東北師范大學碩士學位論文我國行政決策法治化問題研究姓名：顧穎申請學位級別：碩士專業：憲法學與行政法學指導教師：王景斌20070501摘 要行政決策在國家的行政管理中占有核心地位，行政決策的正確與否，也直接關系到國家和人民的利益以及社會的發展。改革開放二十多年來，我國行政決策法律制度不斷健全，行政決策輔助機構逐步設立，行政決策手段日益現代化，多方面、多層次的行政決策的法治環境正在形成。但是，由于行政決策的過程并不規范等諸多原因，實踐中違法行政決策時有發生，給國家和人民的利益都造成了重大損失。違法行政決策是與合法行政決策相對應而言的，是指行政決策主體在其主觀過錯(故意或過失)的支配下，實施的違反法律規范要求、對公共利益或相對人合法權益造成損害的決策行為。違法行政決策的原因包括人治思想的影響、政府非正當利益的驅動以及法律規制的缺失等。行政決策法治化是最大限度避免違法行政決策的必然選擇，其理論基礎是法律對行政的控制。行政決策的法治化，對于保障行政決策科學化與民主化的實現，提高行政效率，促進社會主義市場經濟的發展以及依法治國方略的實施，具有十分重大的現實意義。域外主要發達國家現行的行政決策體制雖然存在著較大的差異，但均已實現從非程序決策到程序決策、從非法治化決策到法治化決策的過渡。對域外各國行政決策制度的共性特征的考察將對我國行政決策法治化的實現有一定的借鑒意義。良好、完備的規范行政決策權力的法律的存在，是行政決策法治化的前提和保障。實現行政決策的法治化，要求行政決策的主體、內容，行政決策的程序，以及行政決策主體及其工作人員的業務素質和法律責任，都應以法律規范的形式加以固定。然而，“徒法不足以自行”，立法再完備終究還是要由人來執行。因此，行政決策的法治化首先需強調對“人”的約束，即行政決策的主體和相對人在行政決策的過程中應當明確科學、公平、民主、效率的價值取向，以保證行政決策目的的正當性與有效性。另外，考慮到行政決策行為的自由裁量性，還應當確立起行使行政決策權力的一些基本原則，以確保行政決策行為在法律的范圍內合理、正當地進行。關鍵詞：行政決策：違法原因；決策法治化AbstractMaking executive decision is in the center of the administrative management in a countryExecutive decisions have a direct bearing on the interests of nation and people as well as thedevelopment of societyWith the reform and opening，we perfect the executive decisionsystem，set up executive decision auxiliary mechanism，modem our executive decision means，and a lena executive decision making environment is oii the wayHowever，making executivedecision illegally occurs sometimes since the criterion is unclear,which leaves heavy losses tothe nation and peoplels interestThe illegal executive decision，which means the executive decisionmaker carries out anillegal action that can cause damage to public interest or the lawful rights of administrativecounterpart，is opposed to the legal oneThe causation of illegal executive decision includesthe ideas of role by men，government uneven interest drive and the absence of legal regulationMaking executive decision on a legal basis is the best choice to avoid the illegal decision，which derives from the idea of law to the control of the administrationMaking executivedecision on a legal basis has a important meaning for guaranteeing the executive decisionscientific and realising of democratization，raising administrative efficiency and promotingthe development of socialism market economyAlthough the executive decision system in theflourishing nation differs from each other，but all has already realized the transformation fromnonprocedure decision to procedure decision，from irregular decision to regular decisionThe exsistence of good and comlete law system is the premise and guarantee of makingexecutive decision on a legal basisSo the subjec，content，procedure of executive decisionand the professional competence，legal responsibility of decisionmaker,should be regulatedby lawAlso，the value orientation of executive decision as science，equity,democracy andefficiency should be well defined so as to ensure the justification and validity of theadministrative objectiveBesides，in consideration of the discretion of executive decision，weshould establish some fundamental principles to exercise authority within the lawKey words：Executive Decision； Illegal Causation；Making Executive Decision on a Legal BasisII獨創性聲明本人聲明所呈交的學位論文是本人在導師指導下進行的研究工作及取得的研究成果。據我所知，除了文中特別加以標注和致謝的地方外，論文中不包含其他人已經發表或撰寫過的研究成果，也不包含為獲得東北師范大學或其他教育機構的學位或證書而使用過的材料。與我一同工作的同志對本研究所做的任何貢獻均已在論文中作了明確的說明并表示謝意。學位論文作者簽名：。鼬獨 日期：地2：生絲學位論文版權使用授權書本學位論文作者完全了解東北師范大學有關保留、使用學位論文的規定，即：東北師范大學有權保留并向國家有關部門或機構送交學位論文的復印件和磁盤，允許論文被查閱和借閱。本人授權東北師范大學可以將學位論文的全部或部分內容編入有關數據庫進行檢索，可以采用影印、縮印或其它復制手段保存、匯編學位論文。(保密的學位論文在解密后適用本授權書)學位論文作者簽名：啊a壘 指導教師簽名日 期：洶，啦盔日 期學位論文作者畢業后去向：工作單位：通訊地址：電話：郵編：毛至斌、引 言政府是人類社會的基本組織形式，也是推動、控制和影響社會發展的強大力量。備國的實踐表明，一個民主、廉潔、靈活、高效的政府，對于一個國家經濟社會的發展是至關重要的。我國目前正處于由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的特殊時期，市場自身的缺陷、市場發育的不完全，以及我國加入WTO的事實，決定了我國政府必須在社會經濟生活中扮演重要的角色。政府面臨著大量紛繁復雜的行政決策問題以及艱巨的行政調控任務，需要制定各項關系著人民群眾切身利益的重大政策和措施。然而同市場機制的要求相比，我國政府的行政管理體帶4還存在著許多亟待解決的問題如公共意識和公共責任感不強、決策質量低下、決策失誤過多等等。隨著我國行政環境的變化和社會主義民主政治的發展，提升政府行政決策的能力，提高政府行政決策的水平，防止、避免和糾正行政決策的失誤，已成為現代社會對各級政府提出的一種必然要求。在這樣一個背景下，研究如何有效地克服行政決策行為的現有缺陷，提高我國政府行政決策的水平和質量，提高行政決策的科學性和民主化程度，將行政決策納入法治化的軌道，也成為近年來國內學者普遍關注的一個熱點問題。