1、環境保護法講義第一節 概述一、環境和環境問題（一）環境中華人民共和國環境保護法把環境定義為“影響人類生存和 發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體， 包括大氣、水、 海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、 自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。 ”（二）環境問題自然原因引起的環境問題叫原生環境問題或第一環境問題， 人為 原因引起的環境問題叫次生環境問題或第二環境問題。 環境法主要研 究的是第二環境問題。第二環境問題又可以分為兩類：環境破壞和環境污染。1 環境破壞是指由于不合理開發利用資源或進行大型工程建設， 使自然環境和資源遭到破壞，引起一系列環境問題，如水土流失

2、、土 壤沙漠化、鹽堿化、資源枯竭、氣候變異、生態平衡失調等。環境破 壞造成的后果往往需要很長時間才能恢復，有的甚至不可逆轉。2 環境污染主要是工農業生產和城市生活把大量污染物排入環 境，使環境質量下降，以致危害人體健康，損害生物資源，影響工農 業生產。環境破壞和環境污染又有密切聯系，二者具有復合效應。環 境破壞可以降低環境的自凈能力， 如森林減少會加重大氣污染， 而環 境污染又會降低生物生產量，加劇環境破壞。當今世界五大問題，人口、資源、能源、糧食和環境，廣義上都 屬于環境問題。 20 世紀 70 年代末以來現代環境問題引起的全球性的 環境危機，最為嚴重的問題包括酸雨、臭氧層破壞、溫室效應、突

3、發 性環境污染事故和大規模的生態破壞等。二、環境保護法的特點1綜合性。它不僅可以適用諸如憲法、行政法、刑法的功能公 法予以解決， 也可以適用民商法等私法予以救濟， 甚至還可以適用國 際法予以調整， 不但包括上述部門法的實體法規范， 也包括程序法規 范。2技術性。3社會性。環境保護法的社會性首先表現在它是人與自然矛盾 沖突加劇的產物。 環境保護法所關注和規范的是社會公共利益和保障 基本人權， 它反映了全體社會成員的共同愿望和要求， 代表人類的共 同利益，側重于社會領域的法律調整。其次，環境作為全人類的共同 生存條件， 并不能為某個人或某國所私有或獨占， 它必須符合整個社 會和整個人類的利益，是以

4、社會利益、人類利益為本位的法。三、環境保護法的體系我國環境保護法體系由以下各部分構成：（一）憲法中關于環境保護的規定我國憲法第 26 條規定：國家保護和改善生活環境和生態環境， 防治污染和其他公害。 此外，憲法的一些其他條款也有關于環境保護的規定，這些規定是我國環境保護法律、法規的立法依據。（二）環境保護基本法1989 年12月26日頒布的環境保護法是我國的環境保護基本法。（三）環境保護單行法我國現行的環境保護單行法律有： 大氣污染防治法、 水污染防治法、海洋環境保護法、環境噪聲污染防治法、固體廢物污染環境防治 法、清潔生產促進法、環境影響評價法、防沙治沙法。除以上單行法律之外， 還有關于放射

5、性污染防治、 化學危險物品 管理、農藥安全使用、 電磁輻射環境保護等及其他方面的大量的行政 法規和規章。（四）環境標準 在環境保護法體系中，有一個特殊的又是不可缺少的組成部分， 就是環境標準。如生活飲用水衛生標準 、漁業水質標準、環境 空氣質量標準、污水綜合排放標準等等。（五）其他部門法中關于環境保護的法律規范我國民法通則、 刑法、治安管理處罰條例和經濟法中有不少關于 環境保護的規定， 體現了環境保護法綜合性的特點， 同時也反映了法 律生態化的趨勢。（六）我國參加的國際法中的環境保護規范 我國參加并已對我國生效的一般性國際條約中的環境保護規范 和專門性國際環境保護條約中的環境保護規范， 包括我

6、國參加或締結 的有關環境資源保護的雙邊、 多邊協定和國際條約及履行這些協定和 條約的國內法律等，也是我國環境保護法體系的主要組成部分。 我國參加的重要的環境保護國際條約有： 聯合國海洋法公約 、控 制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約 、保護臭氧層維也納公 約、聯合國氣候變化框架公約 、聯合國生物多樣性公約 、南極 條約環境保護議定書等。四、環境保護法的基本原則（一）協調發展原則（二）預防原則 預防原則是“預防為主、防治結合、綜合治理原則”的簡稱。貫徹預防原則的具體要求是1 建立以預防為主的環境保護責任制度，對工業和農業，城市和 鄉村，生產和生活，經濟發展與環境保護各方面的關系作通盤考慮， 進

