1、移民扶貧是貧困戶脫貧致富的有效途徑謝浩民（陜西省扶貧辦移民處處長 2006 年 6 月 18 日西安）1. 項目背景和目標1.1 陜西省貧困狀況陜西是一個貧困面較大、貧困人口較多的省份，是我國80 年代確定的扶貧開發工作十八個貧困區域之一。從1986年國家開展有組織、有計劃、大規模的扶貧開發以來，特別是 1994 年國家實施“八七”扶貧攻堅計劃以來，在各級政府的組織和指導下，經過廣大貧困地區群眾的不懈努力，全省的貧困狀況和經濟社會發展有了明顯改變，農業產業結構調整為貧困地區經濟發展注入了活力，以種植業和養殖業為主的農村產業日益活躍，貧困人口的溫飽問題得到基本解決,特別是通過移民搬遷，使缺乏基本

2、生產生活條件地區的貧困戶人居環境和生活條件得到明顯改善。但溫飽問題的解決，只是一個低層次、低標準、低目標的實現，貧困問題依然是制約農村經濟社會可持續發展的一個突出問題，新一輪扶貧開發工作仍然是任務艱巨。其主要表現為貧困面大、貧困人口多、農村貧困程度深。陜西省現有貧困人口集中分布在生產、生活和 1生態條件比較惡劣的陜北白于山區、黃河沿岸土石山區和秦巴中高山區，以及渭北“旱腰帶”和秦嶺北麓山區，俗稱“三大區域、兩條線”的集中連片貧困地區，也是扶貧開發多年難啃的“硬骨頭”。其中需要搬遷的貧困人口有78 萬。只有通過移民扶貧的方式，將他們搬遷到條件相對較好的地方發展，才能從根本上解決這部分人的貧困問題

3、。1.2 項目形成過程1997 年，政府開始進行移民扶貧試點，將缺乏基本生產生活條件的群眾搬到生存條件較好的地方，從根本上改變他們的生存條件，加快了他們的脫貧步伐。嵐皋縣政府將該縣孟石嶺鄉新華藥場 18 戶 53 人移民河灘平地后，達到了當年搬遷，當年解決溫飽，時任省長的程安東同志看了后，當即做了指示： 這是異地扶貧值得重視的典型。通過對嵐皋縣異地扶貧工作的總結，從 1998 年開始， 陜西省開始大范圍的移民扶貧工程， 當年 ,就搬遷了8 萬人，取得了較好的扶貧效果。1.3 項目實施的目的通過移民搬遷項目的實施，使貧困戶擺脫了惡劣的生產、生活環境，達到有房住、有地種、醫療、教育條件較好，水、電

4、、路等基礎設施得到根本改善，實現脫貧致富。1998 年到2005 年底，共搬遷貧困人口16.57 萬戶、70 萬人。通過搬遷 ,徹底改善了這些群眾的生產生活環境，為貧困群眾早日穩定 2脫貧，奠定了良好的基礎。陜西省移民扶貧情況統計表年度省級補助市縣配套群眾自籌搬遷戶數搬遷人數（萬元）（萬元）（萬元）（萬戶）（萬人）合計926937432219178216.5770199880008000240001.86819991200012000360002.791220001000010000300002.331020011059010590317702.4410.4200217479102602052

5、02.3910.22003130187500150001.747.52004110006900130001.846.92005106069072214921.1852. 項目實施過程2.1 項目運作程序2.1.1 搬遷對象確定確定搬遷對象，按照參與式扶貧和自愿搬遷的要求，先由戶主申請，村民大會評議，再經鄉鎮政府審核，最后由縣扶貧辦審批立項。移民扶貧的對象， 必須是人均年收入在865元以下的農村貧困人口。整村組遷移中的非貧困戶，只享受 3優惠政策，不享受政府的補助資金。2.1.2 遷出地要求一是居住在邊遠地區、高寒山區和陡坡峽谷地帶，生存空間狹小，生產生活環境惡劣區域的貧困戶；二是遠離集鎮和交通

6、干線，信息閉塞，修路、拉電一次性投資成本過大，子女上學不便的單莊獨戶；三是列入省上防治范圍的地方病重病區的貧困戶；四是地裂、滑坡等地質災害多發區，無法在當地生存的貧困戶；五是扶貧開發工作重點村中的特困戶。2.1.3 遷入地要求安置地選擇，一是整體越過溫飽線，并具有調整承包耕地能力的非貧困村；二是水、電、路等基礎設施比較完善，教育、醫療條件較好，無地方病的地區；三是民族民俗相近，民風淳厚，干部群眾有安置意愿的村組；四是有較好的資源條件和開發前景，能為遷入戶提供可開發的立地條件。并要做到 “兩避一高 ” ：避開泥石流，避開滑坡體，高出洪水線，確保移民戶居住安全。2.1.4 安置形式移民扶貧按照“實

