1、我國城市水污染防治存在的問題與對(duì)策摘要：水是自然界普遍存在的物質(zhì)之一。沒有水就沒有生命，水是生命之源，是人類生活 上不可缺乏之物質(zhì)、 人體組織中水份占人體重量的百分之六十到七十，其他動(dòng)物或植物其體內(nèi)的水份也占百分之五以上，可見水是維持生命不可缺少的物質(zhì)。隨著工業(yè)進(jìn)步和社會(huì)發(fā) 展，水污染亦日趨嚴(yán)重，成了世界性的頭號(hào)環(huán)境治理難題。水污染防治是中國環(huán)境保 護(hù)事業(yè)一項(xiàng)長期的基本國策，必須給予高度重視。目前我國城市水污染防治，在工業(yè) 廢水和生活廢水的控制、地下水資源保護(hù)、監(jiān)管體制等方面面臨許多問題。本文分析 了政策、經(jīng)濟(jì)體制和立法機(jī)制方面的原因，并針對(duì)我國城市水污染防治立法中的問題，提出完善的建議。關(guān)鍵

2、詞：?jiǎn)栴}、對(duì)策、環(huán)境保護(hù)伴隨經(jīng)濟(jì)快速增長和人口不斷增加，我們國家對(duì)水資源的需求日益增大而水 環(huán)境污染程度則日漸加深，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的形勢(shì)日益嚴(yán)峻， 水資源約束經(jīng) 濟(jì)發(fā)展的矛盾逐漸凸顯，日益嚴(yán)重的水環(huán)境及一系列水污染事件， 不僅威脅著人 民群眾的生活安全，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，更有可能顛覆我們業(yè)已取得的改革成 果。因此，在水資源越來越重要和緊缺的今天，水污染防治也就更加重要、刻不 容緩。我國作為處于社會(huì)主義初級(jí)階段的發(fā)展中國家，城市在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中扮演 著重要角色，所以我國的環(huán)境問題也首先在城市中突出地表現(xiàn)出來，其中水環(huán)境的污染更是令人觸目驚心。為此，如何完善城市水污染防治，更有效地控制我國

3、水污染，改善城市水環(huán)境質(zhì)量，使城市在社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面實(shí)現(xiàn)全面、持續(xù)、穩(wěn)定的 協(xié)調(diào)發(fā)展，已成為一個(gè)迫在眉睫的問題。一、城市水污染防治存在的問題經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國城市水污染防治立法的進(jìn)步是有目共睹的，基本 上使城市水污染 防治工作做到了有法可依。但是，縱觀整個(gè)體系，不難發(fā)現(xiàn)其 中尚存在不少缺陷。具體表現(xiàn)在：（一）工業(yè)廢水和生活污水污染控制的立法不完善城市廢水包括工業(yè)廢水和生活污水。這兩者一直是我國城市水污染的重要 方面。但目前我國對(duì)工業(yè)廢水和生活污水的防治立法仍存在許多問題。1環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍和內(nèi)容太窄我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象只側(cè)重于建設(shè)項(xiàng)目層面，導(dǎo)致許多不可避免的缺 陷：建設(shè)項(xiàng)目處于整個(gè)決策的

4、末端， 所以建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)只能做修補(bǔ)性努力， 并不 能影響最初的決策和布局，也不能指導(dǎo)政策或規(guī)劃的發(fā)展方向。但從實(shí)踐上看， 我國諸多環(huán)境問題， 實(shí)質(zhì)上是由于政策不當(dāng)或失誤麗引起的。 我國城市建設(shè)中曾 經(jīng)片面強(qiáng)調(diào)變“消費(fèi)城市為工業(yè)城市”，只注重它的經(jīng)濟(jì)功能，而忽視它的環(huán)境 功能，結(jié)果導(dǎo)致了城市水環(huán)境的嚴(yán)重污染和破壞， 反過來也阻礙了城市經(jīng)濟(jì)功能 的發(fā)揮。如果能對(duì)政策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。 認(rèn)真評(píng)定其執(zhí)行后可能產(chǎn)生的環(huán)境效 應(yīng)，使決策者的環(huán)境意識(shí)得到增強(qiáng)， 上述問題完全可以得到避免。 這種局面在環(huán) 境影響評(píng)價(jià)法中已得到初步改善，該法第 4 條規(guī)定：“制定對(duì)環(huán)境有影響的區(qū) 域開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自然資源開發(fā)的

