1、水資源長(zhǎng)江三角洲區(qū)域跨界水資源沖突及其解決途徑2010年第4期長(zhǎng)江三角洲區(qū)域跨界水資源沖突及其解決途徑王 華 陸 艷2(1 水利部綜合事業(yè)局,北京 100053;2 北京方迪經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院,北京 100120)摘 要 隨著區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人口增多,長(zhǎng)江三角洲水資源供需矛盾日益突出,區(qū)域跨界水資源沖突不斷。長(zhǎng)江三角洲區(qū)域跨界水資源沖突不但影響社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定,而且制約區(qū)域整體以及沖突各方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。解決長(zhǎng)江三角洲區(qū)域跨界水資源沖突可以通過(guò)建立高效、公平、公正的行政處理機(jī)制;建立民主、科學(xué)的跨界水資源沖突協(xié)商機(jī)制;構(gòu)建水市場(chǎng)機(jī)制;還可以通過(guò)公民訴訟方式。關(guān)鍵詞 長(zhǎng)江三角洲;區(qū)域跨界;水資源沖突;途徑

2、 DOI編碼 10 3969/j issn 1008-1305 2010 04 005 中圖分類號(hào)TV213文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 B文章編號(hào) 1008 1305(2010)04 0011 03隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們對(duì)水資源的需求日益增加。水資源已不僅僅是基礎(chǔ)性的自然資源,而且是戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源。水資源的爭(zhēng)奪空前激烈,從國(guó)家間水資源沖突,到一國(guó)內(nèi)各行政區(qū)劃之間的水事糾紛,水資源沖突已經(jīng)成為制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和地區(qū)間穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。長(zhǎng)江三角洲地區(qū)涉及跨行政區(qū)劃的河流湖泊眾多,不同的行政區(qū)域在管理體制、經(jīng)濟(jì)追求、文化氛圍等各方面都存在著差異,往往會(huì)產(chǎn)生區(qū)域跨界水資源矛盾與沖突。在長(zhǎng)江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化

3、下,探求解決長(zhǎng)江三角洲區(qū)域跨界水資源沖突的有效途徑是構(gòu)建長(zhǎng)江三角洲區(qū)域和諧社會(huì)的基礎(chǔ)。利益所得影響到另一方時(shí),如同流域內(nèi)上下游之間的水量分配,平原河網(wǎng)的污染問(wèn)題,以及不同區(qū)域之間的水土流失防治事務(wù)等都會(huì)引發(fā)跨界水資源沖突。因此,區(qū)域跨界水資源沖突是指發(fā)生在兩個(gè)或兩個(gè)以上不同行政區(qū)劃內(nèi)(省、自治區(qū)、直轄市之間),因水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)、防治水害過(guò)程中權(quán)益糾紛而引起的行政爭(zhēng)端。跨界水資源具有流域性、整體性和開放性的特點(diǎn)。因而,跨界水資源沖突往往涉及面廣,矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜,協(xié)調(diào)難度大。2 長(zhǎng)江三角洲跨界水資源沖突現(xiàn)狀及主要特征長(zhǎng)江三角洲位于大陸海岸線中部、長(zhǎng)江入海口,自然條件優(yōu)越,區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯,

4、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)良好,是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度最快、經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模最大、社會(huì)發(fā)展水平最高的區(qū)域之一,同時(shí)還是全國(guó)人口聚集能力最強(qiáng)的區(qū)域。近年來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展,長(zhǎng)江三角洲水資源需求逐漸增加,水資源1 區(qū)域跨界水資源沖突的界定區(qū)域跨界指在一定的區(qū)域內(nèi),涉及多個(gè)行政區(qū)劃,凡是發(fā)生在兩個(gè)或兩個(gè)以上不同行政區(qū)劃邊界上的問(wèn)題都可以歸為跨界問(wèn)題。沖突可以被定義為兩個(gè)或兩個(gè)以上的社會(huì)單元在目標(biāo)上互不相容或互相排斥,從而產(chǎn)生心理上的或行為上的矛盾。當(dāng)各區(qū)域利益傾向和目標(biāo)不同時(shí),就會(huì)產(chǎn)生跨界沖突。水資源是一種稀缺的經(jīng)濟(jì)資源,它的分配實(shí)際上是一種利益分配,當(dāng)各行政區(qū)利益分配不均或一方的作者簡(jiǎn)介:王華(1980年! ),男,博

