1、“掛靠”是建設(shè)項目施工管理的高效模式摘要建設(shè)工程項目投資，在國內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展中，起到穩(wěn)定、強大的拉動經(jīng)濟作用。工程項目施工管理的研究因其復(fù)雜性、長周期、多單位、雜利益、縱關(guān)系等原因，很難深入，抑或故意回避。對一種達到相當大的規(guī)模經(jīng)濟現(xiàn)象的忽視，是不負責任的，愚妄的做法，無論有意還是無意。掛靠是不可忽視的管理模式，對“掛靠”的本質(zhì)、形成條件、弊端和改善的研究，具有十分現(xiàn)實的意義。綜合來說，掛靠是建設(shè)項目施工管理的高效模式。1 掛靠的本質(zhì)1.1 掛靠的含義與現(xiàn)狀1.1.1 什么是掛靠？1、掛靠施工是指沒有資質(zhì)的實際施工人或資質(zhì)低的實際施工人（即掛靠人）借用有資質(zhì)或資質(zhì)高的施工企業(yè)（被掛靠人）的名義承

2、攬工程并向其交納管理費的行為。其重要特征是自負盈虧。上述定義盡管是普遍參照的概念，但是有諸多地方不嚴謹，值得討論。1）、沒有資質(zhì)是不準確不全面的，掛靠的實際情況遠不止這幾種。應(yīng)當改為，不具備條件的實際施工人借用具備條件的建筑施工企業(yè)名義。2）、實際施工人為非承包人，本企業(yè)正式職工或者本企業(yè)的子公司。3）、未必交納管理費。本項目作為長期合作的內(nèi)容之一，不一定反映出繳納管理費。4）、資質(zhì)高低不是界定的充要條件，高資質(zhì)的也可以和也有借用低資質(zhì)的。5）、自負盈虧是責任制的重要特點，掛靠項目和內(nèi)部承包責任制都需要在工程項目施工期間里規(guī)定這樣的經(jīng)濟條款。因此，認為自負盈虧是掛靠重要特征的觀點，不夠準確。2

3、、其特征表現(xiàn)為： 掛靠和被掛靠非同一企業(yè)， 主體不一致； 人證分離；過程管理和監(jiān)督管理分離；利益在主體之間分配；隱秘性。3、主要的法律依據(jù)有： 中華人民共和國建筑法 、最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（簡稱司法解釋）、建筑工程質(zhì)量管理條例 建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定 ，各地方有一些配套補充的條款。1.1.2 現(xiàn)實“掛靠”現(xiàn)狀估計要得到確切的“掛靠”數(shù)量數(shù)據(jù)，目前，沒有這種可能性，因為本身就是“嚴重違法的行為” ，處于“地下”狀態(tài)。但是，從業(yè)內(nèi)了解的情況、凡是出了問題的項目調(diào)查結(jié)論來看、從糾紛訴訟的實際案例來看，“掛靠”是一種建設(shè)行業(yè)普遍存在的現(xiàn)象，這個結(jié)論不會有太大的

4、問題。“安陽某工程井架倒塌事故發(fā)生后，查出了無資質(zhì)的掛靠有資質(zhì)的；湖南某學院的12.21 護坡塌方重大安全事故發(fā)生后，也查出了無資質(zhì)的掛靠有資質(zhì)的；沈陽某集團辦公樓發(fā)生了屋頂梁板整體坍塌，造成重大傷亡事故，同樣查出了無資質(zhì)的掛靠有資質(zhì)的, 這樣的案例太多了”（1），保守地估計，國有企業(yè)掛靠份額達到3040%，民營企業(yè)，掛靠份額達到70%以上，主要在競爭激烈、投資主體分散和市場開放程度較高的房屋建筑、公路工程等業(yè)務(wù)中。對如此普遍的現(xiàn)象的忽視和漠視，無疑類似于“掩耳盜鈴”，是不負責任的。無論是學術(shù)界、政策界還是工程企業(yè)和掛靠者都是。1.1.3 對待掛靠有三種態(tài)度政策封殺理由是其種種掛靠的弊端； “