5、政府規(guī)范性文件；編制國土規(guī)劃、土地利用 總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、區(qū)域、流域和海域開發(fā)利用規(guī)劃以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、 能源、水利、交通、旅游、 自然資源開發(fā)的專項(xiàng)規(guī)劃” ，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。 這樣規(guī)定有利于保證政府及有關(guān)部門在擬定和編制對(duì)環(huán)境有影響的政策和規(guī)劃 時(shí)能根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的需要， 作出經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的綜合決策， 以減輕、 避 免因宏觀決策的不當(dāng)給城市水環(huán)境帶來不可避免的損失。 2、控制生活污水的立法比較單薄生活污水是我國城市水環(huán)境的重要污染源，然而我國關(guān)于控制、減少生活污 水的立法比較單薄，具體表現(xiàn)為：(1) 浪費(fèi)水的法律責(zé)任不明。 水資源的浪費(fèi)一方面使本來就匱乏的城市水資源 愈發(fā)緊

6、張， 二來也大大增加了生活污水的排放量。 可以說現(xiàn)在我國浪費(fèi)用水基本 上處于失控狀態(tài)，皆因?qū)ζ渲撇脽o據(jù)所致。 水污染防治法作為一部污染防治 單行法，著眼于保護(hù)水資源的質(zhì)， 使其避免因污染而失去利用價(jià)值， 因此要實(shí)現(xiàn) 從“量”。法律要求各單位應(yīng)當(dāng)采用節(jié)約用水的先進(jìn)技術(shù)，降低水的消耗量，提 高水的重復(fù)利用率” ，卻沒有規(guī)定浪費(fèi)用水者的任何法律責(zé)任。 由于缺乏威懾力， 這種條款不但為浪費(fèi)用水逃避法律責(zé)任留下了空間，也造成了公民節(jié)約意識(shí)淡 薄。建設(shè)部雖然早在 1988年12月20 日就發(fā)布了城市節(jié)約用水管理規(guī)定， 但其只是一個(gè)部門規(guī)章， 法律效力不高， 而且已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于形勢(shì)的發(fā)展， 根本不 可能實(shí)現(xiàn)對(duì)

7、城市生活用水進(jìn)行有效管理的目標(biāo)。(2) 缺乏對(duì)節(jié)水設(shè)施、 技術(shù)進(jìn)行推廣的配套立法。 與浪費(fèi)用水現(xiàn)象形成鮮明對(duì) 照的是我國節(jié)水設(shè)施的落后。 我國城市中所使用的按鍵式抽水馬桶， 大小便后均 用 lO 升水沖洗，造成了極大的浪費(fèi)。由于國家缺乏推廣、使用節(jié)水器具和技術(shù) 有關(guān)的環(huán)境與產(chǎn)業(yè)政策、法規(guī)，許多節(jié)水新技術(shù)的推廣是“雷聲大、雨點(diǎn)小”， 新聞媒體報(bào)道不少， 可現(xiàn)實(shí)生活中卻往往因?yàn)榈貌坏綉?yīng)有的資金而無法推廣、 使 用。( 二 ) 對(duì)城市地下水保護(hù)不力對(duì)超量開采地下水的違法行為沒有規(guī)定法律責(zé)任。 超量開采地下水， 不但會(huì) 引起地面沉降、塌陷等環(huán)境災(zāi)害，同時(shí)由于它改變了水動(dòng)力條件，工業(yè)廢水、生 活污水以及

8、海水等均可以通過滲透或回灌的方式進(jìn)入地下水中造成水質(zhì)的不斷 惡化。水法雖在第 2 條規(guī)定了對(duì)地下水進(jìn)行保護(hù)，但從具體規(guī)定來看無法實(shí) 現(xiàn)這一目標(biāo)。開采地下水必須在水資源調(diào)查評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上， 實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃， 加強(qiáng) 監(jiān)督管理，在地下水已經(jīng)超采的地區(qū)。 法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制開采， 并采取措施， 保護(hù)地下水資源， 防止地面下沉；規(guī)定國家對(duì)直接從地下或者江河、 湖泊取水的， 實(shí)行取水許可制度， 對(duì)城市中直接從地下取水的單位， 征收水資源費(fèi)； 其它直接 從地下或者江河湖泊取水的， 可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府征收水資源費(fèi)。 除此外沒有超量或違法開采城市地下水的法律責(zé)任的任何規(guī)定。 違反法律規(guī)定取 水、截水