5、士,工程師。水資源長(zhǎng)江三角洲區(qū)域跨界水資源沖突及其解決途徑2010年第4期環(huán)境也不斷惡化,由此引起的地區(qū)間水資源矛盾與沖突不斷。受區(qū)域自然條件以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響,長(zhǎng)江三角洲地區(qū)跨界水資源沖突具有自身的特點(diǎn)。2 1 長(zhǎng)江三角洲省界河流湖泊分布廣,跨界水資源沖突源較多長(zhǎng)江三角洲平原的地質(zhì)特征決定了其水環(huán)境的特點(diǎn)是地勢(shì)低平,湖泊眾多,河網(wǎng)密布。且涉及跨界的河流湖泊眾多。在蘇滬交界的河流主要有:吳淞江、千江浦、急水港、元蕩、珠砂港、太浦河等。在浙滬交界的河流主要有:紅旗塘、上海塘、廣陳塘、秀州塘、漕芳逕、太浦河、丁柵港等。蘇浙交界的主要河流有:雙林港、彎里塘、后市河、運(yùn)河、麻溪河、瀾溪塘、橫涇港、

6、由頁(yè)塘等,這些跨界河流湖泊是水資源沖突的多發(fā)地帶。長(zhǎng)江三角洲水資源的特殊分布及區(qū)域劃界歷史現(xiàn)實(shí),使得該地區(qū)成為全國(guó)最需要進(jìn)行經(jīng)常性水資源區(qū)域協(xié)調(diào)的地區(qū),同時(shí)也成為跨界水資源矛盾與糾紛的多發(fā)地區(qū)。2 2 跨界水資源沖突主要集中在小型河流與湖泊上 長(zhǎng)江三角洲區(qū)域的水資源一類集中在長(zhǎng)江、太湖和錢塘江等大型河流與湖泊上,另一類則是星羅密集的小型河流、湖泊、水庫(kù)。雖然都存在跨界問(wèn)題,但大型河流湖泊因?yàn)樯婕暗拿孑^廣,沖突時(shí)間相對(duì)緩慢,因而沖突頻率較低。而小型河流湖泊涉及面較窄,與當(dāng)?shù)鼐用裆钌a(chǎn)休戚相關(guān),所以沖突不斷。與長(zhǎng)江三角洲核心區(qū)域的河流湖泊相比,一些東南丘陵邊界地帶的小型河流湖泊也易被忽視,而這些

7、邊界河流常常因?yàn)樗荛_發(fā)而產(chǎn)生水資源沖突。2 3 跨界水資源沖突以水污染、防洪排澇、水能開發(fā)為主要導(dǎo)因長(zhǎng)江三角洲地區(qū)以平原河網(wǎng)為主,且河網(wǎng)密布,水系錯(cuò)綜復(fù)雜,發(fā)生面源性水污染的可能性比較大。以太湖為例,其水質(zhì)惡化嚴(yán)重,這與周邊城鎮(zhèn)排污、船舶油污、過(guò)多網(wǎng)圍、圈圩養(yǎng)殖有關(guān)。水體污染帶來(lái)的富營(yíng)養(yǎng)化是導(dǎo)致長(zhǎng)江三角洲水質(zhì)性缺水的主要原因之一,常常引發(fā)上下游地區(qū)之間水事糾紛。此外,在長(zhǎng)江三角洲周邊地區(qū)分布有山地丘陵,具有水能開發(fā)的潛力,上游的水電開發(fā)必然會(huì)對(duì)下游水資源開發(fā)利用產(chǎn)生巨大影響。2000年底,浙江省慶元縣與福建省壽寧縣之間的省際邊界水事糾紛,就是一起典型的由于水能開發(fā)而引起的糾紛。2 4 跨界水

