1、淺談醫院設備政府采購內部控制的設計與實施第1章緒論近年來，隨著社會主義市場經濟的不斷深化，醫療體制改革日益深入，醫療衛生事業既存在開展機遇，同時也面臨改革的巨大挑戰。公立醫院作為我國公共醫療機構的主體，承擔著社會根本醫療保障和公共衛生效勞的責任，是具有一定公益性和福利性的社會公益事業。但是，我國政府對醫療機構的管理既存在投入缺乏又存在監管不力的問題，采購資金使用不當，由于醫院的藥品、耗材、設備檢查等的收費昂貴，醫療器械供應商伴隨物價上漲，哄抬本錢價以及醫藥購銷領域不良事件的發生都使醫院采購本錢過高，間接導致醫療收費標準虛高不下，引起“看病難，看病貴的現象。顯而易見，降低人們的就醫本錢是緩解“看

2、病貴問題最直接有效的方法之一。而醫院的采購環節是影響醫院運行本錢的重要因素，醫院采購本錢的內部控制乏力，缺乏理論和實踐相結合的內部控制專業人才，醫院管理層內部控制意識薄弱和內部控制理論水平不高，是導致內控實施效果差是主要因素。2021年11月，財政部發布了?行政事業單位內部控制標準試行?，從2021年1月1日起正式實施。內部控制既是行政事業單位的一項重要管理活動和制度安排，又是單位治理的基石。黨的十八屆四中全會明確提出政府采購領域強化內部流程控制的要求，2021年3月1日正式施行的?政府采購法實施條例?也對此有明確的要求。采購活動本身是一項飽受爭議的行為，往往處于人們的風口浪尖處，其背后隱藏的

3、商業價值和利益誘惑往往使許多管理人員迷失方向，而公立醫院的政府采購以醫療衛生用品為主，關系百姓健康平安，采購活動也更為人們所關注。加強公立醫院內部控制建設有利于維護社會公眾利益，應當抓住深入貫徹落實黨的十八大精神的契機，加大宣傳培訓力度，使公立醫院內控標準深入人心，落到實處，切實推進公立醫院內部控制建設，促進公立醫院有效防范和管控經濟活動的風險，全面提升內部管理水平，并通過制衡機制“嚴格標準權力行使，“把權力關進制度的籠子里，科學有效預防腐敗。本文以此為契機，研究我國公立醫院內控的開展現狀，深入調查公立醫院在采購方面的內控存在的問題。公立醫院缺乏理論和實踐相結合的內部控制專業人才，醫院管理層內

4、部控制理論水平和內部控制意識薄弱，導致內控實施效果差等，對采購內控的缺乏提出合理化建議意見。通過分析醫院采購業務內控運行模式，針對醫院在采購方案預算管理、招標采購風險控制、采購流程監督環節等方面，提出合理化建議及具體設計方案。在強化內部流程控制、權力制約、業務監督和風險防控方面貫徹落實和尋求突破，以期間接降低醫院采購本錢，提高采購業務的效率和效果，對解決人們就醫“看病貴進行有益探索，從內部控制角度提出設想。公立醫院只有通過精細管理，依法管理，加強內部控制建設，突破管理瓶頸，才能提升公立醫院的核心競爭力。防止采購資產流失，提高醫院效益，也是保證醫院業務開展以及工作正常運行的前提；同時有助于保障人

5、民群眾根本醫療、減輕醫療費用負擔。由此可見，建立一套“管采別離、機構分設、政事分開、相互制約的工作機制，提高經濟效益和社會效益的醫院內部自我協調、制約和檢查的控制系統，加強采購環節的內部控制、統籌管理醫院采購，不僅具有重要的理論意義，更加具有重要的現實意義。第2章我國公立醫院政府采購內部控制現狀和問題我國公立醫院也稱為國營醫院或國有醫院，屬于行政事業單位。行政事業單位的采購行為受單位所屬上級行政部門監督管理，醫院也是如此。公立醫院的采購活動以資金來源劃分，使用財政性資金采購即為政府采購，各級醫院受國家、各省、直轄市財政部門和衛生計生委監督管理。公立醫院開展初期，主要是由財政撥款注資承辦的，納入