9、、阻水、排水，造成妨礙或者損失的，應(yīng)當(dāng)停止侵害、排除妨礙、賠償 損失”進(jìn)行處罰， 但適用該條款的前提是給他人造成妨礙或者損失。 該條款明顯 著眼于維護(hù)他人的民事權(quán)益不受侵犯， 而不是保護(hù)對(duì)地下水資源的合理采用和可 持續(xù)利用。（三）城市水污染監(jiān)管機(jī)制存在問題 環(huán)境問題由于其本身的特殊性，不受行政轄區(qū)界限的限制，并且具有極強(qiáng) 的累計(jì)性，往往表現(xiàn)為跨行政區(qū)域的嚴(yán)重問題。流域的水污染就是典型的例子。 城市地獄狹窄，人 171 密集，點(diǎn)、面污染源和污染物排放的數(shù)量卻十分巨大。單 純針對(duì)城市河流斷面的水質(zhì)采取污染防治措施只會(huì)收到事倍功半的效果。 如上海 境內(nèi)雖有長江水流過， 但水質(zhì)取決于上游， 水質(zhì)型缺水

10、已經(jīng)十分嚴(yán)重。 要解決這 個(gè)問題，建立強(qiáng)有力的跨區(qū)域機(jī)構(gòu)，特別是流域環(huán)境保護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)是當(dāng)務(wù)之急。 美、日、法等國通過立法， 對(duì)城市水污染放置工作均設(shè)置了規(guī)格較高的監(jiān)督管理 機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)不僅自身地位較高， 而且擁有的權(quán)限和獨(dú)立性很強(qiáng)。 我國的行政 區(qū)劃不以流域?yàn)榛A(chǔ)，而行政管理卻以行政區(qū)劃分為基礎(chǔ)，以屬地管理為原則， 即各省、自治區(qū)、直轄市、市、縣分別負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的江河湖泊的污染防治工 作。這種不合理的條塊分割，極易帶來許多弊端：各行其職，管理混亂、片面， 出了問題互相推諉，步調(diào)不一致，權(quán)力相沖突，從而使環(huán)境保護(hù)管理不及時(shí)、不 到位。造成出現(xiàn)環(huán)境問題時(shí)難于統(tǒng)一規(guī)劃管理的被動(dòng)局面。二、城市水污

11、染防治存在問題的原因 城市水環(huán)境污染立法中所存在的問題集中反映了我國城市發(fā)展政策的缺陷。總的來說，我國城市發(fā)展政策具有很大的盲目性和片面性。首先，只重視其經(jīng)濟(jì)效益， 而忽略了環(huán)境效益。 為了替當(dāng)代人和后代人謀福 利，當(dāng)然必須發(fā)展經(jīng)濟(jì)， 但如果將經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建立在環(huán)境污染和破壞上， 那么這 種發(fā)展方式就理應(yīng)被摒棄， 然而我國的城市發(fā)展卻一直在走這條道路， 政策的制 定明顯偏向于經(jīng)濟(jì)這一方面，對(duì)城市的發(fā)展一味支持。 20世紀(jì) 70年代末城市建 沒的無序所帶來的城市水體嚴(yán)重污染這一教訓(xùn)并沒有得到重視，反而在 80 年代 出現(xiàn)了一個(gè)城市數(shù)量增長的高峰期 （ 據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)， 1979 年我國共有縣級(jí)以上

