艾森哲對全球24個國家電子政務的調研報告 前 言 大約5年前，許多國家和地區的政府便開始制定提供在線服務的規劃方案，此后，在實施這些方案的過程中，他們都取得了不同程度的進展。在線服務的優點是顯而易見的，它提供的服務更快更省更容易實現個性化，而且效率更高，國民和企業能夠每周7天，每天24小時使用這些服務。然而實踐證明，要想把電子政務的優勢變成現實，并不是一件容易的事情。在推動電子政務的過程中，會遇到一系列復雜的問題，比如法律、管理、規章、社會和政治等種種因素，形成了一些復雜的制約條件，這是向電子政務過渡的過程中必須解決的問題。近年來，埃森哲公司每年都進行一次涉及有關政府的全球性電子政務調研工作，以確定他們各自電子政務的發展狀況。在我們的最新調研報告電子政務領導將規劃變為現實中，我們發現，盡管發展速度比較慢，但是各個政府正在努力實現他們的電子政務規劃目標。更為重要的是，他們日益認識到，電子政務不僅要解決相應的技術問題，而且要使這項技術成為改革政府運作方式的工具之一。他們開始認識到，這種改革并不只是將各種服務移到網上，而是必須重新設計組織架構和工作流程，把國民放在電子政務的中心位置，將各個機構的在線服務集成起來，以簡化交互程序，降低成本，改進服務。只有建立起合理的管理架構，并且與推動整個政府改革的政治意志相結合，政府服務的改革才能實現。在這份調研報告中，我們概要地介紹了中國政府的電子政務運作情況，并且與我們在2002年調研的另外23個政府的情況進行了比較。不過應該指出，對這23個國家和地區政府進行的調研是在2002年1月進行的，而在過去的幾個月中，他們的電子政務水平的排序很可能已經發生了變化。根據去年的研究，我們發現這些政府可能在較短的時間內電子政務方面取得相當大的進展。因此，對中國與其他政府之間進行的比較并不是絕對的，只是用來說明他們電子政務運作的相對情況。我們把中國調研結果與其他政府進行了比較，并用對中國在電子政務方面取得的經驗亦與其他政府進行了比較。尤其是，我們考察了中國究竟在多大程度上利用了后發的優勢。在我們的調研過程中，我們發現許多政府電子政務起步較晚，但是他們已經取得了巨大的進展，并且正在成為強大的挑戰者。中國顯然屬于這類政府。各個政府從那些起步較早政府的失誤中吸取了教訓，開始懂得開展電子政務的復雜性，同時人們普遍認識到應該以國民為中心來提供電子政務的服務，因此通向電子政務的道路正在變得逐漸明朗起來。 方法與定義埃森哲的研究人員以國民和企業的身份在因特網上進行了調研，完成通常由國家政府提供的各種服務需求。他們訪問了中國政府部門的網站，并且對這些站點進行了評估，以確定電子政務服務的質量和成熟程度，確定企業通過網絡與政府打交道的水平。這項調研工作是在2002年7月進行的。埃森哲考察了9個主要政府服務部門提供的169項國家級政府的服務。這9個相關的服務部門是人事服務、司法與公安、稅務、國防、教育、交通與機動車輛、民主與法制、采購以及郵政。埃森哲選擇了23個國家及地區的政府來進行這項電子政務的調研，這些國家和地區是澳大利亞、比利時、巴西、加拿大、丹麥、芬蘭、法國、德國、香港、愛爾蘭、意大利、日本、馬來西亞、墨西哥、荷蘭、新西蘭、挪威、葡萄牙、新加坡、南非、西班牙、英國和美國。丹麥是唯一在去年調研報告中的22個國家和地區基礎上增加的國家。中國的電子政務的調研是在2002年1月對23個國家和地區電子政務研究報告的基礎上開展的一項補充調研。正如前面指出的那樣，經過6個月之后，我們早先收集的數據可能無法準確地反映目前中國與其他政府之間的比較關系，而只能大體表明中國在其他23個政府中的相對排序。我們調研的電子政務服務代表了國民和企業在他們的整個生命期內對他們的政府提出的服務要求。傳統上，這些服務是通過服務臺、電話或者以書面形式來提供的。