許多學者從不同角度對我國行政決策面臨的問題、行政決策質量不高的原因進行了分析，概括起來主要是決策者、決策程序和決策制度規范方面的問題，并認為制度化是減少行政決策失誤、完善行政決策機制的一個重要手段。然而，在這些理論探討中卻很少有人系統的提出“行政決策法治化”這一概念。他們或者將行政決策法治化作為與行政決策科學化、民主化并列的一個目標，或者將法律作為保障行政決策科學化、民主化實現的種技術性工具。多數學者都是從行政管理學的角度而不是法學的角度出發，其對行政決策法治化的問題偶有涉及，但都淺嘗輒止，對行政決策的價值理念、基本原則等內容都沒有詳盡論述，對相對人的救濟理論更是少之又少、幾近空白。基于以上理由，本人擬從行政法學的視角，采用比較和實證的研究方法，將行政決策納入法治化這一軌道進行研究。文中關于“我國行政決策法治化的理性建構”，是本文的重點和擬突破的難點。同時，文中提出了一些探索行政決策法治化實現途徑的建設性意見，希望能對我國行政決策法治化建設有所助益。一、我國當代社會面臨的違法行政決策問題行政決策是決策領域中的一個子系統。從行政學的角度來看，在行政管理活動蘊涵的領導、溝通、協調、控制、決策、人事任免等多項功能中，行政決策是最重要、最具主導性的一項功能。在一定意義上講，行政決策是一切行政活動的先導，任何行政管理過程和行政行為都離不開行政決策。行政決策在國家的行政管理中占有核心地位，行政決鐿的正確與否，也直接關系到國家和人民的利益以及社會的發展。行政決策具有行政管理行為與法律行為的二重性。行政管理行為包括行政決策、行政執行與行政監督，其中行政決策是核心，這決定了行政決策首先屬于行政管理范疇。同時，依法行政是現代行政所必須遵從的根本要求和原則。行政決策具有法定性，必須從屬于法律。本文正是從行政法的角度來研究行政決策行為。(一)行政決策之涵義闡析“決策”一詞，最早見于戰國末期韓非子孤奮篇：“智者決策于愚人，賢士程行于不肖”。其含義為；有智謀的人要由愚蠢的人論定他們的計謀，有賢能的人要由無能之輩評議他們的才干。但現代管理學上“決策”一詞的涵義，則是源自于英文decision-making，意為作出決定或選擇。行政決策，即是指國家行政機關在履行其法定的行政管理職能時，為了達到既定的目標，根據掌握的行政信息，運用科學的理論和方法，系統地分析主客觀條件，對所要解決的問題或處理的事務作出決定的動態過程。行政決策的特點“，在于：第一，決策主體是國家各級行政機關。行政決策的主體是具有管理國家和社會事務權力的組織，在我國主要是中央及地方各級行政機關，它們擁有國家賦予的各種決策權力并對決策活動負責。第二，決策目標的長遠性、公共性和非營利性。行政決策必須以國家和社會發展的長遠目標作為依據。這種目標要反映和代表國家和人民的長遠發展利益和要求，要從國家的全局出發來處理部門和地區的社會事務，因此行政決策不應是一種短期行為和狹隘行為；公共性是指行政決策的基本目標在于解決公共問題，處理公共事務，反映和實現公共利益，麗不能以牟取公務員個人、集體或部門利益為目標；非營利性是指行政決策不能像企業決策那樣以營利為主要目標。第三，決策對象的宏觀性和綜合性。行政決策往往涉及整個國家或菜一地區社會生活的重大事項，具有全面性、長期性、穩定性等特點。行政決策涉及的范圍雖然廣泛，但在行政法的視野內主要是對一些比較重大的行政事項或行政方案作出的最后選擇，主要存在于行政立法等抽象行政行為以及行政計劃、行政規劃等比較宏觀的具體行政行為領域。例如，重慶市政府重大行政決策程序規定中就將提出地方性法規草案、編制2國民經濟和社會發展規劃、編制財政預決算、城市總體規劃、產業發展規劃等十大項目列為需由政府決策的重大事項。第四，決策執行的權威性與強制性。行政決策以國家權力作為后盾，決策一旦制定，就將通過政府機構強制執行下去，并對利益相關人的利益產生確定不移的影響。因此，如何保護利益相關人的利益以及利益相關人在利益受到侵害時如何尋求救濟，就成為行政決策主體在進行決策時必須思考的問題。= 從上述行政決策的特點以及行政管理行為的過程國來看；行政決策是政府行政管理的核心，是行政活動的先導，一切行政管理過程和行政行為都離不開行政決策。改革開放以來，我國行政決策的體制不斷完善，多方面、多層次的行政決策法治環境正在形成。越來越多的優良決策使我國的政治、經濟和各項建設事業得到了快速、健康的發展，例如，對三峽工程的決策就是一個典型的成功經驗。但是，實踐生活中的反面教訓也比比皆是一由于行政決策的過程并不規范，違反憲法和法律的行政決策時有發生，給國家和人民的利益都造成了重大損失。(二)違法行政決策的表現及其危害違法行政決策是與合法行政決策相對應而言的，是指行政決策主體在其主觀過錯(故意或過失)的支配下，實施的違反法律規范要求、對公共利益或相對人合法權益造成損害的決策行為。違法行政決策主要表現為：違反法定行政決策范圍做出行政決策的；沒有行政決策主體資格的組織或者個人做出行政決策的；行政決策主體超越行政決策權限做出行政狹策的；沒有按照法律規定的行政決策程序做出行政決策的等等。實踐中，不少掌握決策權力的領導者缺乏科學思維，民主意識、法治觀念淡薄，習慣于傳統的決策方式方法，決策時不作深入細致研究，也聽不進專家和群眾的意見；少有的決策論證和聽證，也往往是做樣子、走過場，甚至違反民主集中制原則，罔顧規定的決策程序，將個人意志凌駕于集體和群眾意見之上，作出些脫離實際、違反法律要求的錯誤決策；還有些領導往往以地方或部門利益為標準行使決策權力，分割和肢解了行政權力；更有甚者，一些領導以“為官一任、造福一方”為旗號大搞勞民傷財的政績工程、形象工程，以“決策難免失誤”為借口推卸盲目決策、違法決策的責任。請看下面幾則案例f案例10：位于武漢漢陽長江河道內的“外灘花園”，工程總投資16億元人民幣，曾以“我把長江送給你”的口號響徹武漢三鎮。武漢外濰花園工程本是一個手續齊全的項目，房地產商不僅持有市政府審批的土地使用證、建設工程規劃許可證、投資許可證、建設工程施工許可證、商品房預售許可證：規劃驗收許可證等建房、售房所需的六個許可證件，還有武漢市防汛指揮部的審批同意文件。但因其修建于防洪堤內，直接違反了t中華人民共和國水法、中華人民共和國防洪法以及中華人民共和國河道管理條例，拆除勢在必行。2001年12月，國家防總責令武漢將外灘花匿全。根據行政管理學的相關理論，行政管理行為的過程包括行政決策、行政執行及行政監督三個環節。案例來源：張先國、周夢榕，武漢外灘花園違法樓全部炸除，人民日報2002年3月31 El第二版3部拆除。2002年3月30日凌晨，外灘花園最后幾棟樓房被爆破炸塌，至此，武漢外灘花園違法住宅樓被全部炸除。然而，加上住戶補償、爆破等費用，該工程總損失達到兩億元。案例20：預計總投資3000萬元的南京紫金山觀景臺，由于嚴重破壞紫金山自然人文景觀，于2002年2月1日被引爆拆除。紫金山觀景臺實際上是江蘇省氣象局的高水平觀測站，規劃時只考慮了觀測效果，對景觀問題并未作太多考慮。因此，自2001年3月觀景臺初露面目以來，就遭到廣大南京市民的強烈反對，被稱為“插在紫金山這個南京人綠肺上的一把尖刀”。根據我國風景名勝區建設管理條例、南京市總體規劃以及南京是中山陵園風景區管理條例，觀景臺所在的地點不應再修建任何建筑，南京市政府在國家級園林保護區興建與周圍環境格格不入的觀景臺，明顯屬于違法決策。案例30：2005年3月22日是世喬水日，然而這天來圓明園觀光的游客卻看到了一幕駭人的情景：幾十臺挖掘機正在瘋狂地破壞著圓明園的景觀，所有的湖底在被挖開之后鋪滿了大片白色塑料，四周用水泥嚴密封閉。原來，圓明園的管理部門為了防止湖水下滲，要給這里2000余畝的湖底鋪防滲膜。據稱，由于氣候干燥等原因，圓明園的管理部門每年都要花幾百萬元向湖里注水，為節省開支，又為保證湖水充足，圓明園的管理部門想出了這一防滲的辦法。經游客舉報及媒體曝光后，北京市環保局于一周后確認該工程沒有經過環保部門審批。隨后，圓明圄防滲工程被叫停。圓明園是國家重點文物保護單位，其管理部門作為承擔公共產品管理職責的行政主體，未經法定程序就在圓明園內部進行會對環境產生影響的湖底防滲工程，這一決策行為明顯違反了中華人民共和國文物保護法和中華人民共和國環境影響評價法。以上只是近年來我國權威媒體所報道的一些典型的違法決策案例，實踐中行政決策違法絕非鮮見。由于決策缺乏科學論證，決策者有時置法律于不顧，只憑一時的政治熱情或頭腦發熱“三拍”決策，導致決策屢屢失誤，給國家和人民的利益都造成了重大損失。如過去不顧科學和環境保護而一味地圍湖造田、開山造田，向土地要產量、要效益，等到出現不良后果后再想辦法，耗費的行政成本過大，甚至是無法彌補，其結果只能是得不償失。此外，20世紀90年代以來大量的“圈地運動”，一窩蜂地興建經濟技術開發區或高新技術開發區、興建形象工程，為此造成損害公共利益和相對人權益的例子也不少見。而行政決策一旦失誤產生損害行政相對人合法權益的后果時，往往難以言明責任，糾正失誤。行政相對人也因此難以通過申請復議、提起訴訟或請求賠償的方式來獲得有效救濟。長此以往，將會導致政府權威的普遍下降，人們也會逐漸對法律喪失信心，更談不上信仰法律以及建設法治社會。(三)違法行政決策的原因分析違法行政決策表現各異，產生原因也較為復雜，其既有表層的原因，如“三拍”決。案例來源：傅達林，違法觀景臺是怎么蓋到五層的，中國青年報2002年1月31日。o案例來源：趙永新，圓明園湖底正在鋪設防滲膜保護還是破壞，(人民日報2005年3月28日第五版。4策、。首長工程”、“政績工程”等，又有制度安排等深層次的原因即行政決策科學化、民主化、法治化機制的缺失。