12、城市 193 個(gè)，1989年達(dá)到 450 個(gè)） 。這些城市往往是在經(jīng)濟(jì)實(shí)力和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 的能力尚末具備的條件下， 便由工業(yè)和人口的膨脹而超前形成， 因而“先天不足”； 布局的不合理、基礎(chǔ)設(shè)施特別是防治污染的工程設(shè)備相當(dāng)落后。 90 年代初對(duì)于 紙漿造紙工業(yè)、電鍍工業(yè)、焦化工業(yè)、制革工業(yè)、化工工業(yè)的重點(diǎn)扶持亦被證明 是極其錯(cuò)誤的選擇。 這些工業(yè)在 90 年代初的快速發(fā)展終于在 90 年代中葉釀成了 嚴(yán)重的城市水污染災(zāi)害。其次，預(yù)見性較差。 幾十年來，我國對(duì)于城市水污染防止的指導(dǎo)思想仍是 “頭 痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，對(duì)“預(yù)防為主”原則的貫徹十分不力， 70 年代末，針對(duì) 當(dāng)時(shí)十分嚴(yán)重的城市水污染狀

13、況， 我國就曾展開過大規(guī)模的城市水污染防治。 重 點(diǎn)在對(duì)工業(yè)廢水的控制上，提出的主要對(duì)策有：貫徹“三同時(shí)”方針，推行“誰 污染誰治理” 原則以及加強(qiáng)環(huán)境管理等。 在上述方針的指導(dǎo)下， 我國城市的大小 工業(yè)紛紛興建獨(dú)立的廢水處理裝置。 這種處理方式的弊端在后來暴露無遺： 運(yùn)行 狀況不佳；投資效果極差；處理效果不理想。但時(shí)至今日，對(duì)于工業(yè)污染控制的 基本策略仍沒有跳出來端治理的框框， 所強(qiáng)調(diào)的仍是針對(duì)建設(shè)內(nèi)部的廢水處理廠 而言的“三同時(shí)”、 “達(dá)標(biāo)排放”，有關(guān)源頭控制的政策只是在問題已經(jīng)相當(dāng)尖 銳的情況下才會(huì)被推出“走過場(chǎng)”。因?yàn)闆]有被完全轉(zhuǎn)換為法律成果，現(xiàn)有的條 文無論是操作性還是具體實(shí)施情況均

14、不能令人滿意。再次，綜合防治策略不周全。我國進(jìn)行城市水污染防治的重要教訓(xùn)之一是重 工業(yè)廢水、輕生活污水；重地上水、輕地下水；重電源、輕面源。城市廢水的收 集和處理沒有得到足夠的重視。 城市污水處理設(shè)施仍作為 “非生產(chǎn)性福利事業(yè)” ， 由政府包攬， 使政府不堪重負(fù)， 以至于拿不出錢來搞環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 即使建 成污水處理設(shè)施也因?yàn)榻?jīng)費(fèi)不足而難以運(yùn)轉(zhuǎn)。 90 年代城市人口增疑率為 31， 而城市廢水處理率卻很低， 以至大量的城市廢水不經(jīng)處理進(jìn)入城市水環(huán)境。 除了 集中排放的工業(yè)、 生活廢水外， 無組織排放的大面積污染源如農(nóng)業(yè)面源， 也越來 越顯示出對(duì)城市水污染的重要影響。 而我國對(duì)面源污染的重視

15、程度不夠， 從而沒 能采取有效措施對(duì)其進(jìn)行控制。 因此一些城市出現(xiàn)了雖然工業(yè)廢水實(shí)現(xiàn)了達(dá)標(biāo)排 放，生活污水也得到了有效處理， 但水體的水質(zhì)指標(biāo)和藍(lán)藻暴發(fā)卻不見改善的局 面。三、城市水污染防治存在問題的對(duì)策 水質(zhì)污染造成的水危機(jī)已經(jīng)成為制約我國城市發(fā)展的重要因素。如何將可 持續(xù)發(fā)展的精神和實(shí)質(zhì)全面貫徹和體現(xiàn)于城市水污染防治立法中。 是我們面臨的 重大問題。針對(duì)我國城市水污染立法體系中的主要缺陷， 提出以下幾點(diǎn)立法建議：（ 一 ） 實(shí)現(xiàn)對(duì)城市污水的“源頭控制” 健全環(huán)境評(píng)價(jià)制度。 首先擴(kuò)大環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍， 可采用列舉式和概括式 相結(jié)合的方式對(duì)環(huán)評(píng)范圍進(jìn)行規(guī)定。 人大環(huán)境與資源委員會(huì)擬定的 環(huán)境影