7、事求是， 因地制宜”的原則，采取多形式搬遷，多渠道安置。一是相對集中安置，建設移民新村。這種安置方式，起點高，規劃超前 ,有利于遷移戶的相互溝通，人際關系易于建 4立，鄰居間派系矛盾較少。二是插花分散安置，將部分遷移戶安置在自然條件較好的村莊。這種方式，投入成本較低，操作較為簡便。三是投親靠友安置。由遷移戶自己聯系，自己選址，扶貧辦確認，政府給予資金補助。這種方式數量很少。2.1.5 新村規劃及房屋設計新村規劃和房屋設計要尊重當地群眾的風俗習慣，堅持以人為本、方便群眾生產生活的原則，做到科學規劃，布局合理，一次規劃，分步實施，為群眾留足發展空間。并要改變養殖區和生活區合為一體的傳統規劃模式，引

8、導群眾向衛生、健康、文明的生活方式邁進。2.1.6 建房方式房屋建設由戶主按照統一規劃，自己組織施工，目的是調動群眾參與的積極性，降低建房成本，減輕移民戶的負擔。個別移民戶自己建房確有困難者，由政府統一組織施工，但必須征得移民戶戶主同意，并報縣扶貧辦審批。2.2 移民項目執行機構省、市、縣在各級扶貧辦內設立了專門的移民扶貧機構，負責移民扶貧工作。省扶貧辦設立移民開發處，具體負責全省的移民扶貧開發工作，編制全省移民規劃，審核移民項目，資金投放和管理、對移民扶貧工作進行檢查指導和組織驗收。 5市縣的移民機構，負責本區域移民規劃，確定移民戶，落實移民新村地址，監督移民工程實施，兌付補助資金，調整宅基

9、地、耕地等。項目村成立移民小組，負責項目的具體實施。2.3 政府在項目中的作用政府在項目實施過程中，主要是制訂相關政策，進行工作指導，協調各方關系，為了搞好這項工作，省上先后出臺了陜西省貧困地區部分貧困戶移民搬遷異地開發實施方案、陜西省貧困縣移民搬遷異地開發驗收試行辦法 和關于加強移民扶貧異地開發工作的通知等文件，制定了相應的優惠政策（如減免搬遷戶建房宅基地占用費及有關審批費用；優先安排移民建房木材指標；減免育林基金、森林防火費及各種管理費；優先安排搬遷戶的承包地及可開發的荒山、 荒坡、荒灘等）。政府還針對移民新村的基礎設施建設做出了“五到村”的要求（即：電力部門送電到移民新村，水利部門送水到

10、村，計劃、交通部門負責道路到村，郵電部門負責郵遞、電話到村，廣電部門負責廣播電視到村），保證了移民工作的順利開展。2.4 移民資金2.4.1 移民資金來源移民建房資金按照“ 自力更生為主，國家扶持為輔”的原則，采取 “ 省上補一點，市、縣配一點，自己籌一點 ” 的辦法籌集。 62.4.2 資金使用陜西省移民資金使用， 是按照每搬遷1 人，省上補助 1000元，每戶再補助5000 元，市縣按照每搬遷1 人各配套500元。由政府全部補助到戶。3. 移民扶貧產生的效益3.1 經濟效益一是提高了資金的使用效率。一次投入，長久受益。二是提高了農業產出率。三是擴大了商品流通渠道，加快了農產品的流轉，增加了

11、貧困戶的收入。案例 1：橫山縣韓梁村， 2002 年實施移民搬遷 17 戶 76 人，改變了出門就爬坡，吃水靠驢馱，耕地沙化廣種薄收，群眾生活十分困難的局面。基礎設施得到了改變，改良荒漠地 200 多畝，打井灌溉種植玉米， 把原來沙化的山地退耕種草，發展養羊，收入倍增。移民戶郝生元一家3 口人，去年種植玉米20 畝，收 2 萬斤，養白絨山羊60 只、養豬 14 頭、養牛 2 頭，當年收入達3 萬元，是搬遷前收入的 6 倍多。案例 2：千陽縣寇家河鄉白善坊村一、五組，于2000 年集中搬遷了 20 戶 93人。其中 19 戶堅持發展奶畜產業，奶牛由搬遷前的5 頭發展到現在的76 頭，戶均 4 頭