在接受調研的政府中，沒有一個政府能夠提供全部的169項服務。大多數情況下，所有這些服務都是由下一級政府提供的，比如由州、地區、市和縣一級政府來提供。又如，加拿大的教育服務是由省負責提供的，因此它不在本項研究的范圍之內。在這種情況下，我們在進行分析之前就將這些服務的調研去掉了，有關政府不會因為沒有提供不在其職責范圍內的服務而受到指責。在中國、169項服務中有52項由國家級政府提供，其中的46項服務在某種程度上是以在線方式提供的。我們的調研方法是不使任何國家級政府因為提供服務的數量不足而受到指責。這是一種由國家、州和地方政府來提供服務的分層結構，中國的情況與我們調研的其他許多國家是相似的，在這些國家中，國民和企業需要的少量服務由國家級政府提供，而大多數服務則由省或地方政府負責提供。這些服務可以分為3種類型，即信息發布型、單向作用型和雙向互動型。而雙向互動型則能夠反映政府提供的某項服務的最大成熟度。在每個服務類型中，我們用3個等級對其服務進行評分，以顯示這些服務已經達到的成熟度。我們使用兩個衡量標準來確定被調研的各個政府電子政務成熟度。一個衡量標準是服務的成熟度，另一個是客戶關系管理（CRM）的利用情況。然后將這兩個衡量標準結合起來，確定每個政府電子政務服務的總體成熟度。 衡量標準服務成熟度服務的成熟度用于衡量政府提供的在線服務水平。它要考慮到國家級政府提供的在線服務的數量（服務成熟度的廣度），以及提供的每種服務的完善程度（服務成熟度的深度）。服務的總體成熟度則是服務成熟度的廣度與服務成熟度的深度綜合衡量的結果。服務成熟度的定義信息發布型這是一種被動/被動型關系。用戶不能通過網絡以電子方式與政府機構進行溝通，政府機構也不以同樣方式與用戶溝通。而只是通過政府網站發布信息。單向作用型這是一種主動/被動型作用關系。用戶必須能夠通過網絡以電子方式與政府機構進行溝通，但是政府機構則不必采用此類方式與用戶進行溝通。雙向互動型這是一種主動/主動型互動關系。用戶必須能夠通過網絡以電子方式與政府機構進行溝通，而政府機構也須以此方式對用戶作出回應?？蛻絷P系管理在過去報告中提到的“提供成熟服務”現已改名為客戶關系管理（CRM）系統。這是衡量提供服務成熟度的一種手段，因此有助于國民通過與政府之間的在線互動來獲得最大的效益。 我們可以采用5個衡量標準來確定CRM的作用，即判斷力、互動性、站點特性、針對性以及網絡。判斷力政府是否記得我？當我們再次訪問政府網站時，它是否知道我以前曾經在該網站上與政府打過交道，并且能夠根據該信息為我提供更加個性化的服務？互動性我能否通過一個網站訪問多個相關的政府站點？這可以用來衡量通過單個或者少量門戶網站來訪問各種電子政務服務所能達到的水平。站點特性該站點是否根據我們的需要建立的/是否根據一定的目標有意識建立的？這可以衡量電子政務的服務究竟在多大程度上是根據國民的需要來提供的，而不是根據政府內部的組織結構來建立的。針對性該站點能否根據個人的需要或者情況提供幫助或建議？這可以用來衡量政府網站在多大程度自動衡量根據國民的需求來確定服務或者建議。網絡通過電子政務服務能否訪問其他的非政府增值服務？這可以用來衡量政府的服務在多大程度上與其他的非政府服務實施鏈接，以便為國民提供增值服務。總體成熟度服務成熟度與客戶關系管理（CRM）水平的評估相結合，就可以為每個政府評定一個等級，代表其在23個政府中的排序（總體成熟度）。在這個衡量標準中，服務的總體成熟度占70%，CRM占30%。這個衡量標準可以反映出這樣一個情況，至少從目前看來，能否提供某種服務以及提供服務的水平，要比提供服務所采用的方式更加重要。根據提供服務的總體成熟度的等級，這些政府又可以在得分和特點相類似的基礎上劃分成不同的類別。