具體而言，產生違法行政決策的原因主要包括以下幾點：1人治思想的影響人治思想是與法治思想相對應而言的。法治是當代中國改革的最終目標選擇，我國經濟、政治及文化體制的改革，最終以法治化為體制的穩定樣式。法治的基本要求是：(1)權自法出；(2)法大于權；(3)人從于法；(4)：違法有責；(5)立法公平。人治是與法治相背反的一種治國方式，無論實行人治的是圣賢之士還是不肖之徒，人治都極易帶來專制和任性。人治的基本精神在于：(1)法自權出；(2)權大于法：(3)人高于法；(4)責任失衡，治人者享有公開的特權且少有責任禁約，麗治于人者貝日有一連串的義務及其責任。嘲在我國，“依法治國”作為一項治國的基本方略雖然已經被明文寫入憲法，但行政執法隊伍的法律意識和法制觀念不強，人治的傳統依然根深蒂固。一些行政機關、特別是行政機關的負責人對即使規定得十分具體的法律法規也常常置于一邊，僅僅憑借個人的經驗主觀擅斷，而不是嚴格依照法律規定的程序進行決策。另外，受長官意志至上的工作作風等因素的影響，決策主體缺乏對公眾負責的精神。行政決策在制定過程中缺乏能夠保障其民主性與科學性的聽證會、座談會、論證會等必要形式，常常只體現菜一領導或管理者的意志而罔顧相對人的利益與要求。有些行政機關的負責人為了追求部門或地方利益以彰顯政績，不惜以犧牲法律和民意為代價。這樣一來，行政決策違反法律也就不足為奇了。人治思想不僅制約著行政決策主體，也影響著行政相對人。中國傳統社會講“為政在人”，“法者，治之端也；君子者，治之原也”，幾千年來這種思想的潛移默化，所導致的是人們對政府權威的盲目崇拜，“官本位”思想根深蒂固。即使在大力宣傳建設社會主義法治國家的今天，人們仍未樹立起“權利本位”的觀念。另外，從行政決策的行為方式上看，行政決策大多是絕對的行政命令。這種專制的政府決策活動方式，直接導致了公眾卑微的政治心理、冷漠或敵對的公眾政治文化和期待清官的心理，并在上述這些因素的相互之間形成一種惡性的互動關系。不僅如此，在傳統的政府法制理念上，政府把公眾也只看成是行政法律關系的客體，看成是一個消極的、純粹的管理對象。啪所以當法與政府權威發生沖突時。人們仍習慣性地遵從政府權威而非守法。可以說，被行政決策制約的相對人自身權利意識的薄弱，以及他們對政府權威的盲目服從，在一定程度上對行政決策違法現象的泛濫起到了推波助瀾的作用。2政府非正當利益的驅動現代西方經濟學認為，市場經濟條件下，政府在很大程度上也是一個經濟人，也會追逐自身利益的最大化。政府利益可分為兩類：政府的正當利益與政府的非正當利益所謂政府的正當利益是指政府自身應具有的法定利益，如政府作為機關法入為維護公權力自身正常運轉所享有的利益等等；政府的非正當利益則是指政府在行使公共權力代表公共利益的過程中所摻雜的不應有的、不符合法理意義的私利，如政府利用行使公共權5力之便，從行政主體和相對人之間尋租等等。政府的正當利益則是行政權力優益性的應有之意，是應當予以充分保護并強化的；而政府的非正當利益則是必須予以堅決抵制的。但現實生活中，政府往往樂于追求這些不正當的利益，并利用行政決策、行政命令以及其他規范性文件等合法形式加以掩蓋。政府非正當利益主要有三種表現形式；政府內部工作人員的個人利益、地方和部門的利益以及整個政府的機構利益。”(1)政府內部工作人員的個人利益。市場經濟下，政府工作人員既是規則的制定者，又是規則的執行者和操作者。雖然在理論上講，要求其超脫地從社會發展的全局利益出發，以客觀公正的第三者身份來對待規則問題，但同時他又作為一個有理性的經濟人，是與經濟生活密切聯系在一起的，是具有個體的利益價值和利益取向的。由于他們常被置于“公仆”的地位而不能明確追求自身利益，這就使他們的自利動機受到了限制，從而迫使他們采用制定行政決策等其他方式迂回地實現自己的利益。(2)地方和部門等小集團利益。過去長期的計劃經濟體制所造成的條塊分割、地區隔絕，使得地區間的橫向經濟聯系形成人為的封閉。改革開放以后，條狀管理系統仍部分保留了經濟權力，原有的利益格局一時難以打破。隨著地方政府和各地區利益的相對獨立，地方政府之間，地方政府和中央政府各部門之間在利益分配上的沖突加劇，地方保護和部門保護主義日趨嚴重。如地方政府為保護本地區的利益，或限制本地區的企業、銀行的資金流向外地，或實行不同所有制企業的歧視政策等進入壁壘，把原本有望建立的社會統一市場肢解為分割的市場。而制定行政決策無疑是政府推行地方和部門保護主義，實施行政壟斷的最簡便易行、最有效的手段。(3)政府作為一個整體，也存在著機構的利益。政府機構的利益本應屬政府的正當利益，但隨著社會分工的發展，政府管理工作從社會工作中分離出來，成為一種特殊的專業化、專門化工作，政府組織的特殊利益也就越來越突出。如政府規模最大化、部門支出的增長等都是政府追求自身利益的擴張行為。在我國，這種擴張行為造成政府楓構臃腫，財政開支和預算開支中的非生產性支出(尤其是行政費甩開支)比例長期居高不下，且難以遏制。麗這種不良后果又促使政府進一步追求更大的自身利益，由此形成惡性循環。3法律規制缺失行政決策作為行政執行的前提和基礎，其重要性不言自明。但長期以來，行政決策一直是行政管理學的學者研究的重點，且大多停留在決策技術層面，很少有學者從行政法的角度提出對行政決策的法律規制，更遑論有一部法律對行政決策的制定主體、制定內容以及制定程序作出明確規定了。總的來說，對行政決策法律規制上的缺失主要表現為：第一，行政決策輔助機構有形無實。行政決策的輔助機構是指行政決策的參謀咨詢機構，其存在可以極好地彌補領導者知識、技術和經驗上的不足，為行政決策提供知識和智力上的支持和保證。我國自20世紀80年代以來就著手為政府部門設立一系列的咨詢輔助機構，如咨詢政策委員會、政策研究機構、省(市)長特別咨詢委員會等。然而，數量眾多的違法行政決策行為表明，行政決策輔助機構并未發揮其應有的作用，往往流6于形式。究其原因，主要是行政決策輔助機構缺乏獨立性。各級行政決策輔助機構一般都隸屬于同級政府，其人員、財政方面都由政府安排，其參與行政決策的獨立性令人懷疑。另外，專家咨詢團和民主協商組織雖然在人身和財產上有一定的獨立性，但其本身與行政決策主體的利益錯綜復雜，受決策主體制約的成分非常多，因此他們所作出的咨詢與論證很難與決策主體的意見相左。第二，行政決策程序規范性不足，決策的透明化和民主化程度不高。根據行政管理學的相關理論，相對完整和規范的行政決策的程序至少應該包括以下幾個環節：發現問題、確定目標；收集信息，擬定方案；分析評估，抉擇方案；實施方案、反饋調整；全面追蹤，評估提高。伽然而在實踐中，行政決策過程中的確定目標、擬制備用方案和追蹤評價等一些主要環節常常被忽視，科學合理的決策程序并未完全確立并受到重視。還有一些行政決策是在未能掌握準確、全面的信息的情況下，由領導者個人拍板決定的。這種決策因主觀隨意性大，屢屢出現主觀決策、草率決策、重復決策、錯誤決策的情況。此外，雖然我國憲法明確規定“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”，但我國目前尚未制定相關制度讓國民直接參與政府決策，行政決策的過程中民眾參與程度低，一些重大決策不夠透明，一般只將決策結果在媒體上公布，民眾的知情權難以得到保障，決策很容易脫離民情民意。第三，行政決策監督機制不健全，違法決策責任難以追究。隨著我國民主和法制建設的不斷發展，我國的行政監督體制也在逐步完善。但是，實踐工作中由于缺乏相應的啟動程序與配套制度，各種監督方式往往流于形式，未能有效發揮作用，使得違法行政決策不能得到及時糾正。比如，專門的監督機構監察、審計等部門，其與監督對象之間的關系還需迸步理順，否則其監督職責與自身利益的相互矛盾將會大大影響行政監督的必要性與權威性。在社會監督方面，由于許多政府部門都未能做到政務公開，導致社會監督渠道不暢，相對人難以行使對行政機關的監督權，監督存在“盲點”和“虛監”現象。監督方式的虛置，進一步導致了行政決策權力與責任鈞不對等或錯位決策權力與決策責任相分離、決策責任主體不明確或對違法決策責任的追究不嚴格等等。這樣一來，行政決策主體擁有權力并享有利益，但對濫用決策權力帶來的違法后果卻不承擔責任，在一定程度上助長了違法行政決策的屢屢發生。7二、決策法治化：現代行政的必然選擇從前文對行政決策違法原因的分析中可以得出以下結論：違法行政決策屢屢發生的深層次原因就在于對決策主體的決策權和決策行為的引導和制約不足。在現有體制下，決策主體不遵守行政決策的規則和程序(甚至缺乏規則和程序去遵守)，行政決策的運行過程沒有得到有效的組織和協調，過多的強調對行政決策權的保障而忽視了對其的制約。就制約行政決策權而言，最有效的手段當推法律，因為只有法律才是最理性、最可靠、最有可預期性和最具可持續性的非人格化的制度設計。行政決策的法治化，就是指運用法律調整和控制行政決策過程，即用憲法和法律來約束決策主體的行為、規范決策程序，使決策主體的決策權力受到有效監督，從而保證行政決策在法律制度的范圍內進行，以保障公共利益和行政相對人的合法權益。行政決策法治化的核心是嚴格依法決策，行政決策主體的決策行為必須要有法律依據，不得超越法律，對違法的行政決策行為必須進行責任追究，真正做到有法必依、法律面前人人平等。(一)行政決策法治化的理論基礎法律對行政的控制行政與法律的關系問題是行政法學的核心問題之一，行政法的一切問題都圍繞這對關系而展開。無論是英美法系還是大陸法系國家，其行政法關注的焦點都旨在確定和有效處理二者之間的關系。正如日本學者藤田宙靖所概括的那樣：“這是近代公法學和近代行政法學上最為關心的問題之一，也可以說是關于近代法治主義在行政領域中應該如何適用，以及依法行政的理論應該以何種程度和什么方式來實現的問題。”