6、到國家財政預算管理體系，隨著近些年醫療行業的不斷開展，多數公立醫院已經由財政撥款轉為財政補助或自收自支單位。我國對政府采購行為相關研究和法規制定起步較晚，宏觀上有礙于公立醫院采購行為的標準、滯緩影響了公立醫院內部控制的建設。我國?政府采購法?于2003年出臺并正式實施，實施細那么于2021年3月1日正式實施-?政府采購法實施條例?以下簡稱?實施條例?，按照?實施條例?規定，醫院進行政府采購活動時，均要按照國家?政府采購法?和?實施條例?依法實施采購。根據?政府采購法?規定，公立醫院的采購活動屬于政府采購行為，應當執行?政府采購法?等規定制度，并建立相應內部控制制度，形成“管采別離、機構分設、政

7、事分開、相互制約的工作機制。2.1 公立醫院采購內部控制現狀2.1.1 多數公立醫院沒有設立專門的政府采購管理部門經筆者實地考察、咨詢有關醫療機構人士了解到，我國現有局部公立醫療機構采購的權力分散在多個部門，屬于主體分散的采購方式，對于這種分散采購模式的醫院，各部門的采購職能沒有予以科學、合理的界定，導致采購范圍交叉，不利于采購資金總額的控制，導致采購管理混亂。不利于領導層的統一控制和決策，對資金的使用缺乏平安有效的監管，有礙于醫院長期開展規劃。依據?實施條例?規定，結合我國公立醫院單位性質，目前大局部公立醫院在組織開展政府采購活動時，采購形式主要以分散采購方式為主，采購方式以公開招標為主，而

8、?實施條例?的各項細那么，明確規定、要求醫院必須依據法規組織采購，這要求各單位必須具有專業技能的采購人員、科室，依法組織政府采購。據本人調查，國家衛生計生委部署的44家醫院中，有3家醫院沒有細化科室職能，采購活動由財務科執行；有41家醫院設有專門的采購科室或設備管理科室。其中35家醫院的采購科室或設備管理科室具有采購執行職能，其余6家醫院雖設立主管采購或設備的科室，但是采購職能劃入財務部門。據了解，除部屬醫院外，各省市所屬的醫院設有專職采購部門的醫院比例缺乏50%，在已設有采購職能科室的醫院，其采購部門職工人數超過15人的僅占35%，有的醫院雖設立采購部，但僅有2-3個人進行采購管理，采購行為

9、由需求科室自行采購后，到采購部門簽署合同，使采購部門職能形同虛設。2.1.2 多數公立醫院沒有設立總會計師、總審計師，政府采購行為監管力度缺乏1.總會計師。醫院主要領導應當重視政府采購活動，加強采購內控管理，科學有效的防止經濟犯罪事件的發生。總會計師是本單位財務管理、采購管理、本錢管理、預算管理等與經濟活動相關的組織領導者，對醫院而言，是屬于副院長級別的領導班子成員，參與并對醫院的重大經濟事項具有決策權，更是推動醫院內部控制建設的領軍人物。總會計師并非財務部門或采購部門的部門負責人或主管人員，總會計師主要協助單位主要行政領導人職工作，直接對單位主要行政領導人負責。除設立采購部門以外，醫院還需要

