1、公司法人治理構造是公司制的核心，而對于國有煤炭企業來說，明確股東會、董事會、監事會和經理層的職責，形成各負其責、協調運轉、有效制衡的公司法人治理構造，是國有企業改革攻堅戰的關鍵所在。一、國有企業法人治理構造存在的問題雖然我國？公司法？力圖按照國際慣例來構建一套適宜我國國情的企業法人治理形式和科學、合理的企業法人治理構造，但由于種種原因，我國絕大多數國有煤炭企業法人治理構造中存在如下主要問題：1 1、有效的制衡機制并未真正確立從西方國家來看，國有企業一般采取董事會指導下的經理負責制。一般而言，西方國家國有企業治理構造模型一般包括三種情形：一是以美國為代表的治理模型，沒有監事會，主要通過獨立董事和

2、外部監視機構如公共會計師事務所、獨立審計師事務所等來行使監視權；二是以日本為代表的治理模型，設立監事會，監事會和董事會均由出資人產生，且處于平行地位；三是以德國為代表的治理模型，由出資人產生監事會然后由監事會產生董事會，董事會對監事會負責。從我國現有的？公司法？規定來看， 國企實行董事會指導下的經理負責制，設立監事會，董事會和監事會均由國有資產監視管理機構產生。這樣的治理構造模型最大的缺陷就在于容易使監事會流于形式。使董事會和監事會對經理的制約形同虛設。除此之外，董事、經理之間穿插任職，董事長、總經理、黨委書記三職一肩挑的現象在國有煤炭公司中相當普遍，董事、監事之職成了一些人事機構進展人事安排

3、和平衡的一種手段。股東大會形同虛設，董事會、監事會不到位，不能很好地代表出資人利益。2 2、國有股“一股獨大，很難保護廣闊中小股東的利益我國？公司法？是在特定的歷史時期國有企業的股份制改造初期公布的，因此，其對中小股東的利益并沒有給予應有的重視。我國上市公司里， 外部董事或獨立董事數量較少， 而且對外部董事的職責與義務語焉不詳，沒能起到制約大股東、維護中小股東利益的作用 3 3、科學、合理的鼓勵和約束機制尚未形成。目前，我國國企指導人員的鼓勵機制開展還很不成熟，高級管理人員因在母、子公司穿插任職而出現“零報酬現象增多；報酬形式單一、構造不合理，股權鼓勵處于探究階段；總體持股數量較少，人均持股數

4、量少、比例低， 高級管理人員的報酬程度、 持股數量與公司績效沒有顯著的正相比關系，鼓勵強度較弱。與鼓勵機制不健全對應的是，高級管理人員的在職消費、灰色收入等工資外收入較高，業績差的公司，其個人收入并不很低，對決策失誤、經營不力人員的懲罰不夠，鼓勵缺乏與約束不力的問題并存。4 4、董事會獨立性不夠，監事會作用有限，經營者選擇機制落后。首先，董事會作為公司決策機構，其內部互相制衡的機制沒有形成。其次，監事會，僅有部分監視權，沒有控制權和戰略決策權，無權參與或否決董事會與經理層的決策； 監事會議事機制不合理， 監事會沒有獨立的監視權，沒有明確的程序和時機行使應有的監視權。第三，我國國有企業的經營者的

5、選擇還不能通過市場進展，沒有形成出資人選擇經營者的制度，在管理人員的選擇上組織、人事部門仍具有決定性的影響力。經營者選擇的標準、程序等內容還不能公開化，競爭機制沒有形成，管資產和管人、管事相別離，鼓勵和約束不對稱。5 5、外部監控機制不健全現行法律制止商業銀行向證券業和非金融行業進展股權投資， 使得銀行等作為債權人無法進入董事會，從而施行對公司的直接監控；外部的公司控制市場或并購市場不成熟，其對公司的外部監控作用非常小；經理市場、資本市場發育不夠，也不能形成對公司進展監控的外部機制。6 6、公司治理的法制環境不完善一是股東會作為？公司法？規定的最高權利機構， 沒能形成履行職責的機制，也沒有明確