嘲自19世紀行政法。產生至今，行政與法律的關系幾經嬗變，但行政活動必須依法進行這一本質卻并未發生變化，只是依法行政這一概念的涵義隨著國家任務的變化而略有不同。行政法的產生，是在法治國家理念獲得廣泛承認的年代，自由主義法治國家的行政觀盛行。任何行使公權力限制公民權利的的行政行為，都必須在實證法律上找到明確的依據，此即“無法律即無行政”原則，依法行政即是嚴格的“依法律行政”，將對行政權的限制系于狹義的法律之上。其原因在于，彼時國家的主要政策是求富，公民對國家期待的是“最少的干涉”，國家除了征稅及維持治安外，無須再有其他任務。國家之任務，只有如夜警般的維持治安，正如俗稱的“夜警國家”。自由主義法治國家的放任政策，雖然有助于工商業的迅速發展，但卻導致社會勞資階級嚴重對立，貧富差距擴大。國家卻不干涉這種畸形的發展，行政權萎縮無力、沒有積極的作為，官僚化極為嚴重。這不僅不合乎平等的天賦權利，也不合乎人道精神，國家之任務于是擴張到照顧居于社咋文所言之行政法，是指產生于19世紀的歐洲、拘束與規范國家行政權力的法，而非不具備任何現代法精神的古典意義的行政法o8會弱者地位之公民。由此，自由主義時代極端消極的只為維持社會秩序的“治安政府”，丕然一變為處處積極作為，對公民“由搖籃照顧到墳墓”的大有為政府。m但是到20世紀70年代后，隨著金融危機的出現，政府在于預經濟的過程中產生了一些副作用，如政府權力的尋租及嚴重的官僚主義等，此即與“市場失靈”相對而言的“政府失靈”。在這種背景下，依法行政的涵義再度發生變化。現代行政法不僅積極地防范權力的任意性、要求政府放松對經濟生活的干預，而且還促進政府以積極的方式增進人民的福祉和提高人民的生活水準。誠如著名學者王名揚先生所言，“行政法一方面給予政府有效的執行手段，另一方面控制政府的權力，政府只能依法行政，維護公民的合法權益。從行政法學的觀點來看，行政好比一部機器，這部機器需要強大的動力，才能充分發揮為人民服務的作用，但是機器必須得到有效的控制，否則機器的動力越大，可能產生的損害也越大。動力和控制是行政活動中的對立統一，二者不可分離。”嘲就行政決策行為而言，問題的關鍵在于如何建立并完善行政決策權力的監管體系，抑制以公共利益之名行私人利益之實的作法，處理好私人利益與公共利益、短期利益與長遠利益以及局部利益與整體利益的相互協調關系，實現社會整體利益的協調，以達到興利除弊的目的。如前文所述，行政決策是一切行政活動的先導，任何行政管理過程和行政行為都離不開行政決策。行政決策是政府的行政行為，依法行政必然要求行政機關依法決策。依法決策就是各級行政機關要根據法律規定行使權力、進行決策。在依法決策的過程中，法律是行政決策主體據以活動以及相對人對該決策進行評價的標準。現代行政要求行政決策主體的行政決策行為不僅要符合法律規則的規定，而且還應該符合法律原則與法理。這是因為在行政決策的過程中廣泛地存在著自由裁量權的緣故。現代行政主要表現為自由裁量行政，絕對的羈束權限行為是極其少見的。自由裁量權的存在與作用是不可忽視的，但其又存在被濫用的可能。任何一種權力都具有一種無限延伸和膨脹的本性和趨向，這種擴張的力量是無止境的，除非受到其他力量的限制。就像孟德斯鳩所說，“有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才停止。川”因此，行政決策主體在決策過程中不能無限制、無規則地行使自由裁量權，其除了要在形式上符合法律規定的要求外，還應在實質上符合法律的要求即達到合理。只有如此，才能保證自由裁量權不致越權或被濫用。這是實質法治的基本要求，也是行政決策法治化所要實現的目標。(二)行政決策法治化的現實意義行政決策是行政管理活動的核心，行政決策行為的施行對其他行政行為具有導向性的作用，其施行的效果對國家和社會的影響也非常巨大。行政決策的法治化，不僅有利于保障行政決策科學化與民主化的實現，提高行政效率，而且有利于促進社會主義市場經濟的發展以及依法治國方略的實施，具有十分重大的現實意義。1有利于保障行政決策科學化與民主化的實現行政決策的科學化、民主化、法治化是現代行政決策發展的一個基本趨勢，三者對于保證行政決策的正確性具有十分重要的意義。其中行政決策法治化既是保障行政決策9科學化、民主化得以實現的一個重要前提，又是我國社會主義法治建設的一項重要內容。行政決策的科學化，要求行政決策過程必須建立在制度的基礎上，經過科學程序，廣泛發揚民主，大量收集信息，充分研究論證，采用集體決策的方式，利用現代化的技術手段，把靜態的典型研究和動態的系統分析結合起來，以期最大限度地提高決策精度。“”行政決策的民主化，是指行政決策的過程要充分聽取不同意見，行政主體應當在相對人進行充分利益表達的基礎上進行合理的利益綜合，并形成民主的決策目標，防止決策的個人專斷。正所謂“制度勝過慈悲心”，行政決策的科學化、民主化，要通過法律的理性來保障。行政決策的法治化使得決策的方式方法以及過程以法律的形式固定下來，可以摒除決策中主觀的、隨意的種種因素，降低行政決策違法的幾率。另外，行政決策的法治化還使得若有違法決策則行政決策主體必須承擔相應的法律責任，行政相對人的合法權益若受到侵犯也可運用法律手段獲得及時有效的法律救濟。例如對于城市煤氣、水、電等公用事業的提價，公路整治、城市規劃等涉及國計民生的重大決策措施的出臺等。在這一過程中，政府只有與公民之間建立起正常的溝通渠道，并通過舉行聽證會、專家咨詢會等多種形式，廣泛吸收公民的參與，并把最終結果公布于眾，才能避免行政決策中的專制主義，也才能使政府作出的各項行政決策既能正確反映社會各種利益的要求，又能使政府行政決策的過程符合其自身的客觀規律。從而使行政決策的民主化和科學化得到有機的統一。行政決策一旦達到了這種統一，就可以使權威性的政府管理通過公民的參與而轉變成為便民、利民、為民的民主、科學行政。2有利于提高行政效率從經濟學角度來看，效率就是指某種投入與產出的比例關系。也即是說，少的投入帶來多的產出，效率就是高的；而多的投入帶來少的產出，效率就是低的。行政決策的法治化不僅可以使決策制度體系內部各諸要素之間的關系相互協作配合，還能夠促進決策制度體系與政府其他部門體系及市場之閱的關系要和諧共生、優勢互補。自身內在諸要素或結構協調，主要體現為行政決策體制各子系統，圍繞共同的決策目標和預定的方向，各司其職，相互照應，彼此促進，實現整體效能，完成決策任務。如決策中樞系統的統率與支配，信息系統靈敏準確的信息提供，咨詢系統的明智、權威的輔助，審批監控系統強有力的監督保障和正確抉擇，執行系統的機敏快速應變(檢驗、修正和完善)和高效正確的實施等，有條不紊，按部就班，保障決策過程有效進行。行政決策體制各系統運轉協調，將有助推動整個行政系統的完善和配合，達致行政系統與外界環境之間的動態平衡，保持政府活力和效率的提高。“”3有利于促進社會主義市場經濟的發展市場經濟是世界貿易組織規則的基礎。我國加入WTO后，WTO的規則和原則體系也適用于我國。雖然從表面上看，WTO所涉及的多是經濟貿易領域的規則和原則，但其宗旨卻是在于消除各國對經濟貿易的壁壘，建立起一個更為公平、公正以及更具活力和永久性的多邊貿易體系。因此，這些規則和原則的大部分內容是針對政府行政作為而言、是以政府的行政管理活動為對象的。以WTO的透明度原則為側該原則規定：第一，1n各成員方國內所有的對外貿易政策、法規應提前公布，以便其他成員方國內企業、公民能充分了解和熟悉這些政策、法規，從而使這些企業和自然人有一個清晰透明的商業環境；第二，各成員方國內所有地方在實施對外貿易政策、法規時，必須堅持統一性原則；第三，對外貿易政策、法規必須在指定的公開性刊物上予以公布，同時公布實施上述政策、法規的部門和執行程序。此即行政程序的公開化，辦事透明化。行政決策的法治化完全合乎WTO透明度原則的內在要求，有利于保障社會主義市場經濟的秩序性、效益性，克服市場無序競爭導致的自發性、盲目性和非計劃性，從而促進社會主義市場經濟的健康發展。4有利于依法治國方略的實現依法治國、建設社會主義法治國家是我國的既定戰略目標。1997年9月，中國共產黨十五大報告中明確提出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。黨領導人民制定憲法和法律，并在憲法和法律的范圍內活動。”1999年憲法修正案明確規定：中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。社會主義法治的本質在于維護人民當家作主的權利和地位，摒棄長期影響我國的人治思想，樹立法律的至上權威。2004年3月國務院制定的全面推進依法行政實施綱要也把“建立、健全科學民主決策機制”作為建設法治政府的重要內容，提出健全行政決策機制，完善行政決策程序的目標和任務。可見，依法治國方略的確立，為實現依法行政開辟了道路，而依法行政又是依法治國的關鍵與核，C，一因為行政權力具有動用資源的最大力量、具有積極主導干預人們的社會活動和私人活動的特性。行政權的諸多特點決定了其是法律控制的核心。“4作為行政活動先導的行政決策行為，其法治化不僅是依法行政的應有之意，同時也對依法行政以及依法治國方略的實現具有積極的推動作用。(三)域外行政決策制度的考察與借鑒域外主要發達國家現行的行政決策體制雖然存在著較大的差異，但均已實現從非程序決鐿到程序決策、從非法治化決策到法治化決策的過渡。本文擬從域外行政決策系統的構成要素以及行政決策程序兩方面來探析域外各國行政決策制度的共性特征，以期對于我國行政決策法治化的實現有所助益。