10、對政府采購活動進行統籌考慮，需要有具有財務專業技能，可以結合本錢分析、預算管理、風險防控等技能對采購活動進行科學、合理的掌控和指導工作，醫院應該建立總會計師制度，進行科學管理采購行為。本人對國家衛生計生委部署的44家公立醫院進行調查，調查結果顯示，部署醫院中只有19家醫院設立總會計師，其比例僅為43%，其中還包括5家醫院總會計師為外聘單位兼職擔任，其余25家醫院是由院領導直接主管，財務部門負責人組織采購活動。全國的三甲公立醫院中，僅有30%左右的醫院設立總會計師，由此可見，我國公立醫院體系不健全，高層領導對政府采購行為的監管力度缺乏。2.總審計師。為完善內部控制結構，醫院除設立總會計師以外還應

11、當設立總審計師。總審計師要貫穿始終對醫院采購活動全程監管，保障切實依法履行采購職能，同時加強醫院內部審計制度建設，提高審計監督質量，制定考核考評機制。據調查，國家衛生計生委已委派10名總審計師到試點單位履行審計監督職能，進一步完善各單位的內部控制，并取得了很好的工作成效，也說明設立總審計師職位的必要性。2.2 公立醫院采購內部控制存在的問題2.2.1 公立醫院缺少政府采購預算管理缺乏政府采購預算意識，沒有制定采購規劃。據調查，醫院采購醫療衛生用品時，往往是臨床科室臨時提出需求，毫無方案性，采購需求緊急，采購人員不懂專業，只能按照臨床科室意向，購置指定產品，沒有反駁權利，對于采購的醫療產品，沒有

12、進行足夠的市場調研和內部會商預算安排，經常在倉促之間完成采購任務，滿足臨床需求，容易滋生醫療腐敗事件。2.2.2 公立醫院采購活動不標準我國公立醫院的采購流程建設和內控管理體系情況參差不齊，根據調查研究，大致分為三種。第一種是醫院并未設立采購部門，直接由需求科室直接提出采購申請，匯報院長，下達財務，執行采購，采購行為無方案、無預算、無審批；第二種是局部醫院雖設立采購部門，但存在“走過場現象，并沒有嚴格執行公開招標、競價談判、公示、中標簽合同等一系列程序；第三種是醫院按照國家相關規定組織采購活動，卻對政策法規理解不透，采購人員業務不扎實，導致發生涉嫌違規采購行為。2.2.3 公立醫院對政府采購活

13、動的全過程監管力度缺乏據調查了解，在已成立采購部門的公立醫院中，多數醫院沒有樹立政府采購活動全過程監管意識，主觀認為采購活動依仗采購部門獨立完成，而沒有發揮各盡其職的作用，使得采購部門獨攬大權，缺乏內控監管體系。醫院政府采購應當建立全生命周期的監管，從采購預算、采購需求、采購過程、履約驗收到后期使用，應當保證環環相扣，緊密銜接，醫院的紀檢監察部門、審計、財務、物價管理等相關職能部門對政府采購行為各個環節進行有效的全程監管，保證采購活動能夠在公平、公正、公開的原那么下開展實施，要全面參與采購活動，多部門協同采購工作。總體來說，公立醫院對采購行為缺乏系統管理，對采購過程的監管程度缺乏，從招標采購的

14、方案制定、執行采購活動、采購產品的使用跟蹤以及庫存管理，這些都可以通過科學有效的內控管理，建立相應的內控制度來完成監管。第3章我國公立醫院政府采購內部控制設計及具體措施通過調研醫院的采購環節內部控制管理現狀，總結醫院采購環節的優勢與缺乏，以點帶面，結合我國公立醫院采購內部控制普遍現象，對我國公立醫院采購內控管理提出設計方案及實施保障措施，并提出建設性意見。以期能夠降低我國公立醫院采購本錢，提高采購業務的效率和效果。從而間接降低醫院收費標準，對解決人們就醫“看病貴開展有益探索。3.1 公立醫院政府采購內部控制設計3.1.1完善組織結構醫院應當建立專業的采購管理部門，制定醫院政府采購管理制度，落實