6、有效的法律約束。二是？公司法？對股東會和董事會的職權劃分不詳細、不明確，結果或者容易造成職權重疊突出表如今經營方案和投資方面，或者容易造成剝奪董事會的經營決策權如股東會審議批準年度財務預算方案，或者容易限制董事會的職權范圍董事會的職權用列舉方式進展規定。三是董事長可以兼任總經理的法律制度以及國有控股公司實行總經理負責制的規定，容易造成集經營決策權和經營管理權于一身，易造成個人獨斷專行、決策失誤和損害股東利益；經理職權法定化又容易造成經理層凌駕于董事會，甚至由理層決定董事會成員薪資、任免等問題。四是沒有形成監事會履行職責的程序性法律制度，特別是缺乏有效的監事會對董事會不當行為的制約措施和手段二、

7、建立現代國有企業法人治理構造的主要障礙我國國有企業法人治理構造之所以存在這么多問題， 主要原因是體制上的弊端和觀念上的誤區。1 1、體制上的弊端國有資產管理體制和企業人事任免制度的滯后是阻礙現代企業法人治理構造有效建立的最重要的體制障礙。一是國有資產出資人不能很好地行使監視權，造成所有者監視缺位。二是現有企業經理人員任免產活力制與出資人行使選擇經營者的法定權利不銜接，破壞了企業內部的制度平衡。2 2、觀念上的誤區首先，“股東利益至上的傳統理論成為有些人排斥企業民主管理、實行“家長制管理的重要根據。盡管“職工參與民主管理在？公司法？中有原那么性規定，但缺乏詳細的制度保障。其次，“平均主義思想仍然

8、廣泛存在，企業經營者的回報與企業績效無法真正掛鉤。三是“不求有功、但求無過的思想仍然存在。我國？公司法？在“董事、監事、經理義務、責任體系方面，只規定了經營者的忠實義務，但對勤勉義務卻沒有規定。立法上的不完善，也加劇了我國現實生活中“監事不見事、董事不懂事現象的蔓延。三、完善國有企業法人治理構造的對策1 1、改善董事會的構成董事會成員都是黨委委員和經營班子成員，董事會與黨委會、經營班子高度重合。 在這種情況下， 董事會與經營班子必然有穿插任職的問題，決策層與經營層很難分開。因此，改善董事會的構成就要適當減少董事會與經營層的穿插任職問題，實現決策權與執行權分開。做到這一點，關鍵要建立健全外部董事

9、制度，這也是目前國有企業改革的一個新的不同點。在國企，建立健全外部董事制度，一是可以防止董事與經理人員高度重合，真正實現決策權與執行權的分權制衡；二是外部董事不負責企業的執行性事務，這個角色有利于外部董事更好地代表出資人的利益；三是在企業的風險管理、內部審計、稅后利潤分配等方面，有利于發揮外部董事所具有的獨立作用；四是通過選聘具有高程度的專業人士擔任外部董事，可以為董事會帶來更豐富的專業知識和來自企業以外的管理經歷。改善董事會的構成，還要按照新的？公司法？，吸納職工進入董事會。無論國有獨資公司，還是國有控股公司，職工對國有資產有著更直接的責任和權利，是企業最直接、最現實、最實在的主人。在以產權

10、為紐帶的公司制法人治理構造中， 職工應中選出自己的代表進入董事會， 同其他出資者一樣，享有同等的權利，參與公司的決策。2 2、產權主體多元化推進國有企業股權構造的多元化，改變國有企業產權單一、一股獨大的股權構造，是國有企業建立有效法人治理構造的根本制度要求。一是同一家大企業的國有股可以由多個國有資本營運主體持有；二是國有企業之間互相參股，形成多個國有法人股并存的產權構造；三是引入社會資本，增加非國有股東持股的比例，從而有利于加快國有煤炭企業的公司改造，“形成標準的、互相制衡的法人治理構造。3 3、按照共同治理的邏輯，完善企業法人治理構造公司制企業在產權多元化的根底上，實現股東會、董事會、經理層

11、及監事會之間各盡其職、各盡其力的行為機制，引入利益相關者如債權人代表、職工代表等參與企業治理，形成互相制衡、協調運轉的關系。一方面要增強董事會的獨立性，使董事會成員與股東之間建立有效的契約關系，董事會成員可以較好地履行其代理人職責。同時，董事會成員中要有利益相關者和債權人等方面的代表，或至少形成可以反映其意愿的表決權代理制度和機制。另一方面，要通過必要的措施，形成有效發揮監事會作用的機制。監事會要按？公司法？賦予的產生方式、權限范圍與監視程序，履行其外部監視、事后監視及參與決策過程監視的職能。4 4、妥善處理“新三會與“老三會的關系“新三會是公司制企業組織經濟活動的權利中心，在企業經營活動中居