1域外行政決策系統的構成要素當代發達國家的行政決策系統，主要由中樞機構、咨詢機構、監控機構和執行機構四種要素構成。“”行政決策的中樞機構即行政決策中心，主要由行政決策組織中的領導人員組成。美11國政府行政決策的中樞機構由總統本人及內閣成員組成；在日本，行政決策中樞是以內閣總理大臣為首的內閣會議；而在英國則是以首相為首的責任內閣。各國的行政決策中樞，一般采取個人決策和集體決策兩種決策方式。采取總統制政體的國家，如美國，一般傾向于采取個人決策方式，總統掌握政府最高層次的決策權；采取議會制政體的國家，則傾向于采取集體決策的方式，如日本的內閣總理大臣、英國首相領導的內閣在進行最高層次的行政決策時，采取合議制。行政決策的咨詢機構為行政決策提供智力支持。當代主要發達國家普遍重視行政決策咨詢機構的建設。這些咨詢機構有的是政府組織(或由政府建立的組織)，有的是民間社團組織，它們大多數由大學及相關研究機構的專家學者們組成。在許多國家中，咨詢論證已經成為行政決策必不可少的一大程序，如日本的行政程序法和信息公開法規定，凡政府重大事項的決斷與規章制度的制定必須經過咨詢論證。行政決策的監督機構是指行政決策中樞機構之外對行政決策行為和內容進行監督控制的組織。其主要職能是監督和檢查行政決策主體是否具有法定的職權，其行政決策行為與程序是否符合法律規定，決策方案是否公平合理等。政府的行政決策，在橫向上要受到立法機構、司法機構、政黨(特別是執政黨)、非政府組織、廣大公民(通過參與社會團體)的監督與控制；在縱向上，下級政府的行政決策要受到上級政府的監控，政府職能部門的行政決策要受到政府決策中心的監控。其中，非政府組織通過為政府的行政決策提供咨詢論證服務以及決策聽證等方式，來實現自己對行政決策的監督權。因此，行政決策活動的公開與透明，是這類組織實現其監督權的重要條件。行政決策的執行機構可以是政府組成部門、法定機構，也可以是非政府組織與私營部門。在橫向上，一個行政機構可以執行本部門的決策，也可以根據法定權限執行其它部門的決策(特別是抽象行政行為方面的決策)。在縱向上，上級政府在自己的職權范圍內決策，但可以授權或委托下級政府執行或管理。2。域外行政決策程序域外各國行政決策的程序因其體制的制約而形式多樣，但大多普遍重視行政決策程序的法制化，即將那些重大行政決策最重要的程序以法律法規的形式加以確定。下面對各國頗具特色的行政決策程序“”進行介紹分析：(1)意大利層級決策模式意大利是一個單一制的中央集權國家，其中央政府的決策程序是一個自上而下和自下而上的往返式層級決策過程。其主要步驟是：由政府高層次機構(如部和內閣)對某一問題提出原則性意見，并將這一意見層層下達，落實到有關司(局)、處、科；作為國家決策過程中最基層單位的處、科，在收集信息的基礎上，根據領導層的意見，提出初步設想并上報到司；司對處與科的建議進行加工整理，形成建設性方案并上報到部：各部由專門的立法辦公室對司上報的方案進行合法性審核，以部的報告藍本的形式由部長簽署后呈報內閣；內閣按照政治利益的原則對決策方案進行討論，討論決定后還須經國務會議對決策的過程及其基本原則進行合憲性審查；決策方案經國務會議審查后，送共和國總統批準并公布，形成正式的決策。12在整個決策過程中，意大利政府越來越重視咨詢輔助機構的作用。般來說，凡涉及面較窄的問題，實行的是專業對口、有針對性的咨詢；凡涉及面較廣、較重大的問題，則實行多方面、跨行業的咨詢。(2)日本協商決策模式按照日本憲法的規定，涉及憲法規定的重大政治、社會、j經濟等問題的決策必須通過政府提案或議員提案的方式向國會提出，經國會立案審議、表決通過后由政府予以執行。在決策制定過程中，日本官民協商的咨詢審議制度頗具特色，發揮著重要作用。日本法定的咨詢審議機構主要有審議會、審查會、協議會等，其主要職能是根據總理大臣或各省廳首腦提出的決策咨詢課題進行調查研究，提出決策建議，并參加具體決策課題的審議。通過咨詢審議制度，可以廣泛吸收各方面意見，以保障決策的民主化。并且，有利于兼顧各方面利益，保證決策的可行性。(3)美國白上而下決策模式美國的行政決策按先后順序般分為四個階段：決策規劃(將待決事項納入決策議程)、咨詢審議(形成可供選擇的決策草案)、決斷后的審查(法定監控組織審查決策的合理性與合法性)，決策執行(將決策付諸實施)。美國運輸部國家公路交通安全署制定美國機動車安全標準的規章就遵循了這樣的程序。規章出臺后，可由美國國家公路交通安全署的地區辦公室、警察機構、法定機構、委托州政府在法定權限內來執行。即本部門出臺的規章，不一定必須是本部門來執行，這是美國政府為減少執法隊伍提高執行效率的一種普遍做法。3對域外行政決策制度的借鑒從以上對域外各國行政決策系統的構成要素和程序的介紹與分析中可以看出，各國行政決策系統的構成要素比較科學，行政決策程序比較規范，構成要素在行政決策程序中各得其所。筆者認為，為進一步完善我國的行政決策體系、實現行政決策的法治化，我們可以從以下方面對域外的行政決策制度加以借鑒：， 一是對行政決策方案進行合法性審查。審查行政決策方案的合法性，會在客觀上減少行政決策的主觀隨意性，增強決策的科學性和民主性，提高決策質量。二是行政決策的過程必須法制化。行政決策的程序并非將行政決策程序的每一個方面都以法律規范的形式確定下來，而是將那些重大行政決策最重要的程序以法律法規的形式加以確定，即通過行政程序法及其他相關的法律法規加以明確規定。我國應根據行政決策實踐的基本程序依法進行一些行政決策具體程序制度的設計，以確保制定出科學、合理、合法的行政決策。三是應建立起行政決策的責任機制。行政決策組織機構合程序比較完善，但規范和約束行政決策主體決策行為的制度欠缺，行政決策同樣不能達到令人滿意的程度。責任機制是規范和約束行政決策行為的核心機制因為責任具有對權力的明示合制約作用。因此，建立行政決策的責任機制是解決違法行政決策問題、實現行政決策法治化的一條可行之路。三、我國行政決策法治化的理性建構良好、完備的規范行政決策權力的法律的存在，是行政決策法治化的前提和保障。實現行政決策的法治化，要求從行政決策的主體、內容到行政決策的程序，從行政決策目標的設定到決策的實施，以及行政決策主體、決策輔助機構工作人員的業務素質和法律責任，都應以法律規范的形式加以固定。然而，“徒法不足以自行”，立法再完備終究還是要由人來執行。因此，行政決策的法治化首先需強調對“人”的約束，即行政決策的主體和相對人在行政決策的過程中應當明確科學、公平、民主、效率的價值取向，以保證行政決策目的的正當性與有效性。另外，考慮到行政決策行為的自由裁量性，還應當確立起行使行政決策權力的一些基本原則，以確保行政決策行為在法律的范圍內合理、正當地進行。(一)明確行政決策的價值取向有學者指出，“凡是社會管理就不能撤開價值，價值的相互制約和入的目的性。”“行政決策法治化研究也不例外，價值研究屬于行政決策法治化研究的基本問題。行政決策行為是一種高度的理性行為，任何行政決策行為都是在一定的價值觀念指導下，對社會資源和社會利益進行尋求、確認、實現、創造，分配的過程。行政決策在本質上是行政機關針對特定問題而對社會資源和社會利益的權威性分配過程，采用何種價值取向進行行政決策的制定與執行，涉及社會資源和社會利益分配目的的正當性與有效性。在學術界，學者們對行政決策的價值理念有不同的提法。本文認為，法治化的行政決策，其價值理念應當包括科學、公平、民主和效率。1科學科學的涵義有-一是指“反映自然、社會、思維等的客觀規律的分科知識體系”；二是指“合乎科學的，合理的”“”。本文所論及的是第二種涵義的科學。行政決策必須科學，因為只有科學才具有客觀、嚴謹、及時、高效和可量化等特征，帶有強烈的理性色彩。從根本上講，科學的行政決策要求行政決策必須符合人類的理性思維特征、符合實際情況，尊重事物發展的客觀規律，符合最廣大人民的根本利益，運用現代的科學技術手段進行行政決策活動。科學決策是與社會化大生產相適應的，是與科學技術的進步密不可分的。科學決策符合民主、法治發展的客觀要求j順應時代潮流。行政決策行為中的科學性表現為科學的行政決策體制、科學的行政決策程序和科學的行政決策方法，以保證決策結果的有效性。科學的行政決策體制，應該是一個既符合精簡、效能原則，又符合現代決策科學化要求的，機構設置合理、人員結構優化、運行機制靈活高效的組織系統；科學的行政決策程序，是指既符合現代決策理論，又與決策實踐相一致的、具有實用價值的決策程序；科學的決策方法，主要是指在決策分析方法上的數學化和模型14化，在決策手段上的計算機化。“”科學的決策是與經驗決策相對而言的。經驗決策是指依據過去的經驗、憑借個人的才智、社會經驗、知識水平等個人素質進行決策。經驗決策容易使少數決策者掌握國家或政府的絕對權力，從而容易造成。人存政舉，人亡政息”的政策斷層。由經驗決策到科學決策，既是行政決策發展的必然趨勢，更是行政決策應有的核心價值或者說根本價值取向。當然，科學決策并不是說完全摒棄經驗決策。科學決策并非萬能，經驗決策也絕非一無是處，在許多行政管理活動中科學決策還不能完全取代經驗決策。只有把二者有機地結合起來，才能有效地提高決策者的決策水平，保證行政決策的正確性和有效性。2公正公正，或日公平，在傳統法理學中幾乎一直被視為法律的最高價值。約翰羅爾斯曾說，“正義(公平)是社會體制的第一美德，就像真實是思想體系的第一美德一樣。法律和體制如果是不正義的，那么無論它們多么有效，多么有條不紊，也必然會被人們改革或廢除。”n81行政決策與公正有著密切的聯系。這不僅是因為公正的價值目標是決定行政決策科學性的重要因素，還因為公正價值所具有的功能是行政決策得以有效實施的基本前提。