5、不屑一顧”中字號國字號建企老大們，盡管越來越多地采用這樣的方式；“躲躲閃閃”回避政策，“我行我素”，發(fā)展才是硬道理。建設(shè)工程施工行業(yè)，是一個“表面上完全”、“實質(zhì)上壟斷”的競爭行業(yè)，也即“壟斷性完全競爭” ，體現(xiàn)了極端二元的特性，而且表現(xiàn)為過度競爭。1.2 掛靠方式1.2.1 掛靠不見得一定是無資質(zhì)和低資質(zhì)分析實際情況，掛靠有如下幾種方式：1、無資質(zhì)的掛靠有資質(zhì)的：以個人為多，從事工程業(yè)務(wù)，中介以及參與施工項目管理。2、低資質(zhì)的掛靠高資質(zhì)的：承接高于自身資質(zhì)要求的工程業(yè)務(wù)。3、民營的掛靠國營的：發(fā)揮國有企業(yè)的信譽優(yōu)勢。4、外來的掛靠本地的：充分利用地方關(guān)系資源進行工程經(jīng)營。5、其它：其它的情況

6、里，包括，高資質(zhì)的掛靠低資質(zhì)的，比如高資質(zhì)單位因為安全事故受到經(jīng)營限制性處罰、與地方溝通不良等。也可以是同級別資質(zhì)之間的相互掛靠。1.2.2 掛靠的原因之所以采用掛靠的方式，直接原因是：掛靠者不具備條件，尤其是個人，逃避行業(yè)的準入限制。不具備條件的詳細內(nèi)容除了資質(zhì)之外，還有很多。比如：人員、業(yè)績、知名度，尤其是關(guān)系，業(yè)務(wù)量、管理延伸能力等，錯綜復(fù)雜，常常投資方（業(yè)主）還會規(guī)定出比如類似工程業(yè)績數(shù)、本地業(yè)績及規(guī)模等既合理又不見得合理的“定向限制”條款。由此看來，法律上對掛靠，單純地定義為有無資質(zhì)或者資質(zhì)高低，是不全面的。因為掛靠者并不僅僅因此選擇掛靠。2 掛靠形成條件與運行機制2.1 形成條件對

7、于掛靠形成的條件，見諸于文的各種分析很多，但能觸及核心的見解不多。建筑行業(yè)的掛靠這個普遍的現(xiàn)象，折射著深層的社會、文化和經(jīng)營環(huán)境的因果。2.1.1 嚴苛的資金條件建筑企業(yè)的資金需要是十分巨大的，企業(yè)必須有充夠的資金準備，才能承接項目，才能維持企業(yè)運營。經(jīng)營的資質(zhì)維護、攤派費用、人員高流動成本、稅費（名目繁多的稅項、重復(fù)計征和預(yù)征稅費（如預(yù)征的企業(yè)所得稅、預(yù)征個人收入調(diào)節(jié)稅） ）；高額的投標保證金、履約保證金、民工工資保證金、長時延壓的質(zhì)保金；巨額墊資、延期支付、無故拖欠，甚至賴賬等等。巨大資金需求，對于許多企業(yè)尤其是民營企業(yè)來說，來源哪些渠道呢？主要來自：企業(yè)自備。企業(yè)向經(jīng)融機構(gòu)的融資，銀行融

8、資的條件是相當苛刻和困難的，這也是人所共知。民間借貸。項目經(jīng)理投資。比較份額來說，建企的項目經(jīng)理投資占了絕大部分，否則靠自有和融資是無法開展業(yè)務(wù)的。2.1.2 關(guān)系營銷的社會環(huán)境一個靠緊密人際關(guān)系維系的社會，要排除關(guān)系營銷是不切實際的，那么關(guān)系營銷還能走多遠，多深？至少現(xiàn)在還看不到具體的時間表，能夠宣布關(guān)系營銷的終結(jié)。地方保護，不見得沒有合理之處，什么樣的政策生態(tài)、官員考核機制和人文環(huán)境，決定地方保護主義的程度，這在一定程度上，也助推了掛靠現(xiàn)象的繁盛。2.1.3 實力的項目投資人階層實力和趨利性。研究發(fā)現(xiàn)，國企之所以無法實現(xiàn)真正的內(nèi)部承包責任制，目標管理考核制，其根本原因在于權(quán)責的不對等。這是