12、于主導地位，直接承擔公司經濟的責權利。“老三會是國有企業頗具特色的組織，要積極探究“新三會與“老三會之間靈敏多樣、行之有效的匹配方式，但發揮“老三會的作用，決不能影響和損害公司法人治理構造。只有正確處理好兩者關系，才能合理構建法人治理構造，保證企業安康開展。首先，黨組織是企業的政治核心，保證黨的道路、方針、政策在企業的貫徹執行，參與重大決策。黨組織應當發揮政治優勢，團結職工群眾、董事會、監事會和高級管理人員共同辦好企業，對法人治理機構起到支持、監視、協調的作用。黨委成員可以在董事會、監事會、經營層穿插任職，黨委書記可以兼任董事長。其次，職代會和工會是企業的群眾組織，是職工參與民主管理、維護合法

13、權益的主要形式，可以依法監視企業運行和協調各方面關系。重大問題的決策必須按照公司法人治理構造的標準執行。工會指導和職工代表可以參加監事會。最后，公司法人治理構造必須堅持黨的指導，自覺貫徹執行黨的道路、方針、政策和國家的法律法規，重大決策要主動征求黨委會的意見，涉及職工利益的問題要及時征求職工和工會的意見。5 5、強化監事會的知情權與監視權要從制度建立與構造設計兩方面確保監事會監視職能的施行， 解決監事會權利虛置的問題。在監事會的構成上，董事、經營班子和高級管理人員不得兼任監事，職工監事的比例要不低于三分之一。董事會是法人治理構造的核心， 監事會是法人治理構造中的監視機構， 都是內部制衡的重要組

14、成部分，健全完善董事會、監事會是加快國有企業公司制改革的必然要求。6 6、建立市場化的鼓勵與約束相結合的機制鼓勵與約束的關鍵， 是形成市場化的職業經理人選擇、 考核和獎懲機制，促使經營者通過實現公司整體利益來獲得自身利益，做到優勝劣汰，人到其位，才盡其用。應該認識到，想促使董事會、監事會成員勤勉盡職，而沒有市場化的鼓勵與約束機制，即使形式上具備了完備的法人治理構造，也是無濟于事、勞而無功的。7 7、善外部治理機制，健全公司治理的法律環境企業治理機制既包括內部治理機制，又包括外部治理市場對企業利益相關者權利的作用和影響，尤其是并購、接收等市場治理機制對高級管理人員控制權的作用。一要逐步完善資本市

15、場、經理市場，形成經營管理者的優勝劣汰和外部監視機制；二要標準市場中介機構行為，保證企業經營信息的準確有效。針對當前公司治理法律環境存在的問題，要逐步完善法律法規，形成權責明確的股東會、董事會、監事會發揮作用的法律環境。8 8、完善股東權益體系當前要注意維護股東利益，特別是中小股東的利益。要建立派生訴訟制度、 累積投票制度、 新股優先認購等制度， 進一步增強股東參與決策的才能。總之，“完善的公司法人治理構造，應按照現代企業制度的要求，標準公司股東會、董事會、監事會和經營管理者的權責，完善企業指導人的聘任制度，形成權利機構、決策機構和經營管理者之間的制衡機制。企業黨組織要發揮政治核心作用，并適應

16、公司法人治理構造的要求，改進發揮作用的方式，支持股東會、董事會、監事會和經營管理者依法行使職權，參與企業重大問題的決策。要堅持黨管干部原那么，并與市場化選聘企業經營管理者的機制相結合。要全心全意依靠職工群眾，探究現代企業制度下職工民主管理的有效途徑，實在維護職工合法權益。要繼續轉換企業經營機制，深化勞動用工、人事、收入分配制度改革，分流安置充裕人員、剝離國有煤炭企業辦社會職能，為企業改革開展創造良好環境。關于完善國有獨資公司法人治理構造有關問題的考慮國有獨資公司是我國借鑒現代公司制度， 改革國有資產管理和國有企業經營體制而確定的一種全新的企業組織形式。20052005 年 1010 月發布施行

