1、中美預算編制的比較：差異與借鑒    內容提要：美國擁有世界上比較先進的預算編制制度。本文通過比較中美預算編制制度的主要差異，發現我國現行預算編制存在著諸多缺陷與不足。因而，我們要借鑒和學習美國先進的編制經驗，改革和完善我國的預算編制制度，以促進社會主義公共財政基本框架的早日建立。 關鍵詞：預算編制；中美差異；借鑒預算編制是整個政府預算體制最基本、最關鍵的環節。構建一個科學合理、規范透明、嚴謹嚴密、公平公正的預算編制制度對推動整個政府預算的改革至關重要。美國是當今世界上經濟最發達的國家，它在長期的經濟發展中積累了較多的經驗，逐漸形成了一套比較先進、完整的

2、預算編制制度。將我國預算編制制度與美國相比較，我們不難發現兩者間存在著巨大的差異與不同。具體分析中美預算編制的差異，借鑒學習美國先進的編制經驗，對促進我國預算編制制度的改革和完善、促進社會主義公共財政基本框架的建立有著很重要的現實意義。一、中美預算編制的差異（一）預算編制參與主體的差異美國預算編制參與主體呈多元化。以美國聯邦預算為例，聯邦預算的編制由總統負全責，白宮所屬的管理與預算辦公室（OMB）負責具體編制工作。除此以外，還有許多機構參與聯邦預算的編制策劃，如：美國總統經濟顧問委員會對經濟形勢進行分析和預測，財政部參與收入概算和稅收政策的策劃，聯邦儲備銀行則負責提供相關的貨幣金融資料等等。而

3、我國的預算編制主體則比較單一，預算編制由政府全權負責，而且政府僅僅依賴財政部門具體負責預算收支的編制。因而， 相比較美國的預算編制而言，我國政府預算編制效率是偏低的。另外，我國的預算編制主體和執行主體之間界限模糊。財政部門既肩負組織支出預算執行的重任，又負責政府預算編制的具體工作。這種“既是裁判員又是運動員”的角色設置顯然是不合理的。而美國聯邦政府重視預算編制與執行的分離。在美國聯邦預算中，OMB主要負責編制工作，具體的預算執行由財政部負責。而且值得一提的是，OMB是直接向總統負責的，并非財政部下屬機構。這種預算編制主體和執行主體的分離，有利于加強預算執行的約束及合理配置預算管理權，增強預算管

4、理各環節的相互制約。（二）預算編制范圍及收支科目的差異1.預算編制范圍。西方發達國家普遍重視預算編制范圍的完整性。完整性原則要求政府預算所列示的各項收入和支出必須覆蓋政府收支的全部方面，不允許有預算外的資金活動。美國聯邦預算包括聯邦基金預算（預算內）和信托基金預算（預算外）。聯邦基金包括普通基金和特殊基金。其中，普通基金收入幾乎含蓋了所有的所得稅、特種稅和借債，約占總收入的1/2；普通基金支出主要用于聯邦政府的日常開支，約占總支出的3/4.信托基金則是依法設計的特殊項目基金，其主要資金來源是各種專項稅收，支出包括社會保障、醫療保險、職員退休等方面。可見，美國聯邦預算具有很強的完整性，與政府活動

5、相關的收入和支出都在聯邦預算中得以反映，都受到聯邦預算的約束。相比較而言，我國的預算編制則是不完整的，公共收支被人為地分為預算內、預算外及制度外收支，其中，只有預算內收支真正受到預算的約束和監督，大量的預算外和制度外資金游離于政府預算范圍之外。我國預算編制的不完整，不僅造成了財政資金管理的混亂，而且大大削弱了國家的宏觀調控能力。2.預算收支科目。美國預算收支科目比較精細，包括類、款、項、目等方面，預算編制精確到具體的人和物。如：美國聯邦每年提交國會審議的年度預算及相關資料多達8000頁，十分詳實。我國的預算收支科目相對簡單、粗糙，許多地區編制的預算草案只列到類級科目，沒有具體的款、項、目，甚至

6、一些地方存在資金不作預算、隨用隨批、暗箱操作的現象。我國預算收支科目的簡單籠統，不利于增強預算的透明度，不利于預算的執行和監督，從而軟化了預算約束。（三）預算編制程序的差異我國預算編制程序與美國比較，簡單、隨意且不規范。具體差異表現在以下兩個方面：1.預算編制時間。美國聯邦預算編制時間從10月1日到下一年的9月30日，長達12個月之久，預算編制審批時間充足。我國預算編制時間則過于倉促，時間較短，實際上只有34個月，僅為美國的1/4左右。由于預算編制倉促，留有缺口，在執行中頻繁調整預算，出現了“一年預算、預算一年”的狀況，嚴重削弱了我國預算編制的嚴肅性。2.預算編制過程。美國預算編制過程基本上是

7、一個立法過程，程序相當嚴格，這主要表現為預算審批過程中國會與總統的分權與制衡。美國總統將預算草案提交國會，國會審批后，總統仍有權對預算編制進行部分否決。若國會仍堅持自己的審議方案，就必須重新審批預算草案。我國預算編制則缺乏法治性。我國預算法雖然明文規定預算編制必須按“兩上兩下”的程序進行，但實際上，我國的財政預算是由財政部門直接編制的， 預算編制程序被隨意簡化，變“兩上兩下”為“一上一下”，甚至“只上不下”，從而客觀上造成了我國預算編制質量不高的事實。（四）預算編制技術的差異美國預算編制技術比較細致復雜。在預算編制方法上采用零基預算法（Zero-baseBudgeting），以零為基數，對各個

