1、    美國高教治理中的規劃協調與社會參與機制研究及啟示     摘要：對高等教育進行總體規劃，社會參與監督管理，是美國高等教育治理的重要內容。高等教育規劃促進了教育機構間相互協調，形成了高等學校競爭與合作的格局；以校外人士為主的董事會以及各種協會、中間機構發揮著積極的橋梁和紐帶作用，使高等教育更好地滿足各種社會需求。研究美國高等教育治理中的有關特征及成功經驗，對于我國高校加強現代大學制度建設、高校合理定位以及建立社會參與監督、管理學校的機制具有重要借鑒作用。關鍵詞：美國，高等教育治理，大學制度，總體規劃，社會參與美國高等教育富于多樣性，既擁有

2、著名的世界一流研究型大學，又有各具特色的文理學院及眾多的服務于當地的社區學院；高等教育機構之間相互關聯、互為補充、各司其職，精英教育和大眾教育并存，能夠滿足各種社會需要和個體需求，在當今世界高等教育體系中占有舉足輕重的地位。美國高等教育之所以能從最初模仿宗主國到后來居上引領世界潮流，其中相當重要的一點是美國高等教育有著完善的治理結構，高等教育機構之間相互協調以及社會參與高教治理。研究分析美國高等教育治理中的成功經驗，對于進入大眾化階段的我國高等教育在加強大學制度建設、高校合理定位以及建立社會參與監督、管理學校的機制等方面具有重要借鑒作用。一、政府宏觀調控下的高等教育規劃協調機制（一）政府的宏觀

3、調控在法律上美國把教育的管理權劃歸于各州，各州有自己的立法和政策，差別較大，實行的是各州分權的高等教育管理體制，并以多元化管理為其主要特征。通常情況是，既有政府通過撥款來支持、影響高等教育，也有州議會通過確定公立高校董事會成員、決定校長人選和一些重大事項來影響學校。一般來說，政府意志通過州議會的立法和年度財政預算直接影響著各個大學。州議會有權制定本州的教育法案、確定本州教育的基本目標和基本政策；州長可對教育立法行使否決權及向州議會提出教育議案。對公立院校來說，州政府的兩項重要權力是制定、批準建校規章（學校成立之前）和為新建立的學校發放許可證，這決定著州公立院校的性質、任務和特點。州政府也是州公

4、立院校經費的主要提供者。對私立院校而言，由于隸屬關系不同，作為自治機構主要受其董事會控制，但其建立也必須符合州政府確立的注冊資格，必須獲得州政府頒發的執照。美國各州政府根據法令、法規和行政規章來審批私立學校的注冊資格，有些州對私立學校的課程內容和目的都有批準和監督的立法和規章。以協調和管理高等院校為主要職能的各州高教委員會在20世紀60年代先后成立。州級高教委員會盡管其名稱不完全一致，但據其職能可分為兩類：協調型和管理型。如德克薩斯州高教協調委員會（texas higher education coordinating board）是根據1965年州議會立法而設立的“本州公立高等教育最高管理機

5、構”。協調委員會的主要職責是：預算評估、項目評審及計劃制訂；向州長和立法部門提供高等教育撥款的建議；大多數的協調委員會還負責評審、批準頒發學位的新學科項目。各管理委員會除了擁有上述所有協調委員會的職權外，還負責學校管理，管理項目包括遴選、評審學院和大學校長，在必要時干涉學校事務以及實施預算。與州政府相比，根據美國憲法，聯邦政府在法律上和在實際上對高等學校均沒有直接的管轄權。但這并不意味著它對高等教育的發展不負有任何責任，或不施加任何影響。相反，聯邦政府歷來，特別是二次大戰以來愈益通過立法和經濟等手段加強對高等教育的調控。其調控主要是從國家利益出發，通過立法和財政資助等手段影響高等學校的發展，把

6、聯邦政策滲透到各州和地方，從而對高等教育施以更多的間接控制。（二）高等教育規劃與內部協調在政府宏觀調控下，通過總體規劃，確定并區分高教系統不同部門的功能定位，促使高等教育機構間相互協調，避免簡單重復和資源浪費，形成合理的高等教育結構，是美國高等教育治理的重要內容。最成功的例子當數1960年加州高等教育總體規劃（the master plan for higher education in california）。加州的公立大學系統可以分為三個清晰的層次：第一層是加州大學（university of california）系統，有博士學位授予權，共10所大學；最好的中學畢業生一般有12.5%左右