9、所有內(nèi)部承包責任制的“死穴”。企業(yè)的資源巨大性和承包人的責任能力的有限性，形成巨大的責任落差。說白了，項目經(jīng)理沒有“資金、沒有資源整合能力、沒有獨立的隊伍、甚至沒有責任的意識” ，卻承擔著大部分應(yīng)該是本職工作的職責，并能夠帶來超過非承包模式帶來的更多利益。而內(nèi)部責任制遺憾地，卻并不能解決“灰色”利益的流動。而，有意“掛靠”者，卻往往，不僅具有一定的項目管理經(jīng)驗，更有相當?shù)慕?jīng)濟實力，具備承擔經(jīng)營風險、安全質(zhì)量風險的能力。項目管理過程的復(fù)雜性，決定了管理控制的難度。要平衡風險和權(quán)力以及利益，是很難的。保證企業(yè)的利益，防范項目風險，又要激勵執(zhí)行層操作層的積極性，今后還將是管理著著重研究的課題。有實力

10、的，有熱情參與“掛靠”的項目經(jīng)理階層的存在，是解決這個難題的一種途徑。2.1.4 建筑行業(yè)管理的嚴格和技能松懈就建筑行業(yè)從業(yè)政策而言， 估計實際上沒有幾個國家能夠如同這樣 “滴水不漏”，“鐵壁銅墻”，準入資格、業(yè)務(wù)資質(zhì)等級、崗位從業(yè)資格素質(zhì)、監(jiān)理制度、政府監(jiān)督等等，不可謂不嚴苛， WTO過渡期結(jié)束還沒有幾個國外的建筑企業(yè)真正意義上獨立“行走”中國市場上，就是很好的例證。產(chǎn)生出來的“產(chǎn)業(yè)鏈”、“黑箱鏈”、“無奈鏈”，不可謂不長。高門檻的行業(yè)準入對自身發(fā)展，在我們這樣大的建設(shè)高潮時期的超大規(guī)模和管理嚴謹度不高以及市場契約嚴肅性不強的現(xiàn)實情況下，有其必要性，也符合文化趨勢的必然性。技能松懈：建筑行業(yè)

11、是一個典型的知識密集行業(yè)， 遠不是之前所 “共識”的低技能，粗知識行業(yè)。擴招、建筑的流動性、辦公環(huán)境差、安全風險大、等決定了高端人才從業(yè)傾向偏斜 ,奇高的資質(zhì)維護成本和人力資源的成本，也成為形成掛靠現(xiàn)象的根源之一。2.1.5 政府監(jiān)管、社會監(jiān)理不到位法不責眾也是一個深層次的原因，面對如此普遍并且多方利益糾葛的行為，政府監(jiān)管、社會監(jiān)理本身都是很難的，有沒有責任心都不可能做好這個事件。2.2 運行機制掛靠的運行是“雙贏機制”在推動。也是所謂的利益驅(qū)使，此是白話實話。表 1 掛靠方被掛靠方利益表被掛靠方掛靠方1、收取管理費1、獲得利潤2、擴大規(guī)模2、免于申報、維護資質(zhì)利益3、積累業(yè)績3、自由度高、免

12、受管理4、擴大影響4、積累關(guān)系5、管理工作量少5、惠及親朋好友目前，掛靠的運行，依據(jù)的紐帶是發(fā)包人（業(yè)主）和被掛靠方（總包人）的“總承包合同” ；掛靠方和被掛靠方的“內(nèi)部承包協(xié)議書” ；掛靠方和項目經(jīng)理（建造師，如果自己沒有崗位資格證書，自己聘用） “聘用合同”；承包人與下屬項目經(jīng)理的“人事調(diào)動、任命書” 。項目過程管理則按照采購、租賃、分包、用工合同等進行。3、掛靠的弊端3.1 內(nèi)部（目標）責任與掛靠的區(qū)別內(nèi)部承包責任制方式，是合法的，不用受到法律的管制。而，掛靠是非法的，“嚴重的違法行為” ，被掛靠企業(yè)違法、有可能被收繳違法所得、可能判合同無效、嚴重的限制甚至降低資質(zhì)等級。界定兩者，就變得