15、采購部門主要責任人，保證采購崗位相互別離，權力制約，強化內部流程控制、業務監督和風險防控。不僅如此，醫院還應當具有相對完善的管理體系，中層領導分工明確，在院長的管理下，設有專門的總會計師管理存在經濟活動和經濟活動風險的職能科室，主要包括財務部、采購部、資產管理部、審計辦公室、紀檢監察部門，全程參與監督采購工作。3.1.2 建立總會計師管理制度建立總會計師制度，聘請總會計師專業人才管理采購部門，統籌管理采購與財務的銜接問題，明確總會計師的職責和工作，組織領導本單位的財務管理、本錢管理、預算管理、會計核算和監督、政府采購等方面的工作，參與本單位重要經濟問題的分析和決策，統籌管理采購與財務的銜接問題

16、，靈活運用醫院的資金，有方案有程序的完成采購任務。3.1.3 建立總審計師管理制度建立總審計師制度，聘請總審計師專業人才管理對醫院進行內部監督，完善內部控制建設體系，明確總審計師的職責和工作，醫院組織的各項經濟活動，要求審計先行，全程參與，貫穿始終，科學制定考核考評制度，保障醫院綠色采購行為，一切經濟活動嚴格按照國家法律法規進行，3.1.4 建立崗位輪轉機制公立醫院采購部重要崗位工作人員進行定期輪換制度，防止專人專崗滋生集權及不良事件的發生。能夠為有效防范、杜絕會計錯弊及崗位投機，全面開展和提高會計審計人員業務技術，醫院可實行采購崗位定期或不定期輪轉。對采購關鍵崗位如采購員、合同管理員、庫房管

17、理員、招標成員等崗位進行重點管理，尤其是加強招標、采購活動的事中監督等，在采購科室內部建立起對所有采購崗位、采購活動的監督和稽核機制。3.1.5醫院成立專門的醫療設備管理委員會根據原衛生部?醫療衛生機構醫學裝備管理方法?衛規財發202124號文件要求，為進一步標準醫學裝備合理配置，強化醫學裝備方案、采購、使用和處置管理，保障醫學裝備平安有效利用，充分發揮包括醫學耗材內的醫學裝備使用效益，各醫院應成立醫學裝備委員會。由院領導、醫學裝備委員會及有關部門人員和專家組成。實行機構領導、醫學裝備委員會和使用部門三級管理制度。負責對醫院醫學裝備開展規劃、年度醫療設備采購方案、采購活動等重大事項進行評估、論

18、證和研究，確保科學、民主地決策。并遵循統一領導、歸口管理、分級負責、權責一致的原那么，充分發揮醫療設備管理委員會職能。3.2 公立醫院政府采購內部控制具體措施3.2.1 增強政府采購內部控制意識，建立內部控制制度醫院主要負責人和主管領導、總會計師應該高度重視采購內控，充分領會內控標準的重要意義，切實加強領導，成立由單位負責人牽頭的工作小組，以實施?單位內控標準?為全面提高管理水平的契機，明確內部控制職能部門、制訂實施方案和部門任務，將責任落實到崗到人，有重點、分步驟推進實施。醫院要結合自身經濟活動特點，全面、認真梳理各項經濟資源、崗位設置、職責權限、業務流程和工作制度，分析管理監督的薄弱環節，

19、抓住防范風險和制約權力的關鍵點，按照?政府采購法?和?實施條例?的要求，對內部管理制度進行標準、清理和填平補齊，把有關制度規定統一到?政府采購法?及相關條例上。通過完善制度、明確職責、理順流程、改進方法和控制節點，提高內部管理與控制的有效性，制定風險防范措施，建立健全管理制度。3.2.2 醫院政府采購審批管理具體措施1.醫療耗材的審批管理措施。公立醫院應對醫療耗材進行初步分類，病房常用、護士使用的產品由護理部統籌管理；醫生使用診療、檢查或設備附屬耗材由醫務部統籌管理；對于針對使用科室提出的采購需求，首先交由護理部或者醫務部主管部門進行論證，初步篩選，經過審核后報采購部匯總，進而報院領導審核審批