電子政務服務的總體成熟度與其他政府不同而具有創新精神的領先政府，能夠通過網絡提供大量成熟的電子政務服務。這個類別中的政府得到的總體成熟度的分數大于50%。具有遠見卓識的政府已經建立起在線電子政務服務的牢固基礎，并且通常已經展示出在CRM的利用方面取得的某些進展。這個類別中的政府得到的總體成熟度的分數在40%到50%之間。積極開展電子政務新興的政府通常已經能夠提供范圍相當廣泛的電子政務服務，盡管服務的成熟度還比較低，卻可以通過最大限度地發揮在線服務的潛力和增強他們的CRM應用能力，大幅度提高其電子政務服務的水平。這類政府達到的總體成熟度在30%到40%之間。正在建立電子政務平臺的政府在線服務水平較低，其服務的重點是發布信息，因為這些政府的電子政務起步較晚，并且在實現他們的電子政務規劃上還有相當多的基礎設施問題需要解決。這類政府達到的總體成熟度不足30%。背景情況研究除了上面介紹的數量因素外，在2002年的調研中，我們還收集了被調研的23個政府的電子政務環境方面的信息。這些信息包括電子政務的發展歷史，實施規劃的內容，政府圍繞著電子政務而采取的政治和法律措施的進展情況，以及實施電子政務時使用的詳細工作流程等。我們在整個研究報告中都運用了這些背景信息。 調研結果對中國電子政務發展前景的展望埃森哲已經連續3年發表了關于電子政務的全球性研究報告。在2002年的報告中，我們發現全球電子政務的開展狀況已經發生了巨大的變化。然而有一個情形沒有變，那就是被調研的政府積極推進電子政務的執著精神。在這一時期內，許多國家的政府繼續堅持實施其電子政務發展規劃。盡管各個政府的電子政務發展速度和水平差別很大，但他們都沒有放松實施各自的規劃，并展示出充分發揮信息經濟作用的決心，以便為國民和企業帶來實惠。在我們進行的第3個年度電子政務的調研中，我們試圖了解這23個政府是如何實現他們在線政務的規劃方案。我們的目的是要確定這些政府在過去12個月中為使這些方案變為現實而取得的進展，了解哪些是新的開展電子政務的領先國家，確定哪些國家的政府取得的進展最大，其原因何在，并且明確電子政務領域中正在形成的發展趨勢。調研顯示，那些處于電子政務領先的國家仍然處于領先地位，盡管新加坡與加拿大已經非常接近，但加拿大仍居首位。同時，加拿大正在繼續朝著其既定目標前進，即到2004年，使加拿大人能夠通過網絡來訪問聯邦政府的所有計劃和服務。在具有創新精神的領先政府中，除了加拿大和新加坡外，又增加了美國，這3個國家的電子政務總體成熟度的得分都超過50%。2001年，這3個國家都屬于具有創新精神的領先國家，他們的電政務總體成熟度分數都超過了38%，加拿大得分最高，為50%?，F在我們對中國政府提供的電子政務服務進行了同樣的研究，并且將這些調研結果與6個月前進行的2002年其他23個政府的調研結果進行了比較。下面這幅插圖顯示，就電子政務服務的總體成熟度而言，中國在24個有關政府中排名第20位，處于正在建立電子政務平臺的政府之列。我們將調研中的各個政府分成4類，第一類是具有創新精神的領先政府，其電子政務服務的總體成熟度的得分超過50%。第二類是具有遠見卓識的政府，他們的電子政務服務的總體成熟度得分在40%至50%之間。這是我們調研中數量最大的一類政府，共有10個。第三類是新興的積極發展電子政務的政府，這些政府的電子政務服務的總體成熟度得分在30%至40%，這類政府只有4個。 中國的電子政務服務的總體成熟度得分是23%，處于正在建立電子政務平臺的這一類政府中，這些政府正在實施其電子政務發展規劃。這些政府所處的狀況是，雖然他們在發展電子政務的道路上還有很長的路要走，但是他們在建立電子政務的基礎設施和投資于實施這些規劃所需要的教學和技術方面，已經取得了穩步的進展。這正是進入電子政務領先政府的很好切入點。