8、資源沖突與區(qū)域利益的競(jìng)爭(zhēng)密不可分隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)力水平不斷提高,城市化進(jìn)程的加快,長(zhǎng)江三角洲各地區(qū)對(duì)水資源的需求愈來(lái)愈高。在區(qū)域利益的趨勢(shì)下,各地競(jìng)相開發(fā)利用水資源。然而,水資源具有整體性和流域性,不可能因?yàn)閰^(qū)域劃分而人為的改變。在流域開發(fā)中,流域內(nèi)部各行政區(qū)域之間、上下游之間,甚至不同流域之間,都存在著利益分配問(wèn)題。長(zhǎng)江三角洲區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,人口密集,各個(gè)地區(qū)之間也存在著各種競(jìng)爭(zhēng),部門利益、地方利益和市場(chǎng)各方的利益與水資源矛盾交織在一起。在長(zhǎng)江三角洲這個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的地區(qū),跨界水資源沖突具有社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益背景復(fù)雜性。13 長(zhǎng)江三角洲跨界水資源沖突產(chǎn)生的主要原因3 1 長(zhǎng)江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)

9、的發(fā)展加劇了水資源供需矛盾長(zhǎng)江三角洲地區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、最活躍、最具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的地區(qū)之一。水資源在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),也正受到越來(lái)越多的威脅。企業(yè)數(shù)量、規(guī)模的增多增大使得工業(yè)需水量猛增以及水利用率不高均加劇了水資源供需緊張。產(chǎn)業(yè)布局不合理、工業(yè)排污量增加、污水處理不達(dá)標(biāo)使得水污染問(wèn)題日益突出。隨著城市化率和人民生活水平的提高,人口的增加,從生產(chǎn)、生活各個(gè)方面加大對(duì)水資源的需求,同時(shí)也加劇了水污染。跨界地帶河網(wǎng)密集,以中小河道為最多。地形多為平原洼地,呈淺蝶形狀。區(qū)域內(nèi)排水十分不暢,一旦發(fā)生水污染現(xiàn)象,污染擴(kuò)散面積廣、且經(jīng)濟(jì)損失也慘重,極易發(fā)生水資源沖突。3 2 流域統(tǒng)一管理與區(qū)域行政管理

10、的矛盾 長(zhǎng)江三角洲區(qū)域的河流湖泊大多是跨省市行政區(qū)的,受區(qū)域利益驅(qū)使,各行政區(qū)分別對(duì)各自區(qū)劃內(nèi)的水資源進(jìn)行開發(fā)利用、保護(hù)和管理。受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響,水資源管理體制存在著#多龍管水,職責(zé)不清的現(xiàn)象,#管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管水體水質(zhì),造成水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)、管理各環(huán)節(jié)之間協(xié)調(diào)困難。然而,水資源具有整體性,流域內(nèi)上下游、左右岸、干支流之間具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。長(zhǎng)江三角洲水系復(fù)雜,河網(wǎng)密集,流域內(nèi)上游的水量分配與水質(zhì)狀況會(huì)影響到下游地區(qū)。支流水質(zhì)保護(hù)決定干流保護(hù)的目標(biāo)。河流左岸水污水資源長(zhǎng)江三角洲區(qū)域跨界水資源沖突及其解決途徑2010年第4期染將會(huì)對(duì)右岸

11、地區(qū)生產(chǎn)、生活造成威脅。3 3 法制體系和水行政執(zhí)法的不完善使得跨界水資源沖突的解決困難重重目前,相關(guān)法律法規(guī)對(duì)如何處理跨行政區(qū)域水資源糾紛,以及行政權(quán)限劃分并不明朗。并且由于領(lǐng)導(dǎo)級(jí)層的限制,省邊界水資源糾紛難以順利提交流域機(jī)構(gòu)處理。特別指出的是,一些法律法規(guī)是在發(fā)生水事沖突后才相繼制定,具有一定的滯后性。如2002年江浙省際堵壩事件發(fā)生后,水利部太湖局和流域片內(nèi)江蘇、浙江、福建、安徽省水利廳共同簽訂了%太湖流域片省際邊界水事協(xié)調(diào)工作規(guī)約&。此外,我國(guó)的水行政執(zhí)法體系具有行業(yè)管理的權(quán)威性,但是在社會(huì)變化之中改革顯得比較緩慢,執(zhí)法地位下降,需要面對(duì)各種地方性的政策與影響,即使出現(xiàn)問(wèn)題也難