13、異常重要和十分必要！然而，兩者之間的本質(zhì)區(qū)別在哪里呢？筆者認為，最根本的就在于是否是“內(nèi)部職工”。表 2 內(nèi)部承包責任制和掛靠的本質(zhì)區(qū)別對比內(nèi)容內(nèi)部承包責任制外部掛靠人員屬性內(nèi)部職工外部人員崗位職務(wù)工資辦理社保上繳管理費持證上崗人事聘用、調(diào)動、任命法人的責任全部全部事故賠償企業(yè)個人從上表中可以看出，兩者的最大區(qū)別就在于承包責任人，是否本企業(yè)內(nèi)部職工。在用人機制多元化、流動化的情況，這本身就限制了流動。部分還與現(xiàn)行的人才制度矛盾，比如：人才的柔性引進、鼓勵人才的流動等。3.2 目標一致，利益偏移，管理困難3.2.1 逃避追責：責任主體復(fù)雜化設(shè)計法律規(guī)范既存在“過嚴” （要界定為嚴重違法行為） ，

14、又存在“過松”（如宣布總包合同無效， 但是對掛靠方， 即實際施工人的權(quán)益給予保護，只要其實施的工程質(zhì)量合格，就具有追償付款的權(quán)力） ，這樣，實踐中必然導(dǎo)致對主體責任追究的復(fù)雜化。見上圖3.2.2 因包拒管、以包代管掛靠者因為承包拒絕管理的現(xiàn)象，比比皆是，也是被掛靠者職能管理的頭疼的事情。因而政令不暢、創(chuàng)新無載體、質(zhì)安投入欠缺、事故時有發(fā)生、野蠻施工、勞工權(quán)益受侵害等等。嚴重的甚至發(fā)生：材料外移、攜款藏匿、打架傷人、賭博涉黃。嚴重影響掛靠者的聲譽。被掛靠者，則省略時間精力，放任少管，反正是掛靠者承包的，籠統(tǒng)一句話責任全部由掛靠方負，以包了事，以包代管。等到出現(xiàn)訴訟，出現(xiàn)事故，才急急忙忙，派出救火

15、隊滅火。“因包拒管、以包代管”是粗放管理階段的典型現(xiàn)象。反映了管理理念的落后，手段的不足，效果的差強人意。3.2.3 趨利性是：天然缺陷掛靠者對利益的過度強調(diào)，導(dǎo)致人財物投入的不足，也是掛靠管理常常發(fā)生的事情。同時，現(xiàn)場管理能力，技術(shù)組織能力，資金實力，等等都影響到項目的進度質(zhì)量安全，在這個時候，被掛靠者，務(wù)必在決定掛靠管理模式的時候，就充分進行評估，做好資金、人員、技術(shù)和外部關(guān)系的準備，在質(zhì)量“終身制” 、安全“連坐制”的情況下，防止惡性事情的發(fā)生。3.2.4 不利于集約化管理，資源利用效率就集團、集權(quán)管理而言，分散的掛靠模式，不利于集約化管理的實現(xiàn)，資源的統(tǒng)調(diào)統(tǒng)配能力變差，設(shè)備資金人員的利

16、用強度降低，影響到利用效率。不過，在實體管理能力和手段達不到的情況下，能夠分散地充分利用，也算是講究之計了了。3.2.4 投入提升管理少由于本身就是短期行為，也可能是一錘子買賣，技術(shù)管理的經(jīng)驗積累少。4、掛靠的改善4.1 掛靠是項目管理的高效模式4.1.1 為掛靠正名從該以上分析，我們可以得到結(jié)論，掛靠實質(zhì)上是建設(shè)工程項目施工管理一種新模式：合伙投資模式。掛靠者是“項目施工合伙投資人”。表 3 掛靠和被掛靠雙方的投入分析投入內(nèi)容被掛靠方掛靠方無形資產(chǎn)資質(zhì)證書、營業(yè)執(zhí)照、業(yè)績關(guān)系資金資金資金管理過程監(jiān)督過程管理4.1.2掛靠的效率之所以得到掛靠是高效的管理模式結(jié)論的原因，是基于以下幾點：1、發(fā)揮

