1、對我國當前的府際合作治理現狀認識結構框架 第一章 府際合作治理的內涵與特點 第二章 府際合作治理的目標 第三章 當前我國府際合作中的現存困境 第四章 國外府際合作經驗的借鑒 第五章 我國府際合作困境的解決途徑探析 第六章 結論第一章 府際合作治理的內涵與特點 府際合作治理是中央與地方、地方與地方及公私部門共同建構的政策網絡，逐漸發展成為一種網絡的治理。而網絡治理是一種多元行動者互動的系統，重視協調與合作的機制，有別于強調層級節制的傳統府際關系，以及強調競爭與顧客導向的市場模式。 府際合作治理的理論涵義可以概括為: 府際合作治理是為了實現或增進公共利益，政府部門和非政府部門( 營利部門、第三部門

2、或公民個人)等眾多公共管理主體彼此合作，在相互依存的環境中分享權力，共同管理公共事務的過程。對政府部門而言，治理就是由劃槳到導航的變化，乃至從導航到服務的演變; 對非政府部門而言，治理就是從被動排斥到主動參與的變化。 府際合作治理是一種以公共利益為目標的社會合作過程，國家在此過程中起到了關鍵但不一定是支配性的作用。府際合作治理代表著政府管理涵義的變化，強調的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統治狀態，或者一種新的管理社會的方式。根據含義府際合作治理的特點可概括為： ( 1) 不可分割的公共性。由于公共議題范圍超越了單一部門、組織或政府層級的管轄權之外，因此，問題的解決方案無法單憑某一政府

3、部門或公私組織之力所能完成，需要跨區域、跨部門的協調。 ( 2) 跨越區域的外部效益。即任意一個政府機構或其他公共組織，所采取的政策或行動，其所產生的后果卻可能是由其他區域的組織或民眾來共同承擔。( 3) 政治性。由于府際合作本身的公共性具有不可分割的特質，因此無論是公共物品的提供，還是公共劣品的治理，都需要具備某種政治性的安排，例如通過政府單向行政權力的介入、雙方議題的連結、或是多重組織伙伴體制的建立。第二章 府際合作治理的目標府際合作治理的基本目標可以歸納為四個方面: ( 1) 促進政策的傳送。府際合作是一種網絡治理，為了使網絡能產生綜合效能，在網絡治理中必須尋求各個政策領域利益的整合，消

4、除專業本位，促進各部門的協調溝通。唯有如此，才能有助于獲得政策傳送所帶來的整體效益。( 2) 通過建立整合機制，發展政策能力。由于政策傳播過程常常受制于制度和程序瑕疵的阻礙，資源無法共享，難以發揮政策整合的效果，因此，府際合作是一種齊心協同治理，通過公共部門、私營部門及志愿組織攜手結合成伙伴或網絡，形成具有廣泛共識的政策技術和經驗，作為政府再設計政策傳送系統的一種策略。( 3) 通過協同合作，建構社會資本。府際合作主要借助于伙伴 或網絡的建立，以積累社會資本。而豐富的社會資本有 利于塑造中央與地方、地方與地方府際間及政府與公民 的良好合作關系，同時使集體行動成為可能，培育 公共責任意識，促進地

5、方政府公共服務意識的增強。第三章 府際合作治理的屬性依據府際合作治理的目標與內涵，可進一步整理出府際合作治理的屬性，這些屬性可歸納為如下幾方面:( 1) 府際合作治理的權力主體趨于多元化。在公共治理環境中，政府必須與各種社會組織共同形成協同網絡，共同分擔責任的基礎、集中使用共同的資源、專門知識、技能和計劃，才能發揮它應有的作用，并使雙方共同受益。正因為如此，府際公共事務治理的主體不僅出現了多元化的趨勢，而且在這些多元化的主體之間存 在著一種權力依賴關系。合作的主要目的是發揮資源 共享的效益，獲得參與者及被服務者多贏的效果， 府際合作治理是利害關系人導向，特別注重政策利 害關系人或團體組織的自發

