1、【分類推進事業(yè)單位改革的問題與思考】推進深化事業(yè)單位改革事業(yè)單位作為向全社會提供基本公共服務(wù)的載體和平臺，在促進經(jīng)濟 社會發(fā)展等方面起到了重要作用，但事業(yè)單位發(fā)展中的問題不但影響行政 效能和公共服務(wù)效率，也嚴重地制約了行政管理體制改革。目前事業(yè)單位 分類改革已全面展開，但分類推進事業(yè)單位改革還面臨不少問題。一、主要問題當前,在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下形成的事業(yè)單位不同程度地存在著一些 與市場經(jīng)濟不能并軌的問題，制約了經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及人民群 眾對提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的需要，同時也制約了政府職能的轉(zhuǎn)變。具 體表現(xiàn)為：（一）管理體制不順，監(jiān)管制約不力。一方面由于事業(yè)單位部門所有、 條塊分割的管

2、理結(jié)構(gòu)，導致在機構(gòu)設(shè)置、編制配備出現(xiàn)不盡合理的地方。 有些事業(yè)單位因不適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，職責任務(wù)、工作量都出現(xiàn)了 不同程度的變化，職能萎縮，編制閑置，一定程度上存在機構(gòu)龐雜、人員 臃腫、人浮于事等現(xiàn)象。另一方面職能加強、任務(wù)增加部門的用編需求得 不到調(diào)劑，特別是有利于推動經(jīng)濟發(fā)展保障和改善民生、維持社會和諧穩(wěn) 定等重點領(lǐng)域編制資源得不到動態(tài)調(diào)整，使得編制資源不能全面發(fā)揮其應(yīng) 有作用，阻礙了社會事業(yè)的發(fā)展。這些問題根源在于編制管理法津法規(guī)體 系不盡完善。雖然近年來出臺了一系列機構(gòu)編制管理方面的條例和法規(guī)，但具體到事業(yè)單位機構(gòu)設(shè)置、人員編制配備方面還是缺乏嚴格的控制措 施。有些事業(yè)單位人員編

3、制核定無操作標準和依據(jù)，只是根據(jù)當前的工作 情況所謂的 量體裁衣”，致使主管部門要求設(shè)立事業(yè)單位編制核定時上下 聯(lián)系、左右攀比；有些事業(yè)單位設(shè)立以達標為要挾，以審批資金為誘餌”,造成機構(gòu)設(shè)置重復、職能交叉。不但增加財政負擔，而且容易出現(xiàn)推委、 扯皮現(xiàn)象。（二）缺乏法人資格，阻礙自身發(fā)展。部分事業(yè)單位不具備獨立的事業(yè) 單位法人的資格，其任務(wù)由行政主管部門下達，辦公地點不明確，人員混 用，財務(wù)不分，行政機關(guān)人員兼任事業(yè)單位法人。這樣的事業(yè)單位不能實 現(xiàn)自主經(jīng)營、自負盈虧，只能靠財政 吃飯”、政府 喂奶”、主管部門 輸 血”生存。致使事業(yè)單位服務(wù)功能弱化、萎縮，不同程度地阻礙了事業(yè)單 位根據(jù)自己的特

4、點，按照社會需要和市場經(jīng)濟規(guī)律尋求自身發(fā)展的步伐。（三）政事、事企不分，工作效率不高。一是有些事業(yè)單位享受著事業(yè) 單位的待遇，卻從事著與政府部門一致的行政管理事務(wù)，甚至還擁有比一 般政府部門更大的行政權(quán)力。一些并非法定承擔政府職能的事業(yè)單位，執(zhí) 行著由主管部門直接或間接轉(zhuǎn)移過來的行政職能。二是有的事業(yè)單位本身 擁有執(zhí)法權(quán)力，全部或者大部分受國家財政資金的供養(yǎng)，卻仍然從事經(jīng)營 活動，既是運動員又是裁判員。三有些事業(yè)單位占用著國家資源，享受著 財政扶持，卻未充分有效地提供相應(yīng)服務(wù)，積極公正地履行應(yīng)盡職責。（四）事業(yè)單位撤并難度大。按照事業(yè)單位分類改革要求，對未按規(guī)定 設(shè)立或原承擔特定任務(wù)已完成的予

5、以撤銷 ；對布局結(jié)構(gòu)不合理、設(shè)置過于 分散、工作任務(wù)嚴重不足或職責相同相近的予以整合。部分事業(yè)單位將面 臨著撤并，人員編制核銷、核減和安置。對應(yīng)該撤銷或整合的事業(yè)單位， 很少有主管部門或事業(yè)單位自己主動提出進行撤銷整合，而是以上級部門 批資金、上項目等為理由，要求保持現(xiàn)有事業(yè)單位，或者一味強調(diào)本部門 本單位的困難，反對撤銷整合所屬事業(yè)單位，加大了事業(yè)單位分類改革工 作難度。（五）改革配套政策遲遲不能啟動。事業(yè)單位分類改革是一項復雜的系 統(tǒng)工程，關(guān)系經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的大局，涉及事業(yè)單位廣大職工的切身 利益，如果在改革過程中沒有養(yǎng)老保險、人員分流安置等完善的配套政策 支持，廣大職工的切身利益得不