16、響評(píng) 價(jià)法把環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍由建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)大到政策和法規(guī)，這無疑是一大進(jìn)步， 但仍存在范圍過窄。規(guī)定凡是可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大影響的建設(shè)行為和政策制度、 立法等宏觀活動(dòng)均必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。其次應(yīng)規(guī)定區(qū)域環(huán)境評(píng)價(jià)的實(shí)施程 序，著眼于區(qū)域的各建設(shè)項(xiàng)目與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展， 通過宏觀的預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)、 規(guī)劃布 局和區(qū)域污染總量控制來優(yōu)先選址， 使單項(xiàng)目和多項(xiàng)目的環(huán)評(píng)相結(jié)合， 互相補(bǔ)充， 從而實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、城市規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合，避免從布局上造成城市水污染。 完善總量控制制度。 這就要求國家制定實(shí)施污染物總量控制管理辦法， 在 重點(diǎn)流域?qū)嵭形廴疚锱欧趴偭靠刂坪团盼墼S可證制度， 根據(jù)改善城市水環(huán)境質(zhì)量 要求，確定排污單

17、位的排污量； 盡快在重點(diǎn)排污企業(yè)安裝自動(dòng)連續(xù)檢測(cè)設(shè)備， 加 強(qiáng)日常的環(huán)境監(jiān)督考核。 補(bǔ)充城市生活污水處理設(shè)施和一些重點(diǎn)行業(yè)污染物排放 標(biāo)準(zhǔn)，研究制定水源地水質(zhì)的難降解有毒有害有機(jī)物的控制標(biāo)準(zhǔn)， 確保城市飲水 安全。 強(qiáng)化浪費(fèi)用水的法律責(zé)任。浪費(fèi)用水就是浪費(fèi)生命資源，必須嚴(yán)加禁止。 此外，落后的工藝和用水方式足造成城市污水量增加的直接原因， 因此不僅應(yīng)對(duì) 節(jié)水技術(shù)、設(shè)備的研究和推廣給予高度承視， 更應(yīng)當(dāng)將有關(guān)的技術(shù)規(guī)范上升為法 律規(guī)范，使其具有強(qiáng)制力， 即對(duì)違反者予以法律制裁以保證在工業(yè)方面高效低水 耗技術(shù)、設(shè)備和日常生活中行之有效的節(jié)水設(shè)施確實(shí)得到應(yīng)用。（ 二） 建立良性的城市污水集中處理機(jī)制

18、為了保證水污染防治法 中對(duì)城市污水集中處理沒施的規(guī)定得以實(shí)現(xiàn)， 對(duì) 不同規(guī)模城市建設(shè)污水集中處理設(shè)施的要求、 種類做出規(guī)定， 目的在于使符合我 國國情的城市污水處理技術(shù)得到使用。 國務(wù)院盡快出臺(tái)關(guān)于征收污水處理費(fèi)的辦 法，污水處理費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不低于處理成本， 即調(diào)整到保本微利的水平， 滿足污 水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的要求。 另外，國家通過一定的優(yōu)惠政策。 按照“誰投資、 誰受益”的原則，積極鼓勵(lì)企業(yè)建設(shè)和運(yùn)行這些處理設(shè)施。（ 三） 加強(qiáng)對(duì)城市地下水的保護(hù) 在水法中專門規(guī)定對(duì)超量和違法開采城市地下水行為嚴(yán)厲的法律責(zé)任， 將因地下水的不當(dāng)開采而造成水質(zhì)惡化的可能性降至最低。 對(duì)地下水污染防治的 立法空白進(jìn)行補(bǔ)充， 使對(duì)污染地下水的行為進(jìn)行懲罰， 真正做到有法可依； 并加 大對(duì)污染行為的處罰力度， 充分發(fā)揮法律責(zé)任的威懾力來遏制和預(yù)防污染城市地 下水的行為。（ 四） 加大對(duì)城市水污染面源的監(jiān)管力度面源污染是城市水污染的主要來源之一。 要想有效地保護(hù)城市環(huán)境， 從單純 的點(diǎn)源治理轉(zhuǎn)向點(diǎn)、 面源的綜合治理是必經(jīng)的途徑； 國家可以通過加強(qiáng)有關(guān)生態(tài) 農(nóng)業(yè)建沒的立法以減緩和控制含磷洗滌劑、 畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖以及農(nóng)業(yè)面源污