17、的新？公司法？明確，國有獨資公司是指國家單獨出資、由國務院或者地方人民政府授權本級人民政府國有資產監視管理機構履行出資人職責的有限責任公司。根據新的？公司法？，國有獨資公司法人治理構造的根本形式是：國有獨資公司是單一的出資人，可以不設立股東會，由國資監管部門行使股東會相應的權利。在國有獨資公司成立董事會、經營班子和監事會。董事會和監事會由國資監管部門直接委派，根據新的？公司法？設立職工董事、職工監事。經營班子由董事會聘任，行使經營管理權。由于國有獨資公司是一種全新的、特殊的企業組織形式，法人治理構造建立也有別于其他有限責任公司， 需要針對在理論中遇到的問題不斷進展研究、 討論、完善。現階段建立

18、和完善國有獨資公司的法人治理構造，應重點解決好以下幾方面的問題。一、改善董事會的構成所有企業都有決策和執行兩種職能，大企業通常構造龐大，相應的各方關系和市場環境顯得更為復雜，客觀上要求決策和執行適度分開，因此大型國有獨資公司需要建立董事會。國有獨資企業設立董事會，必然面臨如何選任適宜的董事、如何讓董事更有代表性等諸多問題。董事會代表出資人的利益， 董事會成員應由國資監管部門委派， 充分表達對國有獨資公司的決策權，更好地維護出資人的利益。近年來國有獨資企業很多已經建立董事會，但較多存在不標準的問題，董事會成員都是黨委委員和經營班子成員，董事會與黨委會、經營班子高度重合。在這種情況下，董事會與經營

19、班子必然有穿插任職的問題,決策層與經營層很難分開。因此，改善董事會的構成就要適當減少董事會與經營層的穿插任職問題，實現決策權與執行權分開。做到這一點，關鍵要建立健全外部董事制度，這也是國有獨資公司建立董事會與以往國有企業改革最主要的不同點。所謂外部董事，是指非本公司員工的外部人員擔任的董事。在國有獨資公司，建立健全外部董事制度，一是可以防止董事與經理人員高度重合，真正實現決策權與執行權的分權制衡；二是外部董事不負責企業的執行性事務，這個角色有利于外部董事更好地代表出資人的利益；三是在企業的風險管理、內部審計、稅后利潤分配等方面，有利于發揮外部董事所具有的獨立作用；四是通過選聘具有高程度的專業人

20、士擔任外部董事，可以為董事會帶來更豐富的專業知識和來自企業以外的管理經歷。總之，外部董事與非外部董事結合，可以使董事會具備很高的綜合性素質，可以滿足推進企業改革開展的需要，滿足鼓勵與約束管理層的需要。改善董事會的構成，還要按照新的？公司法？，吸納職工進入董事會。國家對國有企業進展戰略性改組以及標準性的公司制改造，目的是尋找公有制與市場經濟的有效結合，建立完善的現代企業制度，理順產權的經營管理責任關系，實現包括經營者、勞動者在內的全體職工與消費資料的更加嚴密地結合，增強國有企業的活力。這種公司制改革，并不改變國有資產國家終極所有的關系，國有企業職工也并沒有游離于國有資產所有者之外。無論國有獨資公

21、司， 還是國有控股公司， 職工對國有資產有著更直接的責任和權利，是企業最直接、最現實、最實在的主人。在以產權為紐帶的公司制法人治理構造中，職工應中選出自己的代表進入董事會，同其他出資者一樣，享有同等的權利，參與公司的決策。國家一方面需要依法委托董事負責經營管理國有資產；另一方面也需要委托企業職工參與決策，維護國家利益，確保國有資產保值增值。因此，國有獨資公司要認真貫徹落實新的？公司法？關于職工董事的有關規定，保證有足夠的職工進入董事會，進步企業的民主管理程度。二、注重發揮董事會專門委員會的作用為應對復雜的市場競爭環境，進步公司的運作效率，董事會需要進展必要的專業化分工，也就是設立董事會專門委員

22、會。一般情況下，相對成熟的董事會構成中，主要有戰略、審計、薪酬與考核等專門委員會，也有的還設立資產管理委員會會、提名委員會、風險控制委員會、財經管理委員會等。根據董事會各專門委員會在公司決策中扮演的角色越來越重要的實際，國有獨資公司應當從實際出發，科學合理地設立董事會專門委員會，但一般應當設立戰略開展委員會、審計委員會和薪酬與考核委員會等三個專門委員會，確保董事會職能的正常運轉。董事會專門委員會可以正常發揮作用的一個重要前提，就是保證有足夠的外部董事，否那么將難以保持主要專門委員會的獨立性。三、讓董事會真正成為企業決策的主體董事會是股東利益的忠實代表，是保護股東合法權益、表達股東意志的制度依托