17、各層次的積極性在層級管理的組織方式下，高層決策、中層管理、底層操作和決策中心、管理中心、成本中心的模式始終解決不了戰(zhàn)略落實，職能管控和操作層的積極性問題。工程項目施工，是一個極為復(fù)雜的過程。操作層的付出，也不是簡單的體力勞動，是高度腦力和高度體力的綜合。現(xiàn)階段，還沒有真正調(diào)動各層次積極性的方法。國有企業(yè)以其高穩(wěn)定態(tài)（工資福利社保等高保障）、高不負責任（對經(jīng)營結(jié)果的盈虧的責任是有限的，不會涉及到個人財產(chǎn)）、對社會資源的利用不需要負責的狀態(tài)，決定了無法真正將企業(yè)價值、社會資源利用最大化。相反，掛靠模式則各方積極性因為利益的均衡性，得到很大調(diào)動！2、責權(quán)利對等原則的最好體現(xiàn)下表是一個典型三級管理層級

18、下的“掛靠”項目，其權(quán)力分配的模式。因為表現(xiàn)為比較粗放，所以更有代表意義。但是，進一步改進之后，將更為合理。表 4 一個典型“掛靠”項目責權(quán)利的分配權(quán)重組織存在方式主要權(quán)限說明風險源集團分公司項目部法人權(quán)獨有授權(quán)無法人應(yīng)負的法律責任，合同簽訂經(jīng)營決策權(quán)次輔為輔為主決定投標、報價，體現(xiàn)戰(zhàn)略目標文化輻射權(quán)缺乏缺乏自主管理制度、 CIS 等資金調(diào)控權(quán)被借款不嚴自籌、借款保證金、計量款、支付款、結(jié)算款公共關(guān)系權(quán)缺乏為輔為主甲方監(jiān)理質(zhì)監(jiān)關(guān)系技術(shù)方案核批權(quán)僅用章核批不嚴為主施組、專項方案技術(shù)創(chuàng)新權(quán)主管分管不管常常無法落實載體生產(chǎn)要素組購權(quán)不管不管自主設(shè)備材料的要素的采購項目成本控制權(quán)不管不管自主綜合成本人

19、事管理權(quán)不管不管自主項目經(jīng)理及核心成員供方選擇簽約權(quán)用章用章自主支付供方款項內(nèi)部職責分配權(quán)不管不管自主內(nèi)部管理過程監(jiān)管權(quán)2 次/年1 次/月實施工期質(zhì)量安全環(huán)境等后續(xù)服務(wù)權(quán)為輔為主次輔質(zhì)保期服務(wù)利益分配權(quán)管理費管理費自主質(zhì)安費稅費管理費、民工工資3綜合評估權(quán)未用未用未用績效考核、信用評價、體現(xiàn)風險與收益平衡的原則風險和收益應(yīng)該對等，這是基本的理想性的原則。然而，內(nèi)部承包責任制，是一種不完全的責任制。責任人的確定、分配的額度等等基本是人為的，缺乏客觀性，和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系好，承包后的收獲可能就大。真正的風險發(fā)生的時候，個人由于缺乏償還能力，無力等額抵押，風險幾乎責無旁貸地落在了企業(yè)身上。掛靠方，則往往在

20、履約保函（及現(xiàn)金） 、過程大量墊付資金、質(zhì)保金和安全質(zhì)量事故處理資金等方面，冒了很大的風險，其收益也該不算是空穴來風，無端產(chǎn)生的。4、灰色環(huán)節(jié)很多，無法控制。大資金量的流動，大物料量的進出，面對各色復(fù)雜的人性欲望，存在著信息部對稱的諸多環(huán)節(jié)，設(shè)計很多的制度，監(jiān)督成本也很高，仍然無法避免內(nèi)部腐敗。這是國有企業(yè)和民營企業(yè)中，自管項目的一個重要特征。監(jiān)督成本也相當高昂。掛靠則因為利益和自身密切相關(guān)，斤斤計較、精打細算在項目成本控制中是十分常見的。對人，則一人多用，對物則減少消耗，杜絕“跑冒滴漏”，極大地控制了成本，實現(xiàn)“低碳”建造。4.2 改進完善掛靠的途徑掛靠之所以在一個階段廣受詬病，是因為其自身