在上一輪研究中，這些政府的電子政務服務的成熟度得分是在12%到26%之間，而一年前這個成熟度的得分是11%到17%。服務成熟度的廣度和深度圖2 2002年各個政府電子政務服務成熟度的廣度圖2說明被調查的政府中有9個政府的電子政務服務成熟度的廣度接近了100%，并且從某種程度上說有90%以上的合適的服務都上了網。接下來的7個政府的電子政務服務成熟度的廣度在80%至90%之間，而差別最大的是在正在建立電子政務平臺的這個類別的政府，在這個類別中，葡萄牙的電子政務服務成熟度的廣度僅高于80%，而墨西哥則只有54%。不過，在線服務的定量分析并不是這項研究工作中的關鍵衡量標準；而服務的成熟度和復雜程度則能夠真正體現電子政務的領先水平。因此可以預期，隨著時間的推移，所有服務都將通過某種在線方式來提供。在中國政府能夠以在線方式提供的52種服務中，現在已經提供的某種程度在線服務有46種，從而使中國的電子政務服務成熟度的廣度達到了88%。這使中國的服務成熟度的廣度超過了全球的85.5%的平均水平，表明在某種程度上中國政府正在努力使盡可能多的服務變成在線服務。研究發現，中國已經有許多在線發布信息的例子（這是中國政府實施電子政務規劃的早期重點），發布在線住處的政府部門包括國家稅務總局（網址是）、公安部（網址是）和國家郵政總局（網址是和）。 不過，圖3表明正在建立電子政務平臺的這類政府在實現服務成熟度的深度上仍然存在一定的差距。被調研的所有政府都必須進一步提高這方面的在線服務成熟度。電子政務服務成熟度的深度能夠說明提供的服務的復雜程度，中國在這方面的得分是28%，這表明中國政府提供的大多數服務仍然處于在網絡上發布信息的階段。這個分數是正在建立電子政務平臺的這類政府的典型得分，這個類別中的大多數政府提供的在線服務仍然集中在發布信息上，并且正在逐步提升各種在線服務的水平，以便通過服務成熟度的各個不同階段。把電子政務的規劃變為現實中國的經驗調研發現，從電子政務水平最高的政府來看，無論是在制訂電子政務的規劃，還是如何最好地實施電子政務的各項舉措，使國民、企業和政府都能夠得到最大的好處方面，被調研的政府都變得越來越成熟了?？照劰膭钏姓块T“上網”，但是又拿不出行動綱領，也不說明上網將如何改進服務和管理效率，這些情況已經不復存在。取而代之的是他們都制訂了詳細的電子政務實施規劃，其內容包括成功地實施電子政務規劃和滿足用戶需求必須達到的所有條件。中國在“政府上網工程白皮書”中闡明了電子政務規劃。該計劃希望政府的各個部門積極利用計算機技術，鼓勵政府部門采用辦公自動化技術和在線服務，以便改進政府為國民和企業的日常生活和事務提供的所有服務。最早實施這個規劃的機構是中國國家經濟貿易委員會的經濟信息中心。其規劃包含下面的一系列重要內容：1中國的各級政府都應該建立因特網網站，以便提高政府工作的透明度，降低經費開支，提高工作效率，并且使政府的所有公務員都能夠更好地訪問各種信息。2建立政府門戶網站，作為向國民提供服務的窗口，并用作為政府內部工作自動化和信息共享的基礎。3改進和豐富因特網上的中文內容。4加快中國信息技術和網絡經濟的總體發展速度。這個規劃體現了全方位電子政務的方案和政策的諸多優點。 近年來，許多國家和地區的政府率先制訂出具有前衛思想的電子政務政策，并且努力設法落實相應的政策和基礎設施，使企業和國民都能夠得到這些好處。與許多早期的電子政務方案不同，中國的電子政務規劃包含一個定義明確的實施計劃，它將分3個步驟將國家建成為網絡社會。第一步：根據“政府上網工程”，建立基于公共信息網絡的政府網站，實現政府信息資源的共享。第二步：通過政府網站與政府的辦公自動化設施連接，并且將這些網站與政府的內部工作流程緊密結合，使政府網站變成為國民提供服務的方便渠道，以實現電子政務的各項目標。