23、，是實現出資人職責到位的最終表達，是企業市場競爭力的制度根底。因此，董事會應當實在起到決策層的作用，真正成為企業決策的主體。國有獨資企業與國有獨資公司最大的不同，就是決策的主體不同。國有獨資企業受企業法的調整，實行的是廠長負責制，企業的經營方針、長遠規劃、根本建立方案和重大技術改造方案等，都是以廠長一個人為中心的決策制度。國有獨資公司受公司法的調整，董事會受國資監管部門的委托行使決策權，落實出資人的職責，理所當然地由董事會履行決策權。隨著國有獨資公司決策權的逐步落實，涉及開展戰略、重大投融資等關系企業長遠開展的事項越來越多，這些問題的決策具有將來不確定的風險性，由國資監管部門和廠長、總經理行使

24、決策權都不適宜，只有董事會行使決策權才是對出資人權益的最好表達和維護。由于國有獨資公司董事會對國資監管部門負責， 代表國資監管部門履行出資人的權利，因此國資監管部門應當根據？公司法？賦予董事會相應的權利。主要是：決定公司的經營方案和投資方案；制定公司的年度財務預算方案、 決算方案； 制定公司的利潤分配方案和彌補虧損方案；制定公司增加或減少注冊資本的方案，以及發行公司債券的方案；制定公司合并、分立、變更公司形式、解散的方案；決定公司內部管理機構的設置；決定聘任或者解聘公司經理及其報酬事項，并根據經理的提名決定聘任或者解聘公司副經理、財務負責人及決定其報酬事項等。四、強化監事會的知情權與監視權要從

25、制度建立與構造設計兩方面確保監事會監視職能的施行， 解決監事會權利虛置的問題。在監事會的構成上，董事、經營班子和高級管理人員不得兼任監事，職工監事的比例要不低于三分之一。確保監事會的知情權是監事會履行監視職能的前提。 監事會要很好地發揮監視作用，首先必須理解公司的情況，掌握各方面的信息。由于監事并不直接介入經營活動， 因此， 公司應制定有關規章制度， 確保監事會的知情權，包括會議制度、企業文件和資料送達制度、企業財務報表報送制度、監事會咨詢回應制度等。公司主要經營、財務、統計報表、重大經營活動的法律文本等資料、文件在報送董事會的同時，必須抄送監事會，公司董事會、經營班子有責任和義務向監事會提供

26、必要和真實的信息。同時，還可采取監事會召集人接待日和信箱的形式，及時、廣泛搜集信息，充分發揮員工民主監視的作用，拓寬監事會的知情渠道。監事會根據？公司法？行使監視權，是監事會履行監視職能的關鍵。監事會的監視權包括檢查公司財務，對董事、高級管理人員執行公司職務的行為進展監視，對違犯法律法規、公司章程或股東大會決議的董事、高級管理人員提出罷免建議，監事列席董事會會議等。而且監事會發現公司經營情況異常，可以進展調查，必要時還可以聘請會計師、審計師事務所等機構協助工作，相關費用應由公司承擔。五、要解決董監事的來源問題董事會是法人治理構造的核心，監事會是法人治理構造中的監視機構，都是內部制衡的重要組成部

27、分，健全完善董事會、監事會是加快國有企業公司制改革的必然要求。根據集團公司成立以來董事會運作的理論來看，必須實在解決董事、監事隊伍的來源問題。要加強外部董事、監事的選聘工作。近年來國務院國資委在部分中央企業試點引進一定比例的外部董事，這標志著國有獨資公司在建立健全董事會制度，在決策權和執行權別離制衡上又邁出了關鍵一步。無論是董事，還是監事，我們都可以放開視野、拓寬渠道，建立董事、監事人才庫，進一步進步選聘工作的靈敏性、準確性和科學性。要注意邀請知名專家、學者、企業家，挑選其他企業的有關人員，也可以向社會公開選聘，逐步建立、充實外部董事、監事的人才庫，確保外部董事和監事的質量，可以有效實現決策權