行政決策的價值取向若失之公平與公正，就會導致政府角色錯位，造成“部門權力化、權力利益化、利益法律化”局面，從而導致地方保護主義盛行。然而，公正問題卻是一個長期以來深深困擾著人們的古老而又常新的話題。在不同的歷史條件下，在不同的民族文化中，從不同的階級立場出發，人們對什么是公正、公正的標準或原則為何以及如何處理公正與其他社會價值的關系，都有著不同甚至截然對立的看法。例如，柏拉圖認為公正就是“和諧”，公正存在于社會有機體各個部分間的和諧關系之中。每個公民必須在其所屬的地位中盡自己的義務，做與其本性最相適合的事情。亞里士多德認為，公正是“平等”。在他看來，公正寓于“某種平等”之中。即相等的東西給予相同的人，不相等的東西給予不相同的人。“”英國哲學家、法學家金斯伯格認為，正義指法治或合法性。正義觀念的核心是消除任意性，特別是消除任意權，因此合法性的發展就具有巨大的重要性。人是受法的統治而不是受人的統治的觀念也就此涌現。他認為正義的歷史大部分是反對法的遲誤，反對任意適用法律規范，反對法律本身的不法的這些運動。嘲從以上對公正的理解可以看出，公正的涵義是非常抽象的，而且具有非常鮮明的歷史性和階級性，一定時期內的公正的涵義與當時社會主流的價值標準密切相關。在當代中國，社會主義市場經濟體制已基本建立，利益主體呈現多元化的趨勢，但我國的綜合國力與發達國家相比還有很大差距。在這種條件下，我國行政決策的公正性就在于實現社會各主體之間的利益平衡，滿足各主體的合理需要和促進社會生產力的發展。當然，對于公正價值所包含目標追求，僅憑借其抽象的理念是無法實現的。要實現實體的公正性，還必須借助公正的程序，對此將在下文“依程序決策原則”部分詳細論述，此處不再贅言。3民主所謂民主，就是一系列保證公民實現自由、平等和其他權利的制度和程序。民主的本質是人民當家作主。在我國，人民當家作主的主要內容，就是他們有權在黨的領導下決定由什么入來代表自己制定政策，管理社會。正所謂“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，問計于民，是行政決策科學化得以實現的重要環節，是減少違法決策的重要前提。民主論的主要代表羅伯特達爾認為，所謂民主政治，就是全體公民廣泛分享參與決策的機會，就是對政府決策過程的控制。也就是說，民主政治強調的是公民廣泛的參與和直接管理，這從根本上說是一種民意政治，它突出公民的權利、義務和責任。民主政治時代是主權在民的時代，此時的公民在政治生活中不僅有服從的義務，而且有參與的權利，行使權利和履行義務是公民的本質特征。因此，公民的決策參與程度，始終是衡量現代社會民主化程度的一個重要指標。從世界范圍而言，盡管當代各國對民主概念的理解不同、所建立的民主政治的體制不同，但是，它們都采取不同的方式、在不同的程度上，實行公民參與管理國家和社會事務，將公民參與管理國家和社會事務的權利寫在各自的憲法中。我國憲法規定，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”這就是我國公民參與的法律依據。我國憲法規定的這種公民參與，從其包含的內容來講是一種廣泛的參與。即它不僅指公民的政治參與由公民直接或間接選舉公共權力機構及其領導人的過程；還包括對所有公共利益、公共事務管理等方面的參與。行政決策過程中的公民參與，主要是對后者的參與，這種參與就是公民通過一定的參與渠道，影響政府行政決策或公共事務的行動過程。具體而言，就是指行政主體為作為行政相對人的廣大人民群眾設立具體的權利義務時，也就是當政府在做出與公民有具體利害關系的決定、政策時，廣大公民參與這一過程，并對政府的具體決策發表意見，而政府應盡可能地聽取和尊重公眾的意見和建議，并賦予公眾以修改或廢除某項決策權利的行動過程。堅持行政決策中的公民參與，對政府管理而言，是實現其決策民主化和科學化的一種重要手段；對廣大公民麗言，是直接或間接地影響政府行政決策的選擇，實現自身利益的有效途徑。 ，4效率效率是一個經濟學上的概念，它源自于拉丁文effcientia，英文是efficiency，是指投入與產出的比率，反映的是在一個資源有限的社會如何做到以最小的成本得到最大收益的問題。經濟學在社會生活每一個方面的滲透，使得人類幾乎任何一項活動都可以用效率來衡量即力求以最小的成本取得最大的收益，從而達到資源的最佳配置。行政決策也涉及效率的問題。隨著社會生產力的發展，僅僅以科學、民主、公正來衡量行政決策的正確性已遠遠不夠，只注重行政決策的公正性而不考慮或很少考慮行政決策的及時性和便捷性等因素將使社會正義遲遲不能到來。法諺有云：“遲來的正義非正義”，公正與效率是正義的兩個維度，缺少其中任何一個都將導致社會正義無法正常實現。效率是現代行政管理所追求的目標之一，效率低下的行政最終將會對公眾產生不利影響，行政決策有關效率價值目標的基本精神，是追求使公平與效率這并行有悖的兩者處于均衡狀態。既不以犧牲公眾利益的代價來追求效率，也不因恐侵犯公共利益而束縛住行政16機關的手腳。同時保持行政機關進行有效活動所需要的靈活性。行政決策對象的復雜多變，決定了行政決策不能久拖不決，否則就可能貽誤時機，喪失最佳決策機會。更有甚者，會給國家利益和公共利益帶來嚴重損失。行政決策的效率性還要求盡可能多地投入合理的成本，減少或避免不合理的成本，增強決策的實踐理性，使決策落到實處、見到實效。首先，行政決策方案的擬訂必須考慮成本的多級取向。例如：是否必須擬訂該方案?每一方案實施包含著怎樣的成本?成本的高低是否與社會的承受力相協調?其次，對決策方案的評價必須貫穿成本必要性和可行性相統一的原則。許多行政決策方案之所以不能落到實處、見到實效，就是因為決策者只注意到了成本的必要性而忽視了成本的可行性。決策活動必須在成本問題上更多地關注方案的可行性。例如：怎樣將方案推行到底?在實旌過程中究竟要付出哪些成本?如何將各個環節上的成本分解到社會可以接受的限度內而不至引起人們的抵觸?制訂決策方案的過程不僅僅要考慮應不應該做，還需要慎重考慮怎樣做。所謂行政決策成本，是指為完成具體行政決策行為所耗費的人力、物力和財力等資源，以及其他可用貨幣度量的價值犧牲的總和，包括信息成本、方案成本、培訓成本、規范成本、認同成本和控制成本等。行政決策所產生的收益包括經濟效益、社會效益和環境效益。在更多的情形下，行政決策直接產出社會效益和環境效益，間接產出經濟效益。行政決策的終極目標是追求公眾利益的最大化，其在基礎設施建設、環境保護、教科文衛等領域發生的行為帶有強烈的公益性色彩。行為結果是為社會提供豐富的公共物品、穩定的社會秩序、高素質的智能型人才、高水平的科技文化成果，等等。這些產出有利于形成一個有序競爭、高位競爭的宏觀環境，為社會經濟的有序、高效發展提供基礎性的前提條件，帶來相當大的經濟效益。在具體行政決策的作為過程中，一般而言，成本降低，效益就好；反之，成本提升，效益就差。行政決策要求以最少的人力、物力和財力耗費獲取最大的社會效益和經濟效益。這才是反映了行政決策對效率追求的實質。13(二)確立行政決策的基本原則行政決策法治化的基本原則，是對行政決策法治化固有規律的反映和總結，是行政決策主體應當遵循的決策行為準貝4和基本法則。它和行政決策法治化的價值取向一樣，都對行政決策的法治化起著重要的指導作用。行政決策法治化應遵循的原則較多，概括起來包括以下幾項：1行政決策權力法定原則行政決策權力法定原則是指行政決策主體的一切決策行為都必須遵守法律的規定，任何行政決策權力的來源和作用都必須要有明確的法律依據，否則越權無效，要受到法律追究并承擔相應的法律責任。行政決策權力法定原則是行政決策法治化最基本的原則，其他原則都建立在此原則的基礎上。基于法治的基本要求，行政決策權力法定原則應當包括以下內容：17(1)行政決策權力來源于法。一切行政決策行為必須以行政職權為基礎，無職權即無行政。行政決策權力必須合法產生，行政決策主體的決策權力或由法律、法規設定，或由有權機關依法授予，否則權力來源就沒有法律依據。沒有法律依據的行政權力從根本上說是一種非法的權力。這里強調的是行政決策主體要依法決策，而不得依言決策、依習慣決策、依長官意志或依主管意志決策。行政決策主體必須在法律規定的職權范圍內活動，非經法律授權不得行使某項權力。 (2)行政決策權力受制于法。行政決策權力法定原則不僅要求行政決策權力來源于法，還進一步要求行政決策權力的行使必須具有明確的法定依據，受到法的全面的、全程的和實際的制約。這是對行政決策權力行使的要求，也構成行政決策權力法定原則的核心。行政決策權力受制于法主要是指法律、法規對行政權限作出了明確的劃分，行政決策主體只有在其法定的權限范圍內行使其決策權力才是合法的。當然，行政決策權力所受到的法律限制，不僅來自于實體上的權限范圍，還包括程序上對行政決策權力行使的方式和過程的限制。行政決策主體行使決策權力，不僅要依據法定的權限，還要依據法定的程序。(3)越權無效，并應承擔法律責任。行政決策權力法定原則要求決策主體不得越權，如果越權則不具有法律效力。“這是因為，法律效力必須法律授予，如不在法律授權范圍內，它就在法律上站不住腳。”1因此，法院和其他有權國家機關可以撤銷越權行政決策行為或宣布越權行為無效，并依法追究有關責任主體的法律責任。總之，行政決策權力法定原則表明任何行政決策必須有法定的依據，要求行政決策主體做到有法必依、執法必嚴，用法的合理性來約束行政的隨意性，不得抗拒和規避法的約束。2依程序決策原則依程序決策是行政法上正當程序原則的應有之意。正當程序原則的基本涵義，是指行政機關作出影響行政相對人權益的行政行為，必須遵循正當的法律程序，包括事先告知相對人、向相對人說明行為的根據、理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應的救濟途徑等。