12、,平均每戶年產奶1.3 萬公斤，年收入 1.8 萬元，農民人均純收入達到3000元，比搬遷前的1999 年凈增 2190 元。3.2 社會效益一是基礎設施得到了進一步改善，方便了群眾的生產生 7活。二是改變了信息閉塞的局面，有利于貧困戶的社會交往，貧困戶獲取新技術的機率增大，思想進一步開放。三是改變了早婚、近親通婚的陋習，提高了人口素質。四是減少了地方病和自然災害對群眾的危害案例 3：永壽縣楊家山村分布在九道山梁上，吃水難，行路難，小孩入學難，地方病嚴重，群眾生產生活非常艱苦。全村8 年未娶過一個媳婦，未婚大齡青年21 人。 2002 年從 10 公里的深山搬遷到312 國道邊的翠屏新村，共5

13、6 戶 343人。群眾住上了新居，用上了自來水，建起了新校舍，借用國道的便利，搬遷戶的產業得到了較快發展，群眾生活得到了改善。三年內9 個未婚青年成了家，地方病得到了有效防治，基礎教育有了保證，群眾的生活質量有了明顯提高。3.3 生態效益一是貧困地區人口減少，緩解了人口與資源的壓力。二是鞏固了退耕還林還草的成果，減少了“越窮越墾，越墾越窮”粗放耕作方式，保護了生態環境。案例 4 ：橫山縣郭梁村地處風沙區，因群眾墾荒屢禁不止，土地沙化十分嚴重，由于受沙化的影響，群眾吃水、行路都非常困難。1999 年將 23 戶 97 人搬遷到新村，開發治理荒沙地400 余畝，打機井 4 眼，生產條件得到顯著改善

14、，原來的耕地全部退耕還林種草，實行封山禁牧，發展舍飼養羊，第二年人均純收入達到 2000 元。4. 相關因素的影響與分析4.1 群眾自愿是項目實施的前提 8扶貧移民與工程移民最根本的區別是要堅持自愿。群眾自愿是移民扶貧工作的重要原則，也是搬遷的前提條件。搬與不搬應該讓群眾自主決定 ,各級政府決不能搞強迫命令。4.2 群眾參與是項目實施的保證群眾參與是該項目的一個重要特點，而政府在整個項目實施過程中只起指導、協調和服務作用，決不越俎代庖。從項目的確定到項目實施，全程都要群眾參與，要充分調動群眾的積極性，發揮他們的創造能力，確保項目的順利實施。 4.3 有土安置是項目成功實施的條件移民安置始終堅持

15、“有土安置， 以農為主”的原則。移民戶用地包括兩部分 ,宅基地和耕地。我們的方法，一是從村組預留機動地中為移民戶無償劃撥；二是利用國有農牧場閑置土地安置移民；三是新修基本農田，首先用于安置移民。通過以上措施的實施，解決了移民戶的用地問題，為移民戶提供了重要條件。4.4 統一規劃，分戶自建是搞好項目的關鍵實行統一規劃，分戶自建，戶主負責，是陜西省移民扶貧工作的基本要求。通過幾年來的實踐，這一形式得到全省群眾的認可，也受到了廣大搬遷戶的歡迎。這種方式有利于調動廣大搬遷戶的積極性，減輕遷移戶的經濟負擔，保證了移民項目的順利實施。 95. 問題與啟示5.1 存在問題5.1.1 土地資源不足我省還有 7

16、8 萬貧困人口需要搬遷 ,按照人均 1 畝基本農田和每戶 3 分宅基地來計算， 需要耕地 78 萬畝，宅基地 5 萬 5 千多畝。 可調整的耕地有限， 搬遷人口多與耕地少的矛盾十分突出。5.1.2 資金投入相對不足據我們調查，移民搬遷在目前補助標準的基礎上，應該增加基礎設施建設費用，以解決部分特困戶想搬而搬不起的問題。案例 5：橫山縣沐浴溝村 2004 年實施搬遷 38 戶 205 人，因本村宜用土地短缺，征用外村土地作為宅基地， 每戶征用費 6000 元，建房費 28000 元，合計 34000元，還有農電、人飲、道路等基礎設施戶均投資2600 元，使本來就困難的貧困戶，背上了不少債務。具體情況見表1、表 2：表 1：移民搬遷投資情況表單位：萬元戶數人數總投資戶均投資建房基礎設施征地38205139.23.66106.41022.8表 2:移民戶欠賬情況統計單位 :戶欠賬金額5000 元以下5000-1000 元10000 元以上戶數61121 105.2 啟示5.2.1 加大投入力度。提高政府資金補助標