7、行全面規劃和合理布局；2 嚴格執行環境影響評價制度和“三同時”制度，加強對建設項目 的環境管理；3 積極治理老污染源，實行城市環境綜合整治。（三）污染者負擔原則 該原則內容包括：污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞 者恢復。環境保護法規定： 1 產生環境污染和其他公害的單位，必須把環 境保護工作納入計劃，建立環境保護責任制度； 2 采取有效措施防治 在生產建設或者其他活動中產生對環境的污染和危害。 3 排放污染物超過國家或者地方規定的污染物排放標準的企業事業單位， 依照國家 規定繳納超標準排污費，并負責治理。污染者負擔原則要求落實環境保護目標責任制， 地方政府切實對 環境質量負責， 建立健

8、全單位環境保護責任制和考核制度， 嚴格執行 環境影響評價制度和“三同時”制度，運用征收排污費、資源費、資源 稅和生態環境補償費等經濟杠桿， 促使污染者、 破壞者積極治理污染 和保護生態環境。（四）公眾參與原則環境保護法規定： 一切單位和個人都有保護環境的義務， 并有權 對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告， 對保護和改善環境 有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵，國務院和省、自治 區、直轄市人民政府環境保護行政主管部門定期發布環境狀況公報。 這都是公眾參與原則的立法體現。第二節 環境保護法的基本制度一、環境規劃制度環境保護法第 12 條規定：縣級以上人民政府環境保護行政主管 部門，

9、應當會同有關部門對管轄范圍內的環境狀況進行調查和評價， 擬訂環境保護規劃， 經計劃部門綜合平衡后， 報同級人民政府批準實 施。（一）環境規劃的分類和內容 首先，按規劃的時間期限分為短期規劃、中期規劃和長期規劃。通常短期規劃以 5 年為限，中期規劃以 15 年為限，長期規劃以 20 、30、 50 年為限。其次，按規劃的法定效力分為強制性規劃和指導性規劃。第三，按規劃的性質可以分為污染控制規劃、 國民經濟整體規劃 和國土利用規劃三大類（二）環境規劃的編制程序 1對象調查。這是制定規劃的第一步。 2歷史比較及有關環境問題的分類排隊。3目標導向預測。4擬制方案。5系統分析，擇優決策。二、清潔生產制度

10、清潔生產是指不斷采取改進設計、 使用清潔的能源和原料、 采用先進的工藝技術與設備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污 染，提高資源利用效率，減少或者避免生產、服務和產品使用過程中 污染物的產生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環境的危害。 （一）清潔生產的適用對象在中華人民共和國領域內， 從事生產和服務活動的單位以及從事 相關管理活動的部門。（二）清潔生產的推行清潔生產的推行以政府為主， 主要采取行政指導的方式。 主要包 括：1清潔生產規劃制度2清潔生產信息制度。 3清潔生產技術創新、交流制度。 4清潔產品的環境標志制度。 5嚴重污染環境的落后生產技術、工藝、設備和產品的限期淘 汰制度。（

11、三）清潔生產的實施清潔生產的實施以企業為主 ,主要包括兩項制度： 1清潔生產審計制度。2體系認證的制度。體系認證的制度是企業向國家認證認可監 督管理部門授權的認證機構提出認證申請，通過環境管理體系認證， 提高清潔生產水平。（四）清潔生產的經濟刺激1 對從事清潔生產研究、示范和培訓，實施國家清潔生產重點技術改造項目列入國務院和縣級以上地方人民政府同級財政安排的有 關技術進步專項資金的扶持范圍；2 對利用廢物生產產品和從廢物中回收原料的， 減征或者免征增 值稅。三、環境影響評價制度（一）環境影響評價的適用范圍 環境影響評價適用于中華人民共和國領域和中華人民共和國管 轄的其他海域內對環境有影響的建設