6、性參與及覺醒，同時必 須依靠各類利害關系人發揮合作的效益。( 2) 府際合作治理是作為工具的治理。府際合作治理及其機制的興起有助于政策傳輸與政策的執行，府際合作治理機制不但被運用在各國不同政策中，且也被視為是一種政策工具用以解決政治與社會的政策問題。( 3) 府際合作治理是一種制度設計。將府際合作視為一種制度，可以影響組織與成員的行為，且制度對于府際治理中的成員及政策 決定皆具影響力。而追求集體利益可選擇創新組織與制度來 規范需要協議的事宜。通過這一制度的建立來達成共識， 以減少交易成本，發揮府際治理的功能。( 4) 府際合作治理是一種網絡治理。府際合作治理依靠的是以問題和管理事務性質為導向而

7、聚集起來的多種形態的社會網絡治理體系。府際合作治理體系既包括各個層級政府或公共組織之間，及跨國家區域性政府和公共組織間形成的相對穩定的互惠、合作關系結構，也包含公共組 織與私人企業組織、公民社區之間建立的交換、互惠 合作、共同處理公共問題的組織結構，故府際 治理運動的擴展表現為縱向、橫向及縱橫交錯 的、重疊的社會共同治理網絡組織體系的不斷發展。 ( 5) 府際合作治理是一種多中心治理。府際合作治理的目標在于建構完善的多中心合作體制。所謂多中心合作治理，就是在府際治理的各個層次、各個區域同時進行調節，由府際合作中的多個行動主體同時提供公共服務與公共物品。依據多中心治理的觀點，府際合作治理的 運作

8、是依靠多元治理主體的協同合作，以解決府 際間的公共議題。 ( 6) 合作與協調是府際治理的主要管理方式。府際合作治理建立在組織之間相互依存的關系上，并以這種相互依存關系作為運作基礎。協商與合作是建立在市場競爭、公共利益與相互認同的基礎上，通過確立共同的目標對公共事務實施管理，是一種上下互動的管理過程。第三章 當前我國府際合作中的現存困境1. 府際合作中利益博弈的困境。利益是推動地方政府走向合作的根本原因。在實踐中如何整合不同地方政府的現實要求來謀求彼此之間的合作進而達到滿足彼此需求之目的是合作中的地方政府難以理性權衡的問題。一方面, 共同的利益需求如教育問題、水資源分配與管理問題、交通問題、港

9、口建設問題、能源問題、環境保護與公共衛生問題等, 推動了地方政府自覺地走向合作, 這既是政府合作應 有的題中之義, 又是生活在跨區域地區民眾的現實要求; 另一方面, 作為地方利益代表的地方政府, 具有追求自身 管轄行政范圍內經濟利益最大化的強烈動機。 2. 府際合作組織設置的困境。國外政府解決區域問題的有效途徑之一為組建跨區域的大都市政府。大都市政府的正常運行是需要以地方自治為基礎,而在我國相對缺失地方自治基礎。 3. 府際合作協調機制設置的困境。當前府際合作的 溝通渠道和協調機制的制度化程度較低, 準確地說 地方政府倡導的是非制度化的合作協調機制。 4. 相關法律和制度缺失的困境。法律法規在

10、區域合作中應該發揮重要作用, 但通常被人們忽視, 到目前為止我國還沒有與區域合作相關的法律法規。特別是在制約地方保護主義和打破區域市場分割方面,缺乏法律法規強有力的制度支持。 5. 當前考核機制激勵效力的困境。唯地方經濟增長的考核體系難以產生府際合作的真正動力。我國對地方干部的政績考核, 經歷了一個由“政治掛帥”到“經濟增長”為中心的轉變過程。這就使得大量官員心目中都將追求 GDP 高速增長作為自己工作的目標和動力, 由此導致地方干部產生 “為官一任,造福一方”的“父母官”意識, 關注改 善當地經濟條件,提高當地生活水平, 得到當地 百姓認同和愛戴的為官之道，也強化了地方干 部謀求地方經濟利益