第三步：使所有企業和家庭與網絡連接起來，通過信息共享，為企業和家庭提供各種不同的公眾服務，并且形成一個“網絡社會”。這3個步驟表明中國已經認識到要成功地實施電子政務計劃將會遇到各種挑戰，還表明中國正在努力解決各種關鍵問題，比如，如何通過電子政務為國民帶來各種實惠，提高雙向互動服務的水平等。要建立提供電子化服務的渠道，就必須投入大量的經費。當政府具備了提供電子化服務的能力后，政府還必須承擔經常性的經營成本。建立政府網站不僅僅是增加一個提供與其他地方相同的服務渠道，而且能夠帶來各種實實在在的好處，比如提高工作效率和節省成本等。政府開始懂得應該如何權衡電子政務舉措的成本和效益。中國政府正處于開展電子政務的初級階段，仍然在實施政府辦公的早期自動化，以便將其作為提供在線服務的先決條件。不過，中國擁有一個極好的機會，可以學習其他國家政府的經驗，確保其在線服務能夠有較好的回報，給國民帶來好處。其他許多政府并沒能實現電子政務降低服務成本的目標，原因是大多數電子政務服務還不夠成熟，而更重要的原因則是缺乏與后端辦公室的集成。在網上發布信息的服務對降低成本的影響很小，大多數情況下這只不過是多增加一條提供服務的渠道而已。盡管如此，對于所有提供電子政務服務的政府來說， 這是個必要的起點，因為通過網絡發布信息，就可以鼓勵國民以在線方式而不是通過常規渠道與政府部門打交道。中國政府通過網絡提供的大多數服務目前僅限于信息發布的服務。只有當以網站作為前端的界面與后端辦公室系統之間確實實現了集成之后，才能真正降低在線服務的成本。而要實現這種端到端的集成，則必須改變管理結構，開發新的技能，并且重新設計工作流程。若要實施這些改革，真正兌現電子政務的各種好處，比僅僅建立網站要復雜得多，中國正處于實施這些改革的初級階段，已經制訂出通過網絡來提供電子政務服務的總體政策，第一步則是在一系列政府門戶網站上發布政府信息。中國與正在建立電子政務平臺的許多政府一樣，目前的雙向互動服務的能力仍然非常薄弱。不過，其電子政務服務成熟度的廣度非常大，其任務是不斷提高信息發布服務的總體成熟度。鑒于中國實施電子政務計劃的時間還不到3年，而開展電子政務服務的環境又相當復雜，因此可以說中國在這方面已經取得了很大的進展。中國的電子政務是從政府部門的辦公自動化總體水平較低的情況下起步的，完全有機會超過那些經費負擔沉重、基礎設施又比較陳舊的其他許多政府。郵政服務電子政務的先行者電子政務領先的政府通常把重點放在提供服務的兩個領域，其中的一個領域就是郵政服務。郵政部門最先采用電子政務技術，目的是使它們的運作更有競爭力，更加有效，許多情況下，它們率先實現了私有化，并且率先在股票市場上市。世界各國的郵政部門都試圖培育一個以客戶為中心的文化環境，建立一個以客戶為重點的服務模式?？蛻舯仨毮軌颢@得他們想要的信息，并以在線方式來處理所有的事務。中國在將郵政部門的服務轉為在線服務方面已經取得了相當大的進展。達到了被調研的所有政府的平均分數線的40%。正如下圖所示，被調查的24個政府中，12個政府的在線郵政服務水平低于這個平均分數線。（不過需要注意的是，這是中國與其他23個政府在6個月前的調研結果比較而言。） 國家郵政總局為國民提供了通過網站訂購郵政產品的服務。通過網站來了解國家郵政服務項目的價格，并且可以通過網站/epost建立和管理在線賬戶。同樣，在線稅務服務方面中國在電子政務的初級階段中也取得了相當大的進步。雖然中國的在線稅務服務仍然低于其他各國的平均分數線，但是分數已經達到了28%，而平均分數為50%。從歷史上看，稅務部門屬于首先采用新技術的政府部門，因為建立加快稅收速度和提高照章納稅率的業務模式比較容易。稅務部門能通過成熟的在線服務，提供高效率的個性化服務，降低稅收成本。