7、進入到加州大學系統學習；第二個層次是加州州立大學（california state university）系統，沒有博士授予權（但可和加州大學聯合培養博士生），能招碩士生，有28所大學，34%的畢業生能進入這里學習；第三個就是社區學院（california community colleges）系統，只能是二年制，現有126所，100%的畢業生都可以進入。社區學院的學生可以轉入加州大學或州立大學。由于社區學院學生的轉入，在加州大學的三年級，規模會擴大50%。社區學院的學費非常便宜，所以很多學生選擇上社區學院。加州公立大學系統的特點是，各類高等院校能夠各得其所、各展其長，有所為有所不為，避免了高

8、等教育機構間的定位不明、無序競爭，大大提升了該州高等教育的整體實力。加州是美國西部高等教育原本并不發達的州，到今天其高等教育在世界上的地位已令人矚目，如加州大學系統有6所大學是美國研究型大學協會（aau）成員（aau成員學校均是世界一流大學，成立一百多年來，只吸收了66所大學）。回顧其總體規劃，是在當時加州高等教育大發展，高教機構膨脹帶來了開支劇增、效率低下、結構混亂等問題的背景下出臺的。這一規劃先是由加州高教系統內部各部門之間進行協商，經過利益博弈與規劃過程的艱難反復，最后形成報告。報告確定并區分了公立高教系統不同部門的功能定位、分部門確定不同的管理機構、確定普遍入學和選擇入學相結合的原則以

9、及分部門確定不同的生源等內容。報告最后呈送給州長和州立法機關，其中有些條款和建議被載入州憲法，有些體現在專門制定的一般性法規中，以法律形式明確了高校系統各部門之間各種不同的任務分工。還有很多內容雖沒得到立法機關的承認，但也成為各高教部門之間的契約。通過規劃，加州高等教育有效解決了當時所面臨的規模與結構、管制與自治、競爭與合作、效率與公平等一系列問題，最終實現了從弱而強、由小而大、由默默無聞到聲名顯赫的歷史性飛躍。其示范性作用，也對世界高等教育的發展產生了重要影響，在高等教育發展史上具有里程碑式的意義。二、董事會制度下的社會參與機制（一）產生于私立高校的董事會制度美國董事會管理體制是隨著美國私立

10、高等教育的產生而產生的，現在已成為美國最具特色的高等教育治理制度。美國幾乎所有私立大學都設有董事會，董事權力成為美國體制區別于其他國家體制的一個基本方面。為了規范董事會的運作，美國的私立高等學校都根據各州頒布的特許狀制定董事會章程，各自規定了董事會的規模、職責、組織結構、選拔和任期等。各私立大學董事會在人員構成、規模大小等方面并不相同，成員多為關心學校辦學的社會名流，如工商企業界人士、慈善家以及卸任的政府官員等，聘任時通常較多注重其經濟方面的影響，另外也包括校友代表、教師代表和學生代表等。董事會主要有兩個重要作用：一是選擇校長，監察教授職位的聘用和高級行政職位的任命；二是確保學校財務規范，控制

11、學校的預算，監督捐助款項的使用，并保護學校的財產。董事會是美國私立大學的最高權力機構，但它并不過問學校具體的日常事務，其制定的方針政策一般由校長去實施。校長是私立大學最高的行政負責人，他由董事會任命產生，向董事會負責，董事會一般把處理學校日常事務和行政管理權下放給校長。（二）公立高校的董事會在美國，公立高等學校產生之前，私立高等學校已經有了150多年的歷史，形成了較為完備的管理制度。公立高等學校成立后，也仿效私立高等學校實行了董事會制度。董事會作為公立高校的最高權力機構，一般由10余人組成，任期68年。董事會成員通常由州長和議會任命，也可由公民投票選舉產生，主席由全體董事選舉。但公立高校的董事

12、會的類型較為復雜，有只管理本州某一所公立高等學校的董事會，也有管理本州同一類型的幾所公立高等學校的董事會，還有管理本州（本市）所有公立高等學校的董事會。以德州大學系統（the university of texas system）和紐約市立大學系統（the city university of new york）為例，其董事會基本屬于后兩種情況。德州有包括德州大學、德州農工大學、德州州立大學等在內的5個公立大學系統，每個公立系統都有自己的董事會，董事由州長任命。德州大學系統包括9所大學和6個醫學中心（醫學院），共15個成員，但只有一個董事會，來協調各成員的關系。目前董事會主席是一位銀行家，由州長任命。15個成員的校長都由董事會任命，董事會還決定經費開支、基建等，但每所大學都有自己的管理機構，故各校情況并不相同。紐約市立大學系統也是只有一個董事會，其架構是有14名董事，由市長和州長各任命一半的董事，董事全是校外人士，任期7年。