1、工程項目代建制度存在的問題及對策措施    工程項目代建制度是國際上通常采用的一種工程項目管理模式。是由項目出資人委托有相應資質的項目代建人對項目的可行性研究、勘察、設計、監理、施工等全過程進行管理，并按照建設項目工期和設計要求完成建設任務，直至項目竣工驗收后交付使用人的項目建設管理模式。其特點是由過去工程自管型的小生產管理方式向項目專業化轉變，項目的工程技術及管理手段也趨于現代化。2004年，國務院頒布的關于投資體制改革的決定中提出：對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”，這樣代建制才在我國逐步推行。目前，各地、各部門加快推行政府投資項目代建制，并取得了積極的

2、成效，但同時也暴露出了許多問題。為保證政府投資項目代建制的健康發展，我們應予高度重視和認真研究。對此，結合工作實際，就代建制面臨的問題與對策談一點個人淺見，供參考。     一、代建制度中存在的問題          （一）法規不全。國務院關于投資體制改革的決定雖然規定對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”，但目前，國家尚未建立項目代建制配套的法律、法規，相關部門亦未制定相應的操作細則。實際操作過程中遇到很多困難,致使項目代建實施過程中出現問題較多，甚至處于無序狀態。如沒有

3、對代建人授予相應的法律地位,代建合同的主體和主體之間的關系不清晰,代建人在履行代建職能時,難以正確地把握工作的范疇和職責，代建人在國家基本建設程序中沒有法律授予的地位。再如代建制度是一種民事委托關系還是行政委托關系尚未有明確的說明，合作雙方背反的期望目標便對建設工程項目產生各種不利的影響，在工程建設過程中，扯皮、糾紛、責任推卸等情況時常發生。等等這些，對于代建制度的順利推行是十分不利的。     （二）機制不活。目前代建企業大都隸屬于政府部門，有些由一些行政富余人員，這個明顯帶有壟斷色彩的行為對于企業的發展有著得天獨厚的效果，但由于他們的存在，公司的人事制度、工資

4、制度改革因無規定而遲遲無法開展，且長期的機關作風使得他們的思想觀念與現代企業的發展、創新精神格格不入。雖然根據政府體制改革的要求，代建企業正在準備改制，但從整體看，政企不分、產權不明、責權不清的現象依然存在。由于代建制企業與相關政府部門的裙帶關系，這種機制自然形成一種行業保護主義、地方保護主義，限制了競爭。代建市場處于發育期，代建主體少，尤其缺少經驗豐富、水平高的代建企業，還未形成良性的市場競爭。這將極大的阻礙代建企業的市場競爭，影響代建企業的長遠發展。     （三）管理不嚴。應該說，代建制是政府將政府非經營性投資項目的全部管理職能通過委托轉交給以市場競爭方式確

5、定的代建企業來執行，代建企業向政府業主負責，各項目承包企業向代建企業負責，兩者均以合同方式確定各方權利義務關系。這就使得行政權力尋租的難度加大。對“代建制”項目，政府主要把握產業政策和宏觀決策，項目具體執行實施依靠市場機制管理，有助于規范政府投資項目管理行為，減少“三超”現象。代建制下，政府不直接與建設項目的其他當事人如設計單位、監理單位、咨詢單位、施工承包商等打交道，與之打交道的是接受政府授權作為一個實體的工程項目管理公司，它代理政府對項目進行協調和管理。政府的作用主要是培育代建市場、制定規則和維護良好的市場秩序，而不是直接參與政府投資項目的管理活動。實際上并非如此。目前,項目的業主看似政府