嘲1正當程序原則被公認為是程序正義的主要體現。程序正義一直被視為“看得見的正義”，這源自于一句人所共知的法律格言：正義不僅應得到實現，而且要以人們看得見的方式加以實現(Justice must not only be done。but must beseen to be done)。近現代程序公正觀念產生于英國法，并為美國法的“正當程序”思想所繼承和發展。在英國，受早期法律傳統影響，人們一般相信“程序先于權利，正義先于事實”，美國更是將正當程序原則奉為憲法的核心原則之一。美國憲法所確立的法律正當程序原則，在其本土自19世紀始，伴隨對急劇擴張的行政機構及其權力進行控制這一背景，迅速向行政法領域蔓延。臺灣學者翁岳生曾就此分析并指出，該原則“最初僅指司法(法院)程序，及至現代福利國家出現，行政決策(決定)實際發生剝奪人民權利效果后，乃逐漸要求行政決策亦需要符合“正當程序”。嘲其時在行政領域，法律的正當程序被具體界定為行政性正當程序原則。所謂行政性正當程序原則，是要求行政機關行使行政權力涉及行政相對人的生命、自由或財產權利時，須聽取當事人的意見。18例如對于城市煤氣、水、電等公用事業的提價，公路整治、城市規劃等涉及國計民生的重大決策措施的出臺等。在這一過程中，政府只有與公民之間建立起正常的溝通渠道，并通過舉行聽證會、專家咨詢會等多種形式，廣泛吸收公民的參與，并把最終結果公布子眾，才能避免行政決策中的專制主義，也才能使政府作出的各項行政決策既能正確反映社會各種利益的要求，又能使政府行政決策的過程符合其自身的客觀規律，從而使權威性的政府管理通過公民的參與而轉交成為便民、利民、為民的民主、科學行政，行政決策的民主化和科學化得到有機的統一 一一3比例原則一現代行政法面臨的一個核心問題是如何將國家權力(在行政法上為行政權，在警察法上為警察權)的行使保持在適度、必要的限度之內，特別是在法律不得不給執法者留有相當的自由空間之時，如何才能保證裁量是適度的，不會為目的而不擇手段，不會采取總成本(overall cost)高于總利益(overall benefit)的行為。在大陸法中，這項任務是通過對手段與目的之間關系的衡量，甚至是對兩者各自所代表的、相互沖突的利益之間的權衡來實現的，也就是借助比例原則進行有效的控制。御行政決策行為的作出與實施上，也應當考慮比例原則，即行政決策的制定必須具有必要性與合理性。例如，在本文開篇所引用的圓明園防滲風波這一案例中，圓明園的管理部門為節省開支，用白色塑料在湖底鋪設防滲膜，嚴重傷害了圓明園濕地生態系統的生物多樣性和水文生態功能，其目的與手段之間明顯不合比例。比例原則所要解決的核心問題是如何為行政決策行為的正確、有益和公正提供一個一般性的標準。行政決策行為可能在不同的決策環境下面臨不同的現實條件，但是行政決策行為仍有一些一般性、共同性的原則可以遵循。這些原則包括：(1)合規律性與合目的性的統一。行政決策是為了滿足人們的某種主觀需要而進行的一種行為，具有一定的目的性。但是人們在按照自身需要進行抉擇時不能任意妄為，決策的目的必須與客觀規律相符合，此即行政決策行為必須符合規律性與目的性的統一。如果行政決策行為無視客觀規律甚至違背客觀規律，行政決策的目的往往就會難以實現。(2)公正與效率的統一。在行政決策過程中，公正與效率是互相聯系、互相制約的，忽視其中任何一個方面都會導致片面性。如前文所述，公正與效率都是行政決策所追求的價值，公正有時也可用效率機制來詮釋。龐德認為，“我們以為正義并不意味著個人的德行，它也并不意味著人們之間的理想關系。我們以為它意味著一種制度。我們：以為它意味著那樣一種關系的調整和行為的安排，它能使生活物質和滿足人類對享有某些東西和做某些事情的各種要求的手段，能在最少阻礙和浪費的條件下盡可能多地給予滿足。”龐德的這種認識正是對公正與效率關系的最好詮釋，也是行政決策所應遵循的原則。一(3)私人利益與公共利益的統一。公共利益與私人利益之間存在著一種對立統一的關系，公共利益與私人利益是互相轉化、互相依賴及互相包含的。當政府在行政決策過程中面臨是否要犧牲私人利益以保障公共利益的實現時，應當首先依照比例原則權衡19兩者的大小，考量該行為所要實現的公共利益是否真的大于其可能損害的私人利益，然后才能作出選擇。而不應先入為主地認為公共利益就一定天然地優于私人利益。4權責統一原則行政決策法治化要求用憲法和法律來限制和約束行政決策主體的行為，并使決策主體及其領導者的行為受到法律和公眾的有效監督，這就必須建立起決策權力與法律責任兩者之間的內在聯系即要明確決策者的法律責任。行政決策主體對其所實施的導致決策失誤的違法決策行為，必須承擔相應的法律后果，有權力必有責任、責任與權力相對應，這就是行政決策權責統一原則。長期以來，我國由于缺少決策責任制，而導致行政決策權力與責任脫節、決策不負責任的現象比比皆是，這在一定程度上助長了違法行政決策行為的滋生。因此，要想減少違法行政決策行為的發生、實現行政決策的法治化，必須從根本上使行政決策責任得以實現，做到行政決策權力與行政決策責任相統一。權責脫節的狀況，使承擔責任的人往往無權決策，有權發號施令作出決策的人又往往不承擔后果和應負的責任，從而導致推諉扯皮、決而不議、議而不決的現象大量存在。因此，建立行政決策責任制，首先要處理好權責的關系，明確界定和規范部門乃至個人的職責權限，明確決策責任主體，做到各有各的權力、各有各的責任，別人不能干預，更不能侵犯。同時，又必須是有權還有責，違法行使權力應負責，改變有權無責、有責無權，以及有人不管事、有事無入管的狀況。應注意的是，行政決策主體的法律責任不能代替依法擁有行政決策權力的政府機關行政首長的責任。行政決策是行政首長的一項基本職責，我國法律規定，人民政府實行行政首長負責制。這說明各級行政首長在享有法律賦予的行政決策權的同時，還應承擔行政決策責任。因而行政決策如出現重大失誤、造成嚴重后果，應該而且必須依法追究決策者的法律責任。行政首長不能借口“集體決策”而由“集體承擔”法律責任。“集體負責”易形成“法不責眾”的局面，結果是誰也不負責，從而導致“群體腐敗”。側因此，在行政決策主體因違法決策而承擔法律責任的同時，該行政楓關的負責人亦應承擔相應的政治責任、法律責任以及道義上的責任。(三)探索實現行政決策法治化的具體途徑行政決策的法治化，其前提是具有完備的行政決策法律制度。但法治化絕非是單純地對已有法律規范的機械運用，而是在具體的行政決策過程中體現行政決策的價值理念和基本原則。在我國，實現行政決策的法治化可以從以下幾方面入手：1明確行政決策主體的權限與范圍行政決策主體是依法享有行政決策權力的行政機關。我國國務院組織法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法以及其他法律賦予行政決機關的職權中包含行政決策權力。因此，一般說來，我國的行政機關都是行政決策主體。根據行政決策權力法定的原則，行政決策主體必須在法定的決策權力范圍內行使決策權力，各司其職。除依法授權或委托的情形外，任何行政決策主體都不得擅自行使應由其他行政決20策主體行使的決策權力。在不具有行政隸屬關系的同級行政決策主體之間，應當根據政府職能的分工對行政決策權力予以劃分，各個政府職能部門應當分別在法律賦予自己的職權范圍內做出行政決策，不得相互推諉或者侵越。在具有行政隸屬關系的上下級程政決策主體之間，應對決策權力根據不同的性質進行劃分，并且通過法律予以規定，建立分級自主決策的行政決策體制。凡涉及全國整體利益的事項，例如海關、金融、國稅、國家安全等方面的事務由中央實行垂直領導統一決策；凡涉及需要中央和地方行政決策主體共同管轄的事務，例如公安、地稅、工商等方面的內容實行雙重領導，由中央和地方政府共同決策；凡屬于地方性較強的事務，例如文化、教育、體育等方面的事務由地方行政決策主體自行決策。側行政決策的范圍，即行政決策涉及的社會公共事務，與政府職能范圍密切相關。隨著我國社會由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，政府的職能也發生了變化，開始由無限政府向有限政府過渡。在加入WTO之后，我國政府的職能集中表現在宏觀調控、市場監管和社會服務方面。與之相適應，行政決策的范圍也須有所縮小，而不應再大包大攬，牽涉社會生活的方方面面。現階段我國行政決策的范圍應限于以下內容嘲1：(1)宏觀經濟調控。政府不應試圖凌駕于市場之上，以超越經濟的權力去左右市場的競爭，限制市場主體的自由，而是應當根據國家宏觀調控目標，編制經濟和社會發展規劃，制定符合本地情況的政笈和法規，為經濟發展提供良好的宏觀經濟環境，優化經濟結構。(2)市場監管。政府應當加強市場監管，界定和保護各類產權，排除地方和部門保護保護主義，建立全國統一、開放的市場體系，披露產品定價和產品質量信息，反對不正當競爭，維護市場秩序和交易安全等。(3)公共服務。在履行公共服務職能方面，行政決策的范圍主要是建立健全社會保障體系，提高政府的公共教育服務水平，擴大公共醫療服務對象范圍，加強文化建設、基礎設施建設，搞好城市規劃、環境保護等。2規范行政決策的程序，并輔之以相應的配套制度 行政決策是一個動態的過程，其與其他任何管理程序一樣，都必須遵循具有醬遍性的一般程序。總的來說，行政決策按程序可以分為以下五個環節：發現問題，確定目標；收集信息，擬定方案；分析評佶，抉擇方案；實施方案，反饋調整；全面追蹤，評估提高。將這五個環節以法律或法規的形式固定下來，由國家強制力來保證實施，有助于避免決策者因個體認識上的偏差而影響決策的科學性，這點自不待言。