稱問題嚴重，監督成本極高。由于立法不完善，造成無法可依、有法不依現象普遍，不利于國家重要風景名勝資源的保護。盡管這些風景名勝資源具有國家意義上的重要性，

14、但是我國仍停留在地方立法階段，如黃山風景名勝區管理條例（注：1980年4月13日安徽省人民代表大會常務委員會第十二次會議通過，經1997年11月2日安徽省第八屆代表大會常務委員會第三十四次會議通過修正案。）是由安徽省人民代表大會常務委員會通過，其立法權威性、法律效力大打折扣。地方立法能力有限，立法經驗不足，尤其是新問題往往爭議較大而立法停滯不前。地方政策指派一旦發生錯誤，其損失不可估量，因此，對這些重點風景名勝區要針對個體進行詳細的國家立法。(2)資金來源。對于國家重要風景名勝資源，應以國家保護投入為主，如果其他資金占主體地位，很可能帶有附加條件，使保護的目的難以實現。認為我國是發展家，沒有用

15、于國家重要風景名勝資源保護資金的觀點是站不住腳的。世界上許多發展中國家也確立了國家公園國家公營制度，以利于保護和利用。我國完全有能力撥出資金來保護國家重要風景名勝資源，供當代和后代永續保護性利用，問題的關鍵在于立法確立國家重要風景名勝資源保護和管理資金的來源，美國國家重要自然與歷史性旅游資源的管理撥款就是由多個不同的法案確立。美國國家公園體系的管理實踐證明，靠國家公園自謀收入來解決保護和開發的投入可能性較小。如果國家重要風景名勝資源按所謂市場需求確定門票價格，則有違其為國民服務的宗旨，排除了低收入人群對國家重要風景名勝資源的使用。因此，國家重要風景名勝資源必須堅持立法確定用于保護和運營的國家撥

16、款，同時也必須立法確立資金使用程序和績效評定方法，沒有有效的資金使用規定和績效評定方法，用于保護用途的撥款同樣難以實現保護的目的。(3)管理機構。建立統一的管理機構是世界各國管理國家重要自然與歷史性旅游資源普遍使用的方式。例如澳大利亞的6個國家公園由環境與遺產部管理，新西蘭包括國家公園在內的自然與歷史遺產由保護部負責管理，韓國的國家公園由國家公園管理局負責管理，國家公園管理局隸屬韓國環境部。目前，我國國家重要風景名勝資源沒有統一的具有排他性管理權的管理機構，151處國家重點風景名勝區由建設部城建司下屬一個風景處共3個人管，而且只管“業務”，管理權力主要在地方政府4。國家重點風景名勝區經常由多個

17、機構管理，而且職能有重疊區域，政出多門。比如，九寨溝既是國家重點風景名勝區，受國家風景名勝區的法律規定約束和建設部的行政領導，又是國家級自然保護區，受國家級自然保護區的有關法律規定約束和國家林業部的行政領導，九寨溝風景名勝區管理局、九寨溝國家級自然保護區管理局為州人民政府直屬事業單位，實行兩塊牌子，一套人馬，統一管理，管理局又要接受州政府的領導，同時，由九寨溝風景名勝區管理局和當地眾多企事業單位共同發起成立股份公司。景區的管理又要與股份公司的利益協調。其實一個景區有多個頭銜的情況在美國也很多，例如冰河國家公園(Glacier National Park)既是國家公園，又是國際和平公園，生物圈保護區和世界遺產地。盡管如此，國家公園管理局對它仍具有排他性的管理權。4建議建議我國設立管理機構，對國家重點風景名勝區進行統一管理，并通過立法給予排他性的管理權。在立法上確立管理機構的同時，必須明確規定管理機構的管理使命以及對其管理的責任人。建議由最高立法機關立法確立管理使命，管理機構的一切管理活動都必須符合其使命。立法機構本著監督有效的原則確立管理機構的授權和責任歸屬，建議授權給予管理機構負責人的上級領導。例如美