12、以有效解決,這種狀況反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步促使跨界各方極力維護(hù)自己的利益。方以及相關(guān)利益主體構(gòu)成,具有廣泛的公眾參與,代表了廣大人民群眾的切身利益。第二層面是區(qū)域政府間協(xié)商組織。由流域管理機(jī)構(gòu)和區(qū)域跨界各地方政府共同組成,召開定期的水資源聯(lián)席會(huì)議。區(qū)域政府間水資源協(xié)商組織注重宏觀的水資源管理,流域內(nèi)發(fā)展戰(zhàn)略,水資源沖突的協(xié)商原則,監(jiān)督協(xié)商方案的實(shí)施等。而地方性水資源協(xié)商組織制定具體的協(xié)商辦法和程序,并報(bào)區(qū)域政府間水資源協(xié)商組織批準(zhǔn)執(zhí)行。可以看出,地方性水資源協(xié)商組織與區(qū)域政府間水資源協(xié)商組織是微觀執(zhí)行與宏觀管理的關(guān)系,它們的有機(jī)結(jié)合將很好的處理長(zhǎng)江三角洲跨界水資源沖突。4 3 積極構(gòu)建水市場(chǎng)機(jī)制,合理

13、配置跨界水資源目前,發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)通過(guò)水權(quán)轉(zhuǎn)讓等水市場(chǎng)機(jī)制解決跨界水資源沖突。浙江省的義烏市和東陽(yáng)市開辟了我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的先例。隨著長(zhǎng)江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,水資源緊缺的矛盾將日益突出,建立同一流域內(nèi)省級(jí)行政區(qū)域間水權(quán)交易市場(chǎng)對(duì)于解決長(zhǎng)江三角洲跨界水資源沖突具有重要的意義。這一區(qū)域水權(quán)轉(zhuǎn)讓的定價(jià)原則應(yīng)遵循,水權(quán)售出方應(yīng)必須得到不低于該水權(quán)在本地區(qū)內(nèi)所獲得的水資源費(fèi)。具體可以通過(guò)多余水量的轉(zhuǎn)讓和通過(guò)削減行業(yè)用水而節(jié)余水量的轉(zhuǎn)讓兩種形式。但在實(shí)際過(guò)程中,各地區(qū)水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)各不相同,雙方應(yīng)相互協(xié)商定價(jià),以保證水權(quán)轉(zhuǎn)讓的公平。隨著長(zhǎng)江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快,各地區(qū)之間聯(lián)系更加密切,建立區(qū)域間水市場(chǎng)

14、機(jī)制將成為可能。4 4 發(fā)展公民訴訟,發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)在處理跨界水資源沖突中的重要作用區(qū)域跨界水資源沖突具有公益性、綜合性、廣泛性的特點(diǎn),沖突不僅涉及個(gè)體利益也會(huì)影響到公共利益。法律規(guī)定,公共利益受損必須由國(guó)家維護(hù),個(gè)人只能就自身利益受損進(jìn)行訴訟。如環(huán)境污染,雖然受害者眾多,但根據(jù)現(xiàn)行法律,只有直接對(duì)公民個(gè)體利益造成了損害,公民才能向相關(guān)部門舉報(bào),但卻無(wú)法代表公眾對(duì)致害人提起訴訟。如相關(guān)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)或怠于履行維護(hù)公共利益的職5責(zé),公民也無(wú)法對(duì)行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟。因此,應(yīng)通過(guò)立法,對(duì)跨界水資源沖突提出公民訴訟。對(duì)涉及公民自身利益的行政決定,公民有權(quán)提出公民訴訟。同時(shí),發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)在處