20、，統一組織采購活動。防止防止供應商與使用科室串通一致，提出指向性采購，躲避正規采購行為。2.醫療設備的審批管理措施。配置大型醫用設備必須醫院開展規劃，充分結合技術先進性和實用性，能夠到達醫療配備共享，持續提高設備使用率。在決策是否引進醫療設備時要共同遵循兩個原那么：經濟原那么和實用原那么。1經濟原那么。就是指依照經濟活動開展決策行為，主要講究采購產品經濟回收利益和防止鋪張浪費的原那么，以節約本錢，降低患者就醫經費，緩解看病貴。為了到達經濟原那么的目的，主要是采取采購方案制度，通過編制設計規劃來開展、指導、監控、靈活變動設備的發放需求行為。2實用原那么。所謂實用原那么就是指依照醫院的醫療效勞目的

21、、結合醫院現有設備數量、相關專業醫師能力和條件的現狀，綜合研究以后的開展而科學編制醫療設備方案。必須從醫學技術全面開展，醫院重點開展科室或工程為出發點，分輕重緩急，統籌規劃，分期分批地更新設備，逐步充實配套。3.2.3 醫院政府采購預算管理具體措施根據財政部公布新?預算法?的規定，國家衛生計生委發布通知?國家衛生計生委辦公廳關于建立部門預算工程庫的通知?國衛辦財務函2021874號，指出醫院應標準和加強醫院新增資產配置預算管理工作，提高設備有效利用率，做好新增設備配置預算的審核，方案設備更新實際需求，醫院財務部門應制訂醫院預算管理制度，設定季度采購方案、年度采購方案、三年采購規劃。因此，按照?

22、通知?的精神，公立醫院應建立采購預算管理制度。預算管理一要結合醫院開展方向以及學科建設，整體規劃、分步實施、突出重點；二要根據醫院現有設備存量以及運行狀況，統籌考慮新增需求與設備更新，合理配備、資源共享，杜絕設備閑置浪費以及超豪華、超標準配置；三要有利于醫院開展建設，與“十三五規劃充分銜接，確定醫院開展定位，明確重點學科建設策略，合理配置和更新設備，保障資源整合、設備共享；四要對設備配置進行可行性分析論證；五要統籌管理，使設備新增采購與設備更新和資金管理有效結合。首先，樹立無預算不采購的思想意識。一切采購方案納入年度預算，在本年度第三季度統計下年度各科室采購需求。其次，預算的流程是：由財務科下

23、達次年度預算采購金額，醫院組織成立專家小組，對申報采購的設備耗材進行論證，臨床科室提出設備采購需求需先上報醫務部論證，保證在資源共享，合理配備的前提下，論證是否有必要購置新的醫療設備，出具專家意見并簽字，提交主管醫務部的副院長簽字同意后轉交采購部；護理組提出的耗材需求先上交至護理部論證，經主管護理部的副院長簽字同意后轉交采購部。最后，由采購部匯總申購產品清單，報財務科審核預算備案。3.2.4 政府采購招標環節具體措施1.招標前準備工作。招標準備工作前，為打破信息不對稱現象，采購人員應充分理解不同設備的特點，掌握國內外市場情況和產品技術信息，加強前期調研和信息摸底工作。主要做法：一是多方搜集設備

24、最新國際動態、行業協會報告、市場銷售現狀和最新技術開展應用情況；二是要求投標企業提供必要的信息，努力打破信息不對稱壁壘；三是醫院組織使用者或采購人員前往已裝機的醫療機構現場觀摩、實地操作，深入了解售后效勞現狀；四是組織院內專家進行新產品、新技術臨床效用評價；五是開好招標前的工作溝通會，邀請企業和已裝機醫療機構，現場為采購單位介紹設備及臨床應用經驗，讓臨床科室充分了解產品信息，做出理性、科學的選擇；六是邀請院外專家針對使用局部使用需求不明確的科室進行現場溝通，量身制訂，有效指導提出合理設備配置個性化需求。通過上述有效措施，可以為醫院招標采購談判議價、降低采購本錢奠定扎實的根底。2.科學編制招標文