28、與執行權的別離與制衡。要注重發揮有才能老同志的作用。可以積極研究詳細的施行方法，把那些因年齡原因從經濟工作指導崗位退下來、具有豐富的經濟工作理論經歷的指導人員和管理人員組織起來， 開展專職董事、 監事任職培訓， 每人兼任 2-2-3 3家公司的董事或監事。這樣，既解決了董事會、監事會隊伍的來源問題，有利于建立一支相對穩定、適時更新、程度較高的董事、監事隊伍，又解決了一部分指導和管理人員發揮余熱的問題，防止經營管理人才的浪費。要依法選舉職工董事、職工監事。參加董事會、監事會的職工代表應當由職工民主選舉產生，而不是由出資人委派。已經在企業擔任高級行政管理職務的人員不具備擔任職工董事、監事的資格。職

29、代會選舉產生職工董事、監事以后，就依法獲得了董事會、監事會成員資格。職工董事、監事必須向全體職工負責，代表職工參與企業決策、監視，充分反映職工群眾的意愿和要求，維護職工的合法權益。公司應當加強對職工董事、職工監事的培訓，不斷進步他們參與公司決策、履行監視職權的才能和程度。六、正確處理好與“老三會的關系“新三會股東大會、董事會、監事會與“老三會黨組織、職代會、工會是現階段國有企業同時存在的企業機構，只有正確處理好兩者關系，才能合理構建法人治理構造，保證企業安康開展。黨的十六屆三中全會通過的？關于完善社會主義市場經濟體制假設干問題的決定？明確指出，企業黨組織要發揮政治核心作用，并適應法人治理構造的

30、要求，改進發揮作用的方式，支持股東會、董事會、監事會和經營管理者依法行使職權，參與重大問題決策。要全心全意依靠職工群眾，探究現代企業制度下職工民主管理的有效途徑， 維護職工合法權益。 新的？公司法？對企業中的黨組織、職代會和工會的活動，也作出了明確的闡述和規定。為此，正確處理“新三會與“老三會的關系，要把握以下幾點：首先，黨組織是企業的政治核心，保證黨的道路、方針、政策在企業的貫徹執行，參與重大決策。黨組織應當發揮政治優勢，團結職工群眾、董事會、 監事會和高級管理人員共同辦好企業， 對法人治理機構起到支持、 監視、協調的作用。黨委成員可以在董事會、監事會、經營層穿插任職，黨委書記可以兼任董事長

31、。其次，職代會和工會是企業的群眾組織，是職工參與民主管理、維護合法權益的主要形式，可以依法監視企業運行和協調各方面關系。重大問題的決策必須按照公司法人治理構造的標準執行。工會指導和職工代表可以參加監事會。最后，公司法人治理構造必須堅持黨的指導，自覺貫徹執行黨的道路、方針、政策和國家的法律法規，重大決策要主動征求黨委會的意見，涉及職工利益的問題要及時征求職工和工會的意見。論國有獨資企業的內部治理構造一、國有獨資企業內部治理構造模型從西方國家來看，國有企業一般采取董事會指導下的經理負責制。一般而言，西方國家國有企業治理構造模型一般包括三種情形：一是以美國為代表的治理模型，沒有監事會，主要通過獨立董

32、事和外部監視機構如公共會計師事務所、獨立審計師事務所等來行使監視權；二是以日本為代表的治理模型，設立監事會，監事會和董事會均由出資人產生，且處于平行地位；三是以德國為代表的治理模型，由出資人產生監事會然后由監事會產生董事會，董事會對監事會負責。無論非國有企業還是國有企業，目前歐盟鼓勵推行德國的做法。從我國現有的？公司法？規定來看， 國有獨資公司實行董事會指導下的經理負責制， 設立監事會； 董事會和監事會均由國有資產監視管理機構產生。這樣的治理構造模型最大的缺陷就在于容易使監事會流于形式。因此，筆者建議國有獨資企業在現有治理構造模型的根底上，遵循權利分工與制衡機制，適當借鑒美國的經歷，如同上市公

33、司一樣，在國有獨資企業董事會中引入外部董事制度， 構建會計師事務所等社會中介機構的外部監視力量； 同時，適當借鑒德國的職工參與制和日本的主銀行制度。二、國有獨資企業內部治理構造（一）出資人制度雖然國有企業出資人可以籠統地說是國家，但“國家畢竟是抽象的概念,長期以來并沒有明確出資人概念及其出資人職能機構，所有者缺位嚴重，存在著“九龍治水或“五龍治水等現象，政府的出資人職能與社會公共管理職能不分。雖然我國？公司法？規定，國有獨資公司的董事會和監事會均由國有資產監視管理機構產生，但也沒有明確出資人概念及其出資人職能機構。直到我國？企業國有資產法？出臺后，我國才從立法上明確出資人概念及其出資人職能機構