21、的缺陷，環(huán)境迫使產(chǎn)生的瑕疵。從一個角度看到掛靠的管理高效性，也不能回避其不足，在文化和環(huán)境不會有很大的突變的情況下，這種完善是為較長一個階段的掛靠管理提升下的助推劑。下文所指的改善，主要是指對達成了掛靠關(guān)系之后的管理。而不涉及改造環(huán)境和社會人文等諸要素。4.2.1 完善項目管理權(quán)力分配機制權(quán)力分配是一個比較復(fù)雜的過程。相互信任程度、領(lǐng)導(dǎo)對權(quán)力的偏好程度、對掛靠者管理能力的判斷、掛靠者對利益的強烈程度，雙方的談判能力等等，決定項目管理權(quán)力制衡的程度。在表* 一個典型“掛靠”項目責權(quán)利的分配權(quán)重中，還屬于對集團是較為“分權(quán)”的管理方式。隨著管理的精細化、過程的可視化、 數(shù)據(jù)決策的即時化， 分權(quán)將在

22、一定程度上被 “集團防范風險”和“加強管控”的較為“集權(quán)”模式代替。但是，絕對不能以過度消弭掛靠者的利益，從而降低其積極性為代價。這是一個需要放到臺面上來好好研究的論題了。4.2.2 尋求信息對稱：信息對稱是最好的監(jiān)督IT 技術(shù)的高度、快速發(fā)展，為項目管理提供了技術(shù)條件。基于WEB的管理信息平臺，多系統(tǒng)的無縫鏈接接口，更為靈便的架構(gòu)技術(shù)，360全方位可視監(jiān)控技術(shù)，遠程會議系統(tǒng)，辦公自動化手段等等，都將進一步加快改善項目的理念和技術(shù)手段，還最終將促進管理模式的進步。掛靠方和被掛靠方，信息對稱，將是雙方高效協(xié)作，并且成為“戰(zhàn)略動態(tài)聯(lián)盟體”的一個良好開端。4.2.3 開放政策接口，達成追責機制是否開

23、放掛靠政策，要看掛靠與否的利弊分析。我們似乎沒有看到產(chǎn)生質(zhì)量安全問題和掛靠之間的直接相關(guān)關(guān)系，也沒有看到工程項目管理市場的飛躍性發(fā)展會受到掛靠政策的開放導(dǎo)致負面影響的嚴謹論證。相反，倒是看到了為了逃避法規(guī)的“不適合”判定，整個行業(yè)所付出的沉重成本，以及由于管理不善導(dǎo)致的慘重事故。下表是掛靠違法情況下產(chǎn)生風險和防范措施的總結(jié)。表 5掛靠各相關(guān)方風險分析產(chǎn)生風險內(nèi)容防范風險措施發(fā)包方1、被連帶追告1、及時發(fā)現(xiàn)，杜絕掛靠管理2、管理不善導(dǎo)致不按合同履行2、嚴謹條款，防止被追告承包方1、安全質(zhì)量承擔連帶賠償責任1、指派項目經(jīng)理，讓掛靠人成為真正的合被掛靠方2、對外債務(wù)承擔償還責任。追償權(quán)落空伙投資人。辦理核心人員的人事勞動關(guān)系、3、因勞動、工傷爭議損害經(jīng)濟利益和社會形象簽訂內(nèi)部承包協(xié)議。 將外部人轉(zhuǎn)化成為內(nèi)部4、管理費可能被沒收人5、行政處罰、降級或吊銷資質(zhì)證書2、分簽 “委托物料代理采購 ”和“勞務(wù)分包 ”協(xié)議3、嚴格控制合同履行過程中（質(zhì)量、財務(wù)、勞務(wù)）的風險4、選擇是否暴露掛靠關(guān)系掛靠方1、工程質(zhì)量不合格將無法獲得工程款1、保證工程質(zhì)量合格2、總包合同無效后如果涉及 “黑白合同 ”則喪失2、善于運用司法解釋直接向發(fā)包人主張權(quán)按 “白合同 ”主張有利價款的依據(jù)利3