8、部門的收支項目進行重新審核，并確定其收支數額；在預算編制形式上，美國主要采用復式預算，對預算收支進行科學分類，實行分類管理；美國十幾年來還通過績效預算（PerformanceBudgeting）的方法對財政資金的使用進行控制管理，以防止財政資金的浪費和提高政府理財效率。我國預算編制則相對簡單粗糙。首先，我國多年來一直采用“基數加增長”的編制方法，預算支出“只上不下、只增不減”，從而導致了我國財政資源配置“剛性”和公共資金使用效率的低下；其次，我國雖從1992年就開始實施了復式預算，但該復式預算實際上還只是在原來收支規模基礎上對預算收支科目按用途和性質進行簡單的調整和歸并，預算收支分類并不科學，

9、無法全面反映政府的收支活動；最后，我國在支出控制方面主要是投入預算，重投入、輕效益，與美國的績效預算相比具有不合理性。（五）預算編制主動與被動的差異我國現行預算是被動編制的預算，而美國預算編制卻是主動的。我國政府預算實際上是依靠部門來編制的，財政部門中的預算司、處、科、股等只是在對部門預算草案砍砍壓壓的基礎上編制財政總預算，財政部門根本無法全面掌握各部門的預算編制情況，客觀上造成了以部門意見為主的被動局面。而美國政府預算并非各部門支出要求的簡單加加減減，如：OMB在收到部門提交的部門預算后，會安排審查這些文件，并舉行部門代表聽證會。在這期間，審查人員通過電話、E-mail、傳真或親自和各部門聯

10、系，以獲得有關這些部門的大量信息，從而準確掌握各部門的預算編制情況和明確各部門所遞交的預算申請中的詳細條款。比較美國OMB和我國財政部門在預算編制中的能動性看，美國預算編制更具積極性和主動性。二、借鑒美國經驗，改革和完善我國預算編制借鑒美國成熟的預算編制經驗，改革和完善我國預算編制做法，建立科學完備的預算編制體系，將有利于推動當前正在進行的政府預算制度改革，有利于促進公共財政基本框架的成功建立。（一）改革預算編制機構。預算編制機構即預算編制主體。我國目前預算編制任務的承擔者是財政部門，由于政府預算是一個龐大且復雜的內容體系，僅靠財政部門一己之力，其行政效率是可想而知的。另外，我國財政部門既管編

11、制又管執行，無形中對財政資金的使用缺乏有效的約束。因此，有必要增加預算編制機構，并使支出預算編制權從現行財政部門中脫離出來，以提高預算編制的效率及效力。（二）調整預算編制范圍和預算收支科目1.預算編制范圍上應堅持完整性原則。公共預算應包括全部收支，反映全部財政資金活動。針對我國目前預算收支范圍過于狹窄、大量的預算外和制度外資金脫離政府預算管理范圍的現狀，我們必須抓住稅費改革的契機，將原來分散在各部門、各單位的預算外及制度外資金通過稅收方式全部納入公共預算范圍。2.調整預算收支科目。根據工作需要，設置分級科目，將部門支出分為基本支出和項目支出。其中，基本支出包括人員經費和日常公用經費；項目支出則

12、是基本支出之外為完成特定行政工作和事業發展而發生的支出。在預算科目上應將原來目級科目進一步細化，從而加強財政資金的管理，提高預算編制的準確性和科學性。（三）規范預算編制程序1.延長預算編制時間。建議實行標準周期預算，將預算編制時間從傳統的3至4個月，延長至12個月，從而保證我國預算編制具有比較充裕的時間，以提高我國預算編制質量。2.規范預算編制過程。重新界定國家機關和政府執行機關、中央與地方、總預算與單位預算在預算編制作業流程中的權責關系和收支支配關系，以理順人大、政府、財政和部門之間的關系，從而達到規范預算編制程序、增強預算編制的透明度和法治性的效果。（四）提高預算編制技術1.改進預算編制方

13、法。我國應摒棄“基數加增長”的方法，采用零基預算法、績效預算法和其他科學方法。同時，通過細化預算編制，引入數理統計方法，把預算偏重于定性分析轉變為定性分析與定量分析并重，不斷提高預算編制的準確度和財政資金的使用效益。2.改變預算編制形式，實行規范的復式預算，建立以政府公共預算、國有資產預算和社會保障預算三位一體的預算框架。規范的復式預算將有利于以特定的收入保證特定的支出，使預算收入和支出之間建立起穩定的對應關系，也便于改善財政資金管理，健全財政職能。（五）改變預算編制觀念，變被動為主動我國預算編報人員編制預算時不應只是對部門上報的預算進行簡單的“砍砍壓壓”，而應更多地注重經濟預測與分析，建立起財政收入和支出預測模型，根據社會經濟生活中的變化與當時的政治經濟形勢，對部門編制預算提出政策性指導。同時，預算編制部門應大力開展調研，建立動態