考慮到行政決策是一個極為復雜的過程，行政決策程序也涉及許多技術層面的細節，本文在此暫不展開論述。但在行政決策的過程中，可以設置一些相應的配套制度來保證行政決策程序合法進行，以有利于行政決策的科學、公正、民主、效率等價值目標的實現。筆者認為，在行政決策過程中可以設置以下配套制度： ：(1)專家咨詢制度。行政主體在作出重大決策之前，需要經過一定的咨詢程序。這種咨詢主要有兩種：一是在行政系統內部，在咨詢其他領導成員意見或者決策輔助機構意見的基礎上，由行政主體作出決策；二是在行政系統外部，在研究重大事項或與公眾利益息息相關的問題時，充分咨詢社會各界的意見，由行政機關進行決策。面向行政系統以外的咨詢方式又可分為兩種：一是公眾咨詢。即在決策的過程中，采用聽證會的形式，咨詢社會各界人士對有關公眾事務的意見，吸取其合理的部分，以使行政決策更加符合實際情況或更能反映民意，這是決策民主化的具體體現，將在下文中詳細論述。二是專家咨詢。嘲謀斷分離是現代行政決策的特點之i由于政策決策涉及的領域非常廣泛，決策者不可能是無所不能的全才，常常需要就自己并非十分熟悉的問題進行決策。專家咨詢可以協助決策者發現問題，確定決策目標；可以為決策者擬定決策方案，提供解決問題的辦法。戰后資本主義國家普遍重視咨詢機構的建設，為美國政府決策服務的咨詢機構有70多家，日本政府各部門建立的咨詢機構達20多家，英國已設立咨詢公司2000多家。政府利用咨詢機構的智力支持進行行政決策的做法已被納入法制軌道。嘲據悉，我國深圳市政府也開始將決策過程中的咨詢環節制度化。因此，為確保行政決策的科學化和民主化，行政主體在作出重大決策之前，必須經過一系列的咨詢程序，這樣就有必要建立專家咨詢制度，如建立專家咨詢委員會制或專家審議委員會制。專家咨詢委員會制或專家審議委員會制這樣的咨詢機構的設置應當獨立，以避免咨詢過程中的官方色彩。(2)行政決策聽證制度。行政決策過程中的聽證制度，是指行政決策主體做出影響相對人權益的行政決策之前，就有關事實和法律問題聽取利害關系人意見的制度。聽證制度旨在為與該項決策有利害關系的一方當事人提供表達和陳述自己意見的機會，由此可以防止、限制行政決策主體濫用決策權力，從而做出既能滿足絕大多數人利益、又能兼顧少數人特殊利益的合理決策。許多國家的行政程序法都把聽證作為行政程序的重要制度加以規定。我國的行政處罰法、價格法、立法法和行政許可法等多部法律都規定了聽證制度，但是在行政決策領域聽證制度尚處于起步階段。因此，在未來的立法設計上應明確行政決策聽證制度的主持人、申請人、適用范圍等事項。首先，關于行政決策聽證的申請人。由于行政決策事關社會公共事務與公共利益，其利害關系人通常是不確定的。在具體操作上，除了行政決策主體依職權主動召開聽證會外，社會組織(如行業協會、消費者協會等社會團體組織)和社會公眾都應有權提出聽證申請。當然，社會組織和社會公眾提出的聽證申請還需具備相應的條件和經過特定的程序才能啟動聽證程序。對于相應的條件與程序，政府部門可以制定聽證程序條例或類似的文件加以規定。其次，關于行政決策聽證的主持人。主持人能否公正地主持聽證，是影響聽證能否達到預期目的的關鍵因素。因此，聽證的主持人必須具有中立性、公證性，最好由行政決策主體與社會組織或社會公眾在指定期限內共同選定。最后，關于行政決策聽證制度的適用范圍。聽證的目的在于保障科學、公正、民主等價值的實現，但還應兼顧效率。為了確保行政決策的基本效率，不可能任何決策都要進行聽證。筆者認為，對于行政立法決策、政府價格決策(如春運期間的交通運輸票價、藥品定價等)、政府管理收費(如教育收費)以及社會重大公共過程決策，應當由決策主體依職權提起聽證程序；而對于其他方面的行政決策，若有社會組織或社會公眾申請22聽證的，可由行政決策主體自由裁量是否舉行聽證。(3)行政決策公開公示制度。該制度是指行政決策方案擬定之后，應當通過廣播、電視、報刊或者互聯網等方式向社會發布，聽取人民群眾意見和建議的帝0度。聽證適用于行政決策內容與相對人聯系密切并且利益主體相對集中的事項，而公開公示則適用于利益主體相對分散的一般行政決策。公示制度包含公示內容、范圍、方式以及公示后出現問題的調查處理等。行政決策公開公示制度要求行政決策程序公開透明，行政決策程序的任一環節都應當向社會公開。因為陽光是最好的防腐劑，政府權力只有以二種可預測的方式行使，才能給相對人的行為提供規范和指導，相對人也才有可能對自己將來的行為進行籌劃、安排和控制，整個社會才能有條不紊地維系在良好的社會秩序當中。此外，在我國加入世界貿易組織簽訂的法律文件中有23項協議，其中有2I項涉及政府，要求行政決策公開。為順應WT0規則的要求，同時為了避免暗箱操作導致的違法行政決策，今后我國應當通過法律的形式規定行政決策主體應當采取多種方式把與公眾利益相關的行政決策及工作情況公布于眾(涉及國家機密、商業秘密和個人隱私等情形除外)，承辦單位對群眾的意見和建議應當及時收集和整理，吸收合理成分，對原有行政決策方案及時進行調整。3加強行政決策的法律監督機制本文之前的論述重點一直放在行政決策的制定和通過上，在此需強調的是對行政決策的事后監督。因為如果沒有事后監督、對行政決策的實施結果不加關注，會使決策者容易通過非正常渠道謀取決策的通過，或者為了通過決策而人為地調整決策，影響決策的科學性、公正性和正確性。行政決策的法律監督制度是指國家專門機關和其他社會組織、團體、個人根據國家有關法律法規的規定對政府行政決策實施后造成的結果和社會影響的合法性、合理性、公平性進行評估，得出評估結論，根據評估結論決定是否向有權國家機關提出改變或撤銷行政決策的申請、要求賠償的制度。嘲我國過去主要由全國人民代表大會及其常務委員會、各級人民代表大會、各級人民法院、各級人民檢察院和各級政府等行使行政決策監督權，監督主體主要集中在各級國家權力機關和國家行政機關。但隨著社會主義民主和法制的發展，監督主體的范圍也亟需擴大。中國共產黨第十六次全國代表大會對權力制約和監督問題作了新的論述，確認權力制約和監督主體包括各級人民代表大會及其常務委員會、黨的各級紀律檢查委員會、國家司法機關、行政監察機關、新聞輿論機關和廣大人民群眾權力制約和監督主體的多樣性有利于增強權力制約和監督的廣泛性，對行政決策的法律監督更是如此。因為行政決策的實施往往涉及社會各界和廣大民眾的利益，將新聞輿論機關和廣大人民群眾納入監督主體的范圍，更有利于保障公眾的合法權益。鼉我國當前的行政決策監督，應當在原有的國家權力機關和行政機關監督的基礎上，考慮新聞輿論機關和廣大人民群眾監督的特點及功能，制定相關法律，賦予這些組織、機構和個人不同程度的監督權力，使其通過市場化運作或者接受國家機關的委托開展對行政決策的法律監督。行政決策法律監督內容應包括對行政決策產生過程中、產生前后的相關因素監督和評價。主要包括以下幾個方面”3：(1)決策的目的、目標、任務；(2)決策前、決策過程中的決策環境，包括政治環境、法制環境、輿論環境、技術環境；(3)決策的提出機構、決策提出的依據、相關調查資料i調查的程序和科學依據、決策者的身份和資格、決策的方式、決策的程序、決策的表決情況、決策反對者的意見；(4)決策對合憲、合法、合理、公平、公正、公開、效率一社會穩定、相關群體利益、公眾利益的考慮； 。(5)決策前后環境的變化情況、決策實行結果與決策目標的對比分析；(6)決策實施工程中可能影響決策實施效果的環境變化等。4完善行政決策責任制行政決策責任，概括起來主要有道義責任，政治責任和法律責任。道義責任是指行政決策主體因違法決策給國家、社會和公眾帶來不理影響，應受到的道義上的譴責；政治責任主要是指行政決策違反黨和國家的大政方針，有損國家和人民的利益、權利和福祉而對國家和人民所負有的責任；法律責任是指行政決策主體違法決策造成重大損失時所應承擔的法律后果。本文在此主要研究的是行政決策的法律責任機制。根據危害性質以及損害后果的不同，可將違法行政決策的法律責任分為以下幾種：其一，違憲責任。違憲責任是指行政決策主體的行政決策行為違反憲法的精神、原則或具體規范而應承擔的責任。違憲責任通常表現為行政決策本身被依法撤銷或改變，行政決策機關負責人遭到彈劾或罷免；其二，行政責任。行政責任是指行政決策主體因違反行政法律義務而應承擔的否定性法律后果，行政責任主要表現為警告、記過、降級、撤職甚至開除等行政處分；其三，刑事責任。刑事責任是行政決策主體因故意或重大過失而作違法行政決策，并因此給國家、社會和公眾造成巨大影響和嚴重損失而應承擔的最為嚴重的法律責任。刑事責任主要針對行政決策主體的負責人，至于行政決策機關本身是否需要承擔刑事責任則取決于刑法的具體規定；其四，侵權賠償責任。這是指違法行政決策侵犯公民、法人或其他組織和合法權益并造成損害導致的國家賠償責任。完善行政責任機制是一項緊迫而又艱巨的任務，需要用法治化的規則、程序和方法來貫徹和體現責任，保證責任的實現。因此，完善行政決策責任制除了需要在行政決策程序過程中建立起相關配套制度以及健全、強化監督機制以外，還應強調以下方面：(1)強化行政決策主體及其公務人員的法律責任意識。缺乏法律責任意識是我國法制建設中的薄弱環節，法律責任意識對于依法決策具有重要意義。實踐表明，即使有了比較健全和完善的法律和制度，如果人們的法律責任意識和法律責任觀念淡薄、思想政治素質低，再好的法律和制度也會因得不到遵守而不起作用。因此，必須堅持不懈地抓好法律宣傳工作，著重提高領導干部的法律責任觀念，提高他們依法辦事的能力，為行政決策的法治化奠定堅實的基礎。決策者必須在法律規定的范圍與職權內，依照法定的行政決策程序進行決策，否則就須承擔法律責任，