1、反公用企業壟斷的法律思考內容提要：我國公用企業壟斷現象已經相當嚴重，對我國市場經濟建設和消費者權益造成很大影響，而現行法律對這一現象又顯得軟弱無力。本丈根據我國實際，借鑒發達國家公用企業改革經驗，提出了反公用企業壟斷的幾點法律思考。公用企業又稱為公益企業，是國家為適應社會公眾生活而設立的經濟組織。國家工商行政管理局1993年12月發布的關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定明確指出：公用企業是指涉及公用事業的經營者。主要包括以下幾種：即供水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、交通、運輸等行業的經營者。建國以來，我國的公用企業一直實行行業壟斷經營的經營管理體制。這種經營管理體制是我國計劃經濟的產物，

2、在計劃經濟條件下有其存在的合理性，但不符合當前社會主義市場經濟的發展，其弊端主要體現在：第一，主體性質含混不清。一方面，公用企業是向消費者供應電力、煤氣、自來水、提供交通、運輸、電信等服務的企業組織，與交易相對人處于平等的民事主體的法律地位；另一方面，公用企業又處于行業管理者地位，屬于行政主體，擁有相應的行政職權，對本行業所轄業務活動實行管制，進而利用行政權力為本行業謀取經濟利益。正如經濟管制理論代表人物喬治。施蒂格勒所說：“管制通常是產業自己爭取來的，管制的設計和實施主要是為受管制產業的利益服務的”第二，行業壟斷經營管理體制為公用企業利用獨占地位和行政權力謀取不正當經濟利益大開方便之門。由于

3、公用企業具有民事主體和行政主體雙重法律地位，實踐中，它們更多地看重自己的行政主體資格和手中的行政權力，往往忽視平等的民事主體資格，在許多民事活動中，擺出“老大”架式，常常采用損害消費者合法權益、危害社會公共利益的手段來謀取不正當經濟利益。如在我國電信業的壟斷經營過程中出現的電信服務質量差，價格高，濫收費用情況嚴重的現象。為人所共知。1999年3月1日電話費調價之前，國際長途費是一分鐘29元，相當于美國往中國打電話（0.58美元）的6倍；調價后降為15元，相當于美國往中國打電話的3倍。如果再考慮到我國人均收入，這樣的價格實在太高了。這些事實表明我國反不正當競爭法在公用企業面前顯得十分軟弱無力，同

4、時也體現出在市場經濟條件下規范公用企業市場行為，反對公用企業壟斷的必要性和緊迫性。我國現行的關于禁止公用企業濫用市場壟斷地位的法律法規主要有三大類：一是1993年9月2日全國人大常委會通過的反不正當競爭法中的有關條款。該法第6條規定：“公用企業或者其他具有獨占地位的經營者，不得限定他人購買其指定的經營者的商品，以排擠其他經營者的公平競爭?！痹摲ǖ?3條還規定了公用企業濫用優勢行為應當承擔的法律責任，即公用企業或者其他依法具有獨占地位的經營者，限定他人購買其指定的商品，以排擠其他經營者的公平競爭的，工商行政管理機關應當責令停止違法行為，并可視其情節輕重，處以5萬元以上20萬元以下的罰款。二是國家

5、工商行政管理局于193年11月發布的關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定。該規定第4條列舉了公用企業濫用優勢地位，限制競爭的種種行為。因公用企業濫用優勢行為受到損害的用戶和消費者，可依據反不正當競爭法第20條的規定，向人民法院起訴，請求損害賠償。雖然反不正當競爭法和規定賦予了省級或設區的市級工商行政管理機關查處公用企業限制競爭行為的權力，但在實踐中，工商行政管理機關在對公用企業的濫用優勢行為進行調查時，公用企業往往采取抵制的態度；工商行政管理機關的罰款通知和制裁決定，公用企業也不執行。這說明由工商行政管理機關查處帶有行政壟斷性質的公用企業壟斷行為，是不太適宜的，其權威性、獨立性都顯得不夠。三

6、是一些關于公用企業的行業性立法，如電力法、鐵路法等等。這些行業性立法針對公用企業是壟斷性企業的特點，規定了公用企業本身的義務和應承擔的法律責任。然而，在市場經濟條件下，行業管理部門監督本行業企業市場行為的效果并不理想，主要原因是管理部門與其監督管理的企業有著相同的利益。當公用企業與其他經濟組織或者消費者發生爭議時，行業主管部門注重的是保護本行業企業的利益，而不注重保護其他經濟組織及消費者的利益。我國雖然已有以上這些法律法規對公用企業市場行為加以規定，禁止公用企業濫用市場優勢，限制競爭，并且賦予工商行政管理機關相應的查處權，但是，公用企業憑借其市場獨占地位損害用戶和消費者合法權益的現象仍然普遍存

7、在。這說明我國目前規范公用企業市場行為的法律制度還不健全，執法機關的執法手段不力，公用企業經營管理體制存在嚴重問題，阻礙法律的正確實施。筆者認為，我國反公用企業壟斷，應當從以下幾方面著手：第一，實行政企分離，賦予公用企業以獨立的法人資格。我國公用企業長期以來實行行業經營管理體制，這是產生公用企業壟斷的根本原因。這幾年來，我國雖然對公用企業采取了一些改革措施，如撤銷電力部，改為中國電力總公司，將郵電部并入信息產業部，把中國郵電電信總局重組為固定網絡、移動通訊、無線尋呼和衛星通訊4個公司等，但并沒有從根本上改變公用企業的經營管理模式。未能真正實行政企分離，賦予企業以獨立的經營自主權。要從根本上打破

8、公用企業壟斷格局，就必須實現實質意義上的政企分離。一方面，將對公用企業的監督管理職能從公用企業中剝離出來，設置專司監督管理公用企業的政府部門。這些監督管理部門與公用企業之間不存在任何直接的利益關系。從而，使其能以完全獨立的監督管理主體的身份客觀地、公正地對公用企業行使監督職能。另一方面，將獨立的法人財產權交由公用企業來行使，使其成為真正的企業法人。公用企業的所有投資主體（包括國家）都只能以出資者的身份參與公用企業的經營決策，而不能以任何方式直接干預公用企業的經營管理。這樣，就徹底割裂了公用企業與政府之間的“臍帶”，從根本上防止政府對公用企業的行政干預和行業保護，使公用企業只能以平等的市場主體資

9、格參與公平競爭，在各項民事活動中遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用原則。第二，引入競爭機制，實行分業經營。對公用企業實行政企分開，解決了公用企業行政壟斷性問題。公用企業獨家經營，在市場中占據絕對的優勢，經濟性壟斷仍然非常嚴重。要真正打破公用企業壟斷格局，應當引入競爭機制，減低進入公用企業市場的壁壘，讓更多的經營者能參與公用企業市場的競爭。在公平競爭過程中，各個市場主體根據市場需求提供相應產品和服務，在國家規定的價格幅度范圍內按照供求狀況確定產品和服務的價格，以滿足廣大用戶和消費者需求為己任，通過不斷提高產品和服務質量，優化企業結構，提高經濟效率，增強企業信譽，從而建立公用企業市場競爭機制，鏟除公用企業經濟性壟斷的基礎。近二、三十年以來發達國家公用企業改革的成功經驗已經充分地顯示了公用企業市場引入競爭機制的顯著成效，我國電信業改革后所發生的巨大變化也表