12、項目、流域開發、開發區建設、 城市新區建設和舊區改建等區域性開發， 編制建設規劃時， 應當進行環境影響評價(二)環境影響報告書的內容(三) 環境影響評價和審批的程序1專項規劃的環境影響評價和審批的程序。專項規劃的環境影 響評價和審批的程序是： (1) 編制專項規劃的國務院有關部門、設區 的市級以上地方人民政府及其有關部門， 應當在該專項規劃上報審批 前，組織進行環境影響評價草案的編制； (2) 專項規劃的編制機關應 舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公 眾對環境影響報告書草案的意見； (3) 編制機關在報批規劃草案時， 將環境影響評價報告書一并附送審批機關審查。2建設項

13、目的環境影響評價和審批的程序。建設項目的環境影 響評價報告書、報告表、登記表應在建設項目可行性研究階段報批； 鐵路、交通等建設項目，經環保部門同意，可以在初步設計完成前報 批。其審批程序為： (1) 首先由建設單位或主管部門簽訂合同委托有 評價資質的評價單位進行調查和評價工作； (2) 評價單位通過調查和 評價制作環境影響報告書 (表)；(3) 建設項目的主管部門負責對建設項 目的環境影響報告書 (表)進行預審；(4) 報告書由有審批權的環保部門 審查批準后，提交設計和施工。四、“三同時”制度“三同時”制度，是指建設項目需要配置的環境保護設施必須與主 體工程同時設計、同時施工、同時投產使用的環

14、境法律制度。該制度 系我國首創。（一）“三同時”制度的適用范圍中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域對環境 有影響的建設項目需要配置環境保護設施的，必須適用“三同時”制 度。（二）“三同時”制度的實施程序1建設項目的初步設計，應當按照環境保護設計規范的要求， 編制環境保護篇章， 并依據經批準的建設項目環境影響報告書或者環 境影響報告表， 在環境保護篇章中落實防治環境污染和生態破壞的措 施以及環境保護設施投資概算。2建設項目的主體工程完工后，需要進行試生產，其配套建設 的環境保護設施必須與主體工程同時投入試運行， 建設項目試生產期 間，建設單位應當對環境保護設施運行情況和建設項目對環境

15、的影響 進行監測。3建設項目竣工后，建設單位應當向審批該建設項目環境影響 報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部 門，申請該建設項目需要配套建設的環境保護設施竣工驗收。4建設項目需要配套建設的環境保護設施經驗收合格，該建設 項目方可投人生產或者使用。五、排污收費制度排污收費制度是指國家環境管理機關根據法律、 法規的規定， 對 排污者征收一定數額的費用的一項法律制度。（一）征收排污費的對象征收排污費的對象是超過國家或地方污染物排放標準排放污染 物的企業事業單位。 有三個例外，1 企業事業單位向水體排放污染物， 不超過國家或者地方規定的污染物排放標準的， 繳納排污費， 超過國

16、 家或者地方規定的污染物排放標準的， 繳納超標準排污費， 即對排放 水污染物的實行達標排放的征收排污費， 超標準排放征收超標準排污 費的雙收費制度； 2 向大氣和海洋排放污染物的，其污染物排放濃度 不得超過國家和地方規定的排放標準， 達標排放的征收排污費， 超標 排污應當限期治理并科以罰款。【提示】：之所以水體寬松，原因在于可以治理；大氣海洋的治 理目前尚困難，因此嚴格。（二）繳納排污費以外的其他法律義務和責任 對排污者而言，其繳納了排污費，并不免除其負擔治理污染、賠 償污染損失和法律規定的其他義務和責任?！咎崾尽颗盼圪M只是行政責任的一個，民事刑事責任不受影響， 還要承擔。六、總量控制制度 總

17、量控制制度是指國家環境管理機關依據所勘定的區域環境容 量，決定區域中的污染物質排放總量，根據排放總量削減計劃，向區 域內的企業個別分配各自的污染物排放總量額度的方式的一項法律 制度。（一）總量控制的對象 主要是指國家“九五”期間重點污染控制的地區和流域，包括：酸 雨控制區和 SO2 控制區；淮河、海河、遼河流域；太湖、滇池、巢 湖流域。（二）總量控制的實施程序1國家環境管理機關編制全國污染物排放總量控制計劃，把主 要污染物排放量分解到各省、自治區、直轄市，作為國家控制計劃指 標。2各省、自治區、直轄市把省級控制計劃指標分解下達，逐級 實施總量控制計劃管理。3編制年度污染物削減計劃。4年度檢查、