11、最大化的動機。第四章 國外府際合作經驗的借鑒綜觀國外府際橫向合作機制現狀, 主要存在著以行政協調為主的三種合作管理模式：1.大都市政府模式：在各自城市政府之上建立具有較高權威的、綜合性機構大都市區政府或議會,與原來的自治城市 政府形成雙層政府管理體制, 上下層職能分工明確, 大都市區政府主要在整個都市區范圍內行 使類似地方政府的整個職能;而自治市的地方政府的主 要職能包括規劃、消防、治安、教育、城市衛生、交通 道路、福利與文化娛樂等, 這也就是單中心體制下的都市區 政府組織和管理模式。 2.政府聯合協會模式： 設置一些非政府的城市間協調機構, 重點對具有明顯跨界需求的公共事務進行協調, 以解決

12、城市之間較為突出的矛盾與問題。在此基礎上, 廣泛形成了各城市的橫向合作基礎上的自愿聯合, 具有特殊協調功能的半官方、 松散型的城市市政聯合組織地方政府協會, 這是一種城市聯合管理與協調體系, 而非城市 政府結構的聯合體。 這三種政府之間橫向合作機制的模式各有利弊。大都市政府模式在提供公共服務方面更加高效合理,同時可以減少有害于城市發展的競爭和沖突, 但它容易陷入等級化的官僚結構危機。政府聯合協會模式在減少城市分治帶來的一些不良影響, 諸如城市交通、公園和環境等問題方面仍然起到相當重要的作用, 但由于缺乏威信和權力, 難以解決 區域出現的比較尖銳的矛盾。特別管理區政府 模式由于機構較小, 公眾容

13、易參與監督, 政府對 當地居民的要求反應更加靈敏, 但是其主要問 題是難以實現區域內超越各種功能小區的更大 范圍內的公共利益。第五章 我國府際合作困境的解決途徑探析 1.形成合作共識, 明確政府是區域合作的重要推動力量。掃除觀念上的障礙, 形成“共贏”和“協同”兩大思維體系。 2.建構多元合作主體、多中心治理的合作格局。對于地方政府合作組織形式的選擇以及動力機制的依賴等一系列重大問題, 轉換思路, 創新思維, 形成不僅包括地方政府、企業、非政府組織和公民等多元主體共同參與的混合體, 形成多中心的治理模式。 3.特別管理區政府模式： 國外各地方政府之間為了某種共同的行政上的目的, 將各自的全部或

14、局部區域合并成履行某一特別職能的管理區, 設立獨立的管理機關, 使之成為一個個特別區。這種模式也就是多中心體制下的都市區組織管理模式。 在西方, 尤其是美國, 多中心體制是大都市區最 常見的公共組織模式。 3.制定區域合作的法律法規。通過制定區域合作的法律法規來保持區域政策的一貫性和繼續性, 這也是國外市場經濟國家通行的做法。 4.實施科學的激勵機制。地方政府合作中各項政策、決策和決議的制定和執行都要靠地方干部的身體力行, 干部是推進政府各項決策的先行者和組織者。對地方干部實施政績考核要淡化對 GDP 增長數量和增長速度的追求, 按照十六屆三中全會提出的科學發展觀和“五個統籌”來構建新的政績觀考核體系。 5.大力推動非政府組織的發展。通過政府間協議、合同外包和政府間服務轉移等形式, 向民營公司、非政府組織和非營利組織等購買服務的方式來解決, 以此來滿足社會民眾的多樣化需求, 以競爭來促合作與發展, 由此而推進跨地區政府的合作進程。第六章 結論 府際合作治理是公共部門政策制定、資源分配角色面臨復雜環境挑戰的產物，它是為實現公共利益，政府部門和非政府部門等公共管理主體之間彼此合作，在相互依存的環境中分享權力，共同管理