15、理跨界水資源沖突中的重要作用,國(guó)家應(yīng)通過(guò)立法賦予流域機(jī)構(gòu)公益訴訟權(quán),代表受害方展開調(diào)查,提出訴訟,直接利用法律武器維護(hù)公眾權(quán)益。(下轉(zhuǎn)第29頁(yè))44 長(zhǎng)江三角洲跨界水資源沖突的解決途徑目前,處理跨界水資源沖突的方式有很多。可以通過(guò)跨行政區(qū)水資源沖突的上級(jí)人民政府行政處理;可以通過(guò)跨行政區(qū)各方自行協(xié)商解決;可以通過(guò)建立水資源市場(chǎng)機(jī)制,利用水權(quán)轉(zhuǎn)讓解決水資源沖突;還可以通過(guò)發(fā)展公民訴訟,發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)在處理跨界水資源沖突中的重要作用。4 1 建立高效、公平、公正的行政處理機(jī)制水利部2004年頒布的%省際水事糾紛預(yù)防和處理辦法&,明確指出跨省際水事糾紛遵循逐級(jí)上報(bào)的原則,政府部門在水事糾紛中發(fā)

16、揮主導(dǎo)作用。實(shí)踐表明,行政機(jī)制在處理跨界水資源沖突中具有顯著效果。然而,行政干預(yù)的弊端也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。如何建立公平、公正、高效的行政處理機(jī)制至關(guān)重要。行政處理的結(jié)果(包括行政調(diào)解協(xié)議、行政協(xié)調(diào)決定、行政仲裁決定和行政處理決定等)必須在法律上和實(shí)際上有效。因此,為了建立高效、公平、公正的行政處理制度,必須通過(guò)民事、刑事和行政的一般立法(包括實(shí)體法和程序法),以及專門性的環(huán)境資源立法,將跨界水資源沖突行政處理原則、2措施、程序法定化、正規(guī)化和制度化。4 2 建立民主、科學(xué)的跨界水資源沖突協(xié)商機(jī)制協(xié)商機(jī)制是水資源分權(quán)管理模式的#潤(rùn)滑劑,是溝通中央與地方水資源管理工作的橋3梁。從目前的情況來(lái)看,可以建

17、立兩個(gè)層面的協(xié)商組織。第一層面是地方性協(xié)商組織,有點(diǎn)類似國(guó)外的#社區(qū)咨詢委員會(huì)。主要由參與沖突的各理論研究表3項(xiàng) 目坎高或池深(m)池長(zhǎng)(m)P1=2 41 015 5溢洪道多級(jí)跌水消能探析計(jì)算采用值P2=2 41 015 5P3=2 41 015 5P4=341 015 52010年第4期P5=2 41 121 0山嘴水庫(kù)第二溢洪道多級(jí)跌水消能布置見(jiàn)圖1。山嘴水庫(kù)第二溢洪道2002年竣工使用,經(jīng)過(guò)10年的洪水考驗(yàn),陡槽、漸變段尤其是五級(jí)跌水消能段未出現(xiàn)淘刷破損部位,設(shè)計(jì)滿足實(shí)際工程需要,解決了工程落差較大的實(shí)際問(wèn)題,多級(jí)跌水消能適合山嘴水庫(kù)實(shí)際情況。圖1 五級(jí)跌水消能簡(jiǎn)圖(單位:m)4 結(jié)論

18、(1)工程設(shè)計(jì)中不能墨守成規(guī),應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況作出適當(dāng)?shù)摹⒔?jīng)濟(jì)的、合理的設(shè)計(jì)方案。(2)多級(jí)跌水方案能降低水流速度,減少對(duì)水工建筑物沖刷、氣蝕,使水流平穩(wěn)流入下游河道,保證行洪安全。(3)多級(jí)跌水一般較多應(yīng)用在中小型水利工程中,設(shè)計(jì)中要權(quán)衡利弊,使多級(jí)跌水方案提出有據(jù)可依、水力計(jì)算嚴(yán)謹(jǐn)、水工模型試驗(yàn)符合要求,要在有適合條件的大型工程中不斷推廣、積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)。(上接第13頁(yè))參考文獻(xiàn)12345陳湘滿 論流域開發(fā)管理中的區(qū)域利益協(xié)調(diào)J 經(jīng)濟(jì)地理,2002,(9):525 529蔡守秋 論跨行政區(qū)的水環(huán)境資源糾紛J 江海學(xué)刊,2002,(4):128 134賀驥,等 松遼流域初始水權(quán)分配協(xié)商機(jī)制研究J 中國(guó)水利,2005,(9):16 18崔延松 中國(guó)水市