18、考核。七、環境保護許可證制度 （一）排污許可證的適用范圍對依法實施重點污染物排放總量控制的水體排放重點水污染物 的和對大氣污染物總量控制區排放主要大氣污染物的實行排污許可 證制度。（二）排污許可證制度的實施程序排污許可證制度的實施程序如下：1排污申報登記。排污單位向環境保護主管部門如實申報。2分配排污量。3發放許可證。對不超過排污總量控制指標的排污單位，頒發 排放許可證；對超出排污總量控制指標的排污單位， A 頒發臨 時排放許可證，B并限期削減排放量。4發證后的監督管理。八、限期治理制度限期治理制度， 是指對污染嚴重的污染源， 由法定國家機關依法 限定在一定期限內治理并完成治理任務， 達到治理

19、目標的一整套法律 制度措施。（一）限期治理的對象限期治理的對象包括兩大類：1嚴重污染環境的污染源； 2位于需要特別保護的區域內的超標準排污的污染源，需要特 別保護的區域指風景名勝區、自然保護區和其他需要特別保護的區 域。（二）限期治理制度的實施程序 限期治理由縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門提出意見，報同級人民政府批準。 1 中央或者省、自治區、直轄市人民政 府管轄的企業事業單位的限期治理，由省、自治區、直轄市人民政府 決定；2 市、縣或市、縣以下人民政府管轄的企業事業單位的限期治 理，由市、縣人民政府決定。 3 造成環境噪聲污染的小型企業事業單 位的限期治理，可以由縣級以上人民政府在

20、國務院規定的權限內授權 其環境保護行政主管部門決定。 4 對經限期治理逾期未完成治理任務 的企業事業單位，除加收超標準排污費外，可以處以罰款，或者責令 停業、關閉，罰款由環境保護行政主管部門決定。責令停業、關閉， 由作出限期治理決定的人民政府決定； 責令中央直接管轄的企業事業 單位停業、關閉的，須報國務院批準。九、環境標準制度（一）環境標準的體系環境標準分為國家環境標準、 地方環境標準和國家環境保護總局 標準。國家環境標準包括國家環境質量標準、 國家污染物排放標準 （或 控制標準 ） 、國家環境監測方法標準、國家環境樣品標準和國家環境 基礎標準。地方環境標準包括地方環境質量標準和地方污染物排放

21、標 準（或控制標準 ）。需要在全國環境保護工作范圍內統一的技術要求而 又沒有國家環境標準時， 應制定國家環境保護總局標準， 國家環境保 護總局標準是環境保護行業標準，但不是國家標準。 （二）環境標準制定權力的劃分1 國務院環境保護行政主管部門負責制定 a 國家環境標準和 b 國 家環境保護總局標準（行業標準） 。2 省級人民政府對國家環境質量標準中未作規定的項目， 可以制 定地方環境質量標準；3 對國家污染物排放標準中未作規定的項目， 可以規定地方污染 物排放標準； 對國家污染物排放標準已作規定的項目， 可以制定嚴于 國家污染物排放標準的地方污染物排放標準。（三）環境質量標準和污染物排放標準的

22、法律意義環境質量標準和污染物排放標準是環境標準體系中最重要的兩 類標準。環境質量標準是環境中所允許含有有害物質或因素的最高限額。環境質量標準是確認環境是否被污染以及排污者是否應承擔相應民 事責任的根據。污染物排放標準是允許污染源 （如工廠或設施等 ）排放污染物或 有害環境的能量的最高限額。 污染物排放標準是認定排污行為是否合 法以及排污者是否應承擔相應行政法律責任的根據。第三節 環境法律責任一、環境行政責任環境行政責任的主體可以是行政相對人，也可以是環境行政主 體。環境保護法主要規定了環境行政相對人的環境行政責任。 （一）行政責任的構成要件1. 行為違法。指行為人實施了違反環境保護法的行為。2

23、. 行為人的過錯。 行為人主觀上具有故意或過失也是承擔行政責 任的必要條件。【提示】實踐中， 對環境的破壞多表現為故意，對環境的污染多表現 為過失。3. 行為的危害后果。根據我國環境保護法的規定，危害后果不是 承擔行政責任的必要條件。在此情況下，違法行為如環境保護法第 35 條第 15 項的行為即使沒有造成危害后果，也要承擔行政責任。 但在另一些場合，必須產生了危害后果才承擔行政責任。4. 違法行為與危害后果之間具有因果關系。 即違法行為與危害后 果之間必須存在內在的、必然的聯系，而不是表面的、偶然的聯系。 【提示】當然， 在不以危害后果為必要條件的場合，則不存在因果關系的問題。由此可見， 行