34、。根據該法規定，在沒有其他授權的情況下，國有獨資企業出資人職能機構是國務院及地方政府的國有資產監視管理委員會（以下簡稱國資委）。對此，有學者提出了質疑，認為國資委做“出資人就架空了實際的股東或出資人及其權利義務，而且由同一出資人控制的企業就當然成為關聯企業， 同時還造成國資委自己監視自己的利益沖突現象， 有違法治的根本要求。止匕外，國資委實際上并沒有落實政府的社會經濟公共管理職能和國有資產所有者職能分開的初衷，更未能表達在國有財產投資經營中政府的總老板職能與詳細老板(出資人或股東)職能應當分開的道理，在角色定位上存在著矛盾。其實，早在 2020 世紀 9090 年代國資委組建時，就有學者提出了

35、類似質疑。筆者以為，這種質疑是有道理的，至少目前沒有徹底理順國資委的角色定位與政府相關部門的關系。鑒于此，解決國有獨資企業出資人問題，從近期目的來看，主要包括如下兩點：(1)(1)進一步理順國資委的出資人職能與政府的社會經濟公共管理職能，國資委僅承擔出資人職能，政府的社會經濟公共管理職能那么由其他政府部門承擔，如財政部、發改委、商務部等；(2)(2)在立法上進一步強化出資人的監視。出資人或股東對企業的監視管理是應當的，也是出資人或股東的權利義務。但誰對出資人或股東進展監視呢？雖然？企業國有資產法？第七章規定了對出資人的監視做了一些規定，但規定極其原那么和簡單，缺乏可操作性和理論性，尤其在我國缺

36、乏憲政根底的環境下。從遠期目的來看，那么可以借鑒新加坡的經歷和做法，即法律規定國務院和各級政府履行國有企業的出資人職責，然后由國務院和各級政府直接賦予假設干個國有獨資企業作為出資人職能機構，這樣既可以利用國有獨資企業緩沖了政府的行政干預，也因此別離了國有資產的出資人和監管者身份，而且還防止了國有獨資企業之間關聯企業的嫌疑。 依國際慣例， 國有獨資企業的總老板職能應由財政部行使。 在此情況下，假設不設國資委的話，那么由國務院有關部委如財政部、發改委、商務部等對作為出資人的國有獨資企業進展監視管理。假設考慮到中國經濟總量宏大，國有企業數量多等因素，也可以保存國資委，但此時國資委就不是出資人角色，

37、而是對作為出資人的國有獨資企業進展監視的專門機構， 除此以外，還包括財政部、發改委、商務部等國務院有關部委的監視。（二）董事會制度從？企業國有資產法？第 2222 條規定來看，非公司的國有獨資企業不設立董事會，國有獨資公司設立董事會；國資委任免國有獨資公司的董事長、副董事長和董事，職工董事由按照法律法規的規定由職工民主選舉產生。這一規定與？公司法？關于國有獨資公司的規定是相吻合的。由于國有獨資公司不設立股東會，因此董事會對出資人負責是沒有疑義的。根據？公司法？的有關規定，出資人代行股東會職能，并可以將股東會的部分職能授予給董事會。因此，國有獨資公司的董事會除了具有？公司法？所規定的普通公司企業

38、所具有的董事會職能外，還可能具有經授權的部分股東會職能，即出資人職能。筆者以為，國有獨資公司在非必要的情況下盡可能減少將出資人職能授予給董事會，以起到權利分工與制衡的作用。關于董事會構造，我國部分中央國有企業借鑒了美國的做法，在董事會內部設立了假設干個專業委員會但是很多國有企業設立的專業委員會并不全面，或者有名無實，也有許多國有企業并沒有設立專業委員會等。因此，相關立法需要完善，建立健全國有獨資公司董事會構造及其職權。關于董事會成員組成，應當考慮如下幾個方面：（：（1 1）借鑒美國做法，不僅在上市公司中引入外部董事制度，而且在國有獨資公司中也應加強從專家學者和社會中介機構等專業人士中引入外部董