6、到社會保障，必然會影響社會穩(wěn)定大局， 致使改革難以達到預(yù)期的目標。目前人事制度、收入分配、社會保障、財 政管理、轉(zhuǎn)企改制等配套政策遲遲未能出臺，成為制約改革順利推進的瓶 頸。二、思考與建議（一）調(diào)整規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，搞好清理整合。根據(jù)縣級事業(yè)單位不同的類 型、性質(zhì)、運行機制以及發(fā)展趨勢，按照事業(yè)單位清理規(guī)范的要求，進一 步搞好清理整合。一是堅決撤銷。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，原有的一部分 事業(yè)單位，有的職能萎縮甚至消失，已經(jīng)無所作為；有的運轉(zhuǎn)艱難，既無社會效益，也無經(jīng)濟效益；有的依靠財政撥款養(yǎng)人，終日無所事事 ；有的名 存實亡，長期無人員、無資產(chǎn)、不運作。對這此事業(yè)單位予以撤銷，其人 員按政策進行妥善

7、分流和安置。二是合理合并。有些事業(yè)單位規(guī)模過小， 有的職能相近或交叉。對這類單位應(yīng)在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上予以合并。三是 調(diào)整布局。對條塊分割、重復設(shè)置的事業(yè)單位，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，科學調(diào)整布 局，裁長補短，優(yōu)勢互補，優(yōu)化人力、財力、資產(chǎn)等資源配置。通過清理整合，逐步界定和規(guī)范事業(yè)單位的職責任務(wù)、機構(gòu)名稱、人員編制和經(jīng)費形式。（二）全力推進事業(yè)單位分類改革。根據(jù)國家和省市對事業(yè)單位的有關(guān) 分類標準， 本著先易后難、分期分批、逐步推進的原則，對清理規(guī)范后 的所屬事業(yè)單位進行科學分類。行政類事業(yè)單位，依法調(diào)整界定職能任 務(wù)，整合精簡機構(gòu)編制，嚴格規(guī)范管理。公益類事業(yè)單位，優(yōu)化布局結(jié) 構(gòu)，完善運行機制，逐步實現(xiàn)

8、舉辦單位主體的多元化。此類事業(yè)單位的管 理辦法，主要是政策引導、依法監(jiān)督、搞好服務(wù)，重點管好其領(lǐng)導班子或 法定代表人，監(jiān)管其國有資產(chǎn)的保值增值。經(jīng)營類事業(yè)單位，按照事企分 開的原則，借鑒國有企業(yè)改制的政策辦法，搞好產(chǎn)權(quán)制度改革，實施改企 轉(zhuǎn)制，使其成為市場競爭主體和獨立核算、自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟實 體，進一步增強自我發(fā)展的活力。（三）賦予事業(yè)單位獨立的法人地位。國務(wù)院事業(yè)單位登記管理暫行 條例規(guī)定，未取得事業(yè)單位法人證書的，不得以事業(yè)單位名義開展 活動。近年來，事業(yè)單位法人登記工作雖然得以全面推進，但其他配套政 策法規(guī)滯后，事業(yè)單位仍處于主管部門的附屬地位，與市場接軌的 準入 證”作用也沒

9、能充分發(fā)揮，制約了事業(yè)單位的市場化進程。許多事業(yè)單位 習慣于按主管部門的行政命令辦事，對社會和市場的需求主動參與的少， 不愿意面向社會尋求生存空間，造成事業(yè)單位社會化服務(wù)功能的缺位。因 此必須建立健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，探索建立理事會、董事會、管委 會等多種形式的治理結(jié)構(gòu)。（四）徹底解決合力不強的問題。在事業(yè)單位改革中，政府職能部門、政府主管部門和事業(yè)單位這三者雖然都主張進行事業(yè)單位改革，但改革的 目標和方向并不一致。一般來說機構(gòu)編制、人社、財政等政府職能部門主 要是加強規(guī)范化管理，盡量控制或減少財政供養(yǎng)人員。而事業(yè)單位主管部 門則往往是站在事業(yè)發(fā)展，同時也站在維護本位利益的立場上盡量保留和

10、 發(fā)展一些事業(yè)單位，在改革中常常充當事業(yè)單位的代言人和事業(yè)單位改革 的協(xié)調(diào)者等角色。事業(yè)單位自身則希望通過改革在既得利益不變的情況 下，盡可能多地增加財政供給，同時又能獲得自主權(quán)。這三者難以形成合 力。所以只有在充分調(diào)研和廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，黨委政府以壯士斷腕 的決心果斷決策，才能在事業(yè)單位改革形成合力。（五）堅持以人為本的核心。改革必須注意維護社會的穩(wěn)定和促進社會 的和諧，不能給社會帶來新的不穩(wěn)定和不和諧因素，尤其不能象以往改革 那樣把 富余人員”推向社會。因此，需解決四個問題：一是根據(jù)國家社會 保障制度建設(shè)的總體要求，積極推進事業(yè)單位的社會保障制度改革，全面 建立事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度；二

11、是要解決好改革前后新老退休人員待遇的 平穩(wěn)過渡問題；三是進一步完善工作人員在機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)之間流 動時社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移和銜接辦法，切實解決人員身份轉(zhuǎn)換以及醫(yī)療保 險金、住房公積金等保障問題；四是要解決好人員分流安置問題，認真研 究以單位、行業(yè)為基礎(chǔ)的，多層次、多種形式的人員安置政策，對達到一 定年齡或工作年限的職工，研究較為寬松的提前退休政策。（六）推動事業(yè)單位配套改革。一是逐步取消事業(yè)單位行政級別，實現(xiàn) 事業(yè)單位職級制，推行職員制；二是探索實行公共財政購買服務(wù)”新模式, 可由社會提供的公共服務(wù)，通過公開招標、向有資質(zhì)的社會組織購買服務(wù)”三是改變財政供給方式，告別單純以人定費”的形式，從 養(yǎng)人”轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)事”四是鼓勵與支持社會力量辦公益事業(yè)，對社會力量興辦公益事業(yè) 的，