6、，而實際就是今后的使用單位,使用單位充當業主。代建企業與項目使用單位的經濟利益也未完全割斷，這些致使投資失控,“三超”現象大量存在。同時，在項目代建實施過程中，相關部門對代建企業也缺乏應有的監督。如筆者最近對一代建項目進行審計時發現，該項目代建單位-某工程項目管理公司存在對工程項目監管不力，施工單位非法轉包、層層分包、違規承包工程，項目招標、代建、監理單位同屬一個主管部門等問題，給工程質量造成安全隱患。還存在項目資金管理不嚴，擠占業主建設資金、施工單位大量使用虛假發票、白條及無發票支付貨款等。違規金額占工程概算總額的39%。    （四）素質不高。目前的代建行業準

7、入門檻較低，代建沒有明確的代建資質，有的以其他建筑類資質代替代建資質，代建人、代建資質的選擇具有任意性。如筆者審計一代建公司，注冊資金500萬元中，有300萬元是為申報咨詢甲級資質而虛增的，直接影響到代建工程管理質量。同時，項目管理人員知識面偏窄，綜合協調管理能力較弱，尤其是經濟、商務、管理、法律等方面知識和能力不足，缺少項目經理、復合型人才。并且代建企業的人員組織結構不合理，考核機制也尚未健全，而且培訓經費缺乏，缺少專門培訓機構。     二、完善代建制度的幾點建議    一是完善法律制度。抓緊制定、修改和清理政府投資建設管理的有關

8、法律、法規及行政規章、文件，改革項目審批制度。明確代建制的概念、定位、適用范圍、管理辦法，要將代建制項目納入我國政府采購法軌道，確定代建項目服務應具備的管理能力或業績、注冊資本金、技術力量、企業資質等標準。確立“投、建、管、用”四方主體，特別是代建主體的法律地位、權利、義務和責任范圍，規范各方行為和相互關系，統一政府管理職責，并且應得到嚴格執行。對于現階段由于代建制度出現而產生的風險轉移問題，應通過立法來確立代建制度，將委托代建后的行政責任轉移給代建人。同時制定合理的代建取費標準，采取相應的措施，解決責權利不對等的現象。如規定在代建單位招標過程中，明確要求投標單位在投標書中詳細列示費用明細及取

9、費標準，并請評標專家就代建費作出專項評審。     二是轉變經營機制。深化體制改革，建立現代企業制度。我們應該借鑒國外的經驗，采用合伙人或股份制的形式對企業作出體制改革，用現代企業管理的理念，深化企業內部管理、人事制度和分配制度改革，增強企業的活力和員工的凝聚力，以適應未來社會發展的需要。代建制也不應只停留在國內或政府投資的范圍和領域內。近年來隨著投資數量的增加，投資主體結構也發生了很大的變化，那就是民間投資和境外投資所占的比重越來越大。所以應該立足現在，面向未來，擴大服務范圍，將其延伸至民營、外資領域；提高服務層次，除了提供一般性的管理服務外，還有后續

10、人員的遴選、企業文化的建立等。    三是強化管理。代建制的主要作用之一，就是利用代建企業獨立的、強大的專業化項目咨詢管理力量，強化和完善項目可行性研究、評估及其決策的民主化、科學化；科學合理地優化工程設計方案；自初步設計開始實施工程設計監理，按照工程實施計劃要求，保證工程設計圖紙的質量和交付時間；根據投資控制目標、設計與施工的最佳結合要求，限額和優化工程設計，同時優化和制約施工方案，從而解決工程設計與施工長期相互脫節、磨擦而產生工程質量、工期、投資失控等諸多問題。這就是工程項目要實行全過程、全方位整體化、系統化代建管理的主要原因。因此，代建企業應當在工程項目建議書批準后開始，直至工程項目建成移交及責任期滿為止都要負起自已的義務和責任，強化管理，別使代建制誤入歧路，影響自身發展。在項目代建實施過程中，相關部門也要加強對代建企業和項目的監督。    四是加強從業人員素質培養。代建企業屬于“智力服務業”，它與其它產業的主要區別在于它的成果是在從業人的知識、經驗和智力中產生的，為此從業人員的素質極為重要，這不僅要求從