要實現這些優越性，必須重點轉向客戶納稅人。 世界各國的稅務部門都面臨著在如何加快稅收速度和提高照章納稅率的方面越來越大的壓力。為了實現這些目標，領先國家的稅務部門都在制訂和實施出色的在線服務策略。在線提交納稅申報表只是這些計劃中的一個內容，這些計劃包括范圍廣泛的功能，從簡單的單向傳遞表格，到建立復雜的單向作用和雙向互動設施，無所不包。在線服務領先的稅務部門與電子政務的領先有著密切的關系。在電子政務方面處于落后狀態的國家政府，最好將有限的資源用于執行稅務部門的在線服務上。實踐證明，從稅務部門著手提高電子政務的水平，是個明智的策略，因為其成果能夠迅速推廣應用于電子化提交納稅申報表項目之中。此外，這些稅務項目看得見摸得著，幾乎與每個國民和企業息息相關，因此加快稅收和提高稅收率有助于推出更多的電子政務舉措。為企業提供在線納稅服務有助于增強企業對電子政務和電子商務的信心。這樣，這些服務就可以證明整個電子政務所帶來的優越性。中國在這個領域中已經取得了很好的初步進展。從“金稅工程”開始，中國便將重點放在提高稅務系統的效率和效能上，表明其稅務部門正在積極進行它的在線服務系統的建設。國家稅務總局和海關總署在電子政務的信息發布階段中合計提供了9個重要的在線服務系統，隨著時間的推移，它們將會建立更加高級的電子政務服務系統，這些系統既具有單向作用功能，也具有雙向互動功能。CRM的作用 圖6顯示了在確定有關政府的電子政務的領先水平時CRM所起的作用。同時也為我們提供了一個窗口，使我們能夠了解將來哪些政府有可能取得電子政務的領先地位。目前加拿大顯然獨占鰲頭，但是新加坡很可能通過進一步加強運用CRM，從而在總體上趕上加拿大，因為他在這方面存在很大的改進空間。真正的挑戰可能來自愛爾蘭、澳大利亞和英國政府，他們屬于具有遠見卓識的政府。在CRM的利用水平上的得分超過了平均水平。在總體成熟度的排序中處于第14位的新西蘭，在CRM的利用上排序第6位，這是新興的積極發展電子政務的政府中在這方面唯一進入前10名的國家，是值得我們密切關注的國家。在CRM的利用上發展最快的國家是美國、澳大利亞和比利時。如果從CRM利用情況來衡量正在建立電子政務平臺政府的電子政務水平，中國的得分是極高的，在被調查的24個政府中位居第14位，在這個類別的國家中，中國的得分最高。在衡量電子政務領先水平的因素中，CRM的作用越來越大，并且還會繼續提高。中國從一開始就在這方面有著良好的表現，這就清楚地說明將來中國的排序將會繼續提升。政府運用CRM是個比較新的概念，還有待進一步去發掘。在私營企業中利用CRM的主要推動因素，比如留住客戶和提高從每個客戶身上得到的盈利，在政府部門中并不存在。但是，CRM的原則也同樣適用于政府，因為政府是世界上最大的服務提供者，所提供的服務種類繁多，如果能夠更好地了解其客戶的需求，就可以取得更大的效益。由于政府試圖改進服務方式，因此CRM有可能解決政府目前面臨的某些最緊迫的服務問題。CRM的優勢是，有助于簡化政府的工作流程，改進各個部門之間的數據共享，為公眾提供各種自我服務的選擇。為了衡量有關政府在在線服務中運用CRM的水平，我們的研究報告考察了下面的幾個問題：1. 判斷力政府是否記得我，或者是否了解我使用網絡服務的特點和需求？2.互動性我能否通過該站點訪問多個相關的政府提供的服務？3.站點特性該站點是否根據我的需要建立的？/ 是否根據用戶的目標建立的？4.針對性該站點能否根據我的需要或者我的情況提供幫助或建議？5.網絡通過該站點能否訪問其他的非政府增值服務？當各項服務隨著成熟度曲線提升時，服務成熟度的廣度趨近100%，與此同時，服務成熟度的深度亦隨之提高，因此CRM的運行情況可以用來測試電子政務是否實現了以國民為中心的服務承諾。