25、件。在編制招標采購投標文件要求時，采購人員要堅持以臨床需求為出發點，結合不同設備的實際使用情況，探索科學、標準的采購策略。針對不同的采購數量和設備配置特點，制定不同競價方案：一是制定產品技術需求時，考慮更多供應商投標產品可以滿足條件，讓供應商之間充分參與競爭；二是設定最高投標限價，防止供應商形成價格聯盟，發生圍標現象；三是對于耗材使用量較大的設備，將所有器械、耗材細目列入采購技術文本，讓供應商一并報價，防止出現后期器械、耗材價格暴漲或無序競爭；四是針對高端大型設備使用頻率和維修本錢高的特點，采購文件中明確限定供應商采取兩種維修方式，一種是全包，固定售后維保價格；另一種是以國際平均使用水平作為依

26、據，限定根底使用量的維修價格，超出根底使用量局部，等比增加維保費用。通過這些做法，可以表達招標采購的規模效應，也滿足了不同科室的個性化需求，更實現了后續合同執行可操作性以及售后效勞質優價廉完整的管理體系。3.招標環節的具體做法。一是應明確投標書內所需產品的商務技術條款，擇優選擇供應商。這樣做可以在投標環節篩選一局部不具備相應資質的供應商，大幅減少采購工作量。而嚴格謹慎的技術功能指標，可以準確有效的讓產品招標過程中處于相同的競爭地位，加強同品牌供應商的劇烈競爭，有助于采購金額的大幅下降，同時便于我們在相同條款下選擇采購價格更低質量更高的產品。二是應建立集中采購工作制度。針對大型高端設備，尤其是全

27、球獨家生產企業的儀器設備，如果僅醫院一家采購的話難以形成數量優勢，可以聯合國內、省內針對某大型設備有采購需求的醫院，共同組織招標采購，實施集中采購工作。利用集中采購整合設備資源，充分發揮量價合一優勢，組織專家團隊與企業談判，為醫院爭取最大利益。同時，集中采購有效防范了分散采購中可能發生的腐敗行為，對防止醫藥購銷領域商業賄賂產生積極作用。三是針對不同情況，應采用靈活多變的采購方式。財政部于2021年公布了?政府采購非招標采購方式管理方法?，于2021年12月公布了?政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行方法?和?政府和社會資本合作工程政府采購管理方法?。醫院應該結合實際需求，靈活掌握相關政策法規，采

28、取相對適宜采購方式組織采購活動，有利于采購工作效率的大幅提高。3.2.5 采取信息公開方式，推行“陽光采購流程通過信息公開形式，將采購全過程進行網上公開，通過廣闊媒體和群眾監督，杜絕采購腐敗行為的發生。從采購投標文件開始，包括采購預算、采購需求，到中標單位、中標價格，直至合同條款、驗收情況，施行全過程信息公開。通過“陽光采購流程管理，可以有效防范醫療領域不良事件的發生。3.2.6 增強政府采購內控管理意識，組織培訓，提高采購隊伍能力建設醫院高層領導應提高對內部控制重要性的認識，了解掌握內部控制對采購行為的積極作用，并組織中層領導、基層職工全面參加內部控制培訓，學習了解掌握內部控制意義、實施方法、建設內部控制制度，科學有效開展內部控制管理。建議國家部門舉辦內部控制培訓班，要求醫院領導積極參與，學習國家政策，強化醫院對采購政策的掌握理解，嚴格按照相關法規要求實施采購活動；建設一支專業素質過硬、知識結構全面、滿足職業化要求的高素質隊伍，是強化醫院采購活動改革的前提條件。醫院應該聘請專業人員，組織召開采購