24、為違法和有過錯， 是行為人承擔行政責任的必要條 件；危害后果和違法行為與危害后果的因果關系， 在法律明文規定的 場合才成為行政責任構成的必要條件。（二）環境行政處罰的形式1 環境保護法規定了警告，罰款，責令停止生產或者使用，責令 重新安裝使用，責令停業、關閉 5 種。2 環境污染的防治單行法中還規定了責令限期治理繳納排污費， 支付消除污染費用，賠償國家損失，責令限期改正，責令停止違法行 為，責令消除污染，沒收違法所得，責令搬遷，責令改正等。（三）環境行政處罰的內容環境保護法對環境違法行為及相應的環境行政處罰措施作出了 如下規定：A 警告或罰款：1拒絕環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使

25、環境 監督管理權的部門現場檢查或者在被檢查時弄虛作假的， 給予警告或 處以罰款。2拒報或者謊報國務院環境保護行政主管部門規定的有關污染 物排放申報事項的，給予警告或處以罰款。3不按國家規定繳納超標排污費的，給予警告或處以罰款。4引進不符合我國環境保護規定要求的技術和設備的，給予警 告或處以罰款。5將產生嚴重污染的生產設備轉移給沒有污染防治能力的單位 使用的，給予警告或處以罰款。B 其他類處罰：6建設項目的防治污染設施沒有建成或者沒有達到國家規定的 要求，投入生產或者使用的， 責令停止生產或者使用， 可以并處罰款。7未經環境保護行政主管部門同意，擅自拆除或者閑置防治污 染的設施，污染物排放超過規

26、定排放的標準的，責令重新安裝使用， 并處罰款。8對違反環境保護法的規定，造成環境污染事故的企事業單位 根據所造成的危害后果處以罰款。9對經限期治理未完成治理任務的企業事業單位，除依照國家 有關規定加收超標準排污費外，可以根據所造成的危害后果處以罰 款，或者責令停業、關閉。二、環境民事責任環境民事責任，是指單位或者個人因污染危害環境而侵害了公共 財產或者他人的人身、財產所應承擔的民事方面的責任。 （一）環境民事責任的構成要件與免責1環境民事責任的構成要件。主觀上的過錯和行為的違法性不 是環境民事責任的構成要件。【提示】 1 環境民事責任實行無過錯責任的原因在于環境侵害行 為本身創造社會財富有一定

27、的正當性， 追究其過錯幾乎不可能； 另外， 由排污者從營利中賠償受害人的損失，符合公平原則。 2 關于行為的 違法性，行為人即使達標排污，只要從事排污并發生了危害后果的， 也要承擔民事責任。 3 行為人不得以達標排放作為免除其民事責任的 抗辯理由。2環境民事責任的免責事由。 (1) 由不可抗力造成并且行為人及 時采取合理措施。 (2) 受害者自我致害。污染損失由受害者自身的責 任所引起的，排污單位不承擔責任。 (3) 第三者過錯。第三者應當承 擔責任。三、環境刑事責任 環境刑事責任是指行為人故意或過失實施了嚴重危害環境的行 為，并造成了人身傷亡或公私財產的嚴重損失， 已經構成犯罪要承擔 刑事制

28、裁的法律責任。(一)環境刑事責任的構成要件破壞環境的犯罪構成要件，同一般犯罪構成沒有實質上的區別， 但也具有一定特點。1犯罪主體。除了達到法定年齡具備刑事責任能力的自然人以 外，還包括法人。2犯罪客體。破壞環境資源罪的犯罪客體，是侵害各種環境要 素和自然資源從而侵犯財產所有權、 人身權和環境權。 環境犯罪的客 體具有復合客體的特征。3犯罪的客觀方面。犯罪的客觀方面是指有污染和破壞環境及 自然資源的行為及其社會危害性。 環境犯罪造成的危害后果可能特別 嚴重，往往會造成重大污染事故， 致使公私財產遭受重大損失或人身 傷亡的嚴重后果。 未造成嚴重后果的環境違法行為通常是追究其行政 責任。危害后果是否嚴重是區別行政責任和刑事責任的