39、事制度，改善外部董事人選來源，強調發揮專家作用，以進步董事會決策的專業化、民主化，強化其決策功能和監視功能。（2 2）我國在借鑒德國做法，推行職工參與制度，引入職工董事制度時，不要過分高估職工董事的作用。筆者以為，職工進入董事會固然需要，但不能過分夸大職工董事作用，因為職工的才能決定了職工難以勝任董事職能，假設職工是精英人才，那么就不是職工了，要么進入管理層，要么跳梢；假設職工是精英人才卻仍作為職工，恰反映了企業問題，那么無論這種職工進入董事會均無多大意義。（3 3）正確對待政府官員進入董事會。目前許多國家允許政府官員可以進入國有企業董事會，當然要界定政府官員的權限。筆者以為，政府官員進入國有

40、獨資公司董事會，行使出資人職責，理所當然。但從我國目前規定來看，不允許政府官員進入董事會也是情有可原，主要考慮到權利缺乏監視制約及其現有的法治環境。假設從長遠考慮，隨著政府權利有效制約及其法治環境的改善，政府與市場的關系界定清楚，那么政府官員進入國有獨資公司董事會那么是完全可以的。（三）監事會制度我國在 19981998 年開始在國有重點大型企業建立稽察特派員制度。由于受到政府機構改革的背景環境影響以及其他因素，因此存在著監視非常態化、非法治化等諸多缺陷。然后在此根底上，我國修改完善了？公司法?,開始在國有獨資公司建立監事會制度。從我國目前國有獨資司監事會運行理論來看，主要存在如下缺陷：(1)

41、(1)國有獨資公司監事會職權沒有充分考慮到國有獨資公司與普通公司企業的差異；(2)(2)監事會形同虛設，作用有限；(3)(3)根據?公司法？第 7171 條規定, ,職工監事不得低于1/3,1/3,從而過分高估職工監事作用，職工監事所存在的問題與前已述及的職工董事一樣；(4)(4)監事會的鼓勵機制沒有建立起來，由于國有獨資公司監事與公司之間缺乏股權利益鼓勵機制，因此監事會的鼓勵機制的構建就顯得更尤為必要等。鑒于此，我們應當從如下幾個方面考慮：(1)(1)充分考慮國有獨資公司的國有特殊性， 以及特殊企業與普通企業的差異， 健全與完善監事會職權； (2)(2)完善監事會的監視形式，建立“三結合監視

42、形式，即對董事會決策的監視與對經理層執行的監視相結合、財務監視與行為監視相結合、事中監視與事后監視相結合；(3)(3)加強監事會對董事、經理的人事評價權，監事對董事、經理的評價必須成為董事、經理績效評價系統的重要組成部分，并借助監事會的人事評價影響董事和經理的人事任免和考核，并予以法制化。可以考慮將部分董事提名權交給監事會。某種意義上說，人事權是監視制度中極其重要的手段，這也是發揮監事會監視功能的重要環節；(4)(4)由監事會提議會計師事務所和審計師事務所的聘任或解聘，財務會計報告或審計報告必須送交監事會審核。(5)(5)理性對待職工監事的作用，積極發揮外部監事專家主導作用的同時,更需依賴于良

43、好的市場和法治環境等外部治理功能；(6)(6)面對國有獨資公司“公有屬性，尤須構建監事會的鼓勵機制，包括但不限于監事的薪水報酬、獎金、特殊崗位津貼和認人事晉升時機等。（四）經理層制度經理層主要包括（總、）經理、副（總、）經理、財務負責人及其他高級管理人員。根據？公司法？和？企業國有資產法？等相關規定及其國有企業理論，我國非公司的國有獨資企業實行的是（總）經理負責制，由國資委任免經理層，經理層對國資委負責；國有獨資公司實行的是董事會指導下的（總、）經理負責制，由董事會聘任經理層，經理層對董事會負責。從我國目前國有獨資企業經理層運行理論來看，主要存在如下缺乏：（1 1）副（總、）經理雖然名義上存在分工，但事實上專業分工形同虛設，導致內耗和責任不清。（2 2）內部人控制問題嚴重。國有企業由于所有者缺位天生地容易存在內部人控制現象，再加上出資人職能機構不到位、董事會和監事會沒有發揮應有的作用、董事會成員與經理層內部穿插太多等因素，就更易導致內部人控制問題。（3 3）經理層的行政化現象嚴重。國有獨資企業雖然與政府關系脫鉤，但其經營者的行政級別仍然存在，官員化色彩仍然濃重。盡管經營者意識到問題的存在，但受既得利益局限,其內心仍然依戀行政級別。（4 4）由于