民主制度論文-論司法權的中央化一、司法權地方化的現象及其危害我國是一個單一制國家，從中央與地方的關系上看，司法權應當是一種中央權力。這就是說，地方各級人民法院都是國家設在地方的法院，代表國家行使司法權，適用統一的法律規范，平等地保護各方當事人的利益，保障國家法制的統一。然而目前在我國實際的司法實踐活動中卻存在著嚴重的司法權地方化的傾向。這表現為，設在地方的國家司法機關，在行使國家司法權力的過程中受地方黨政權力機關的不當影響、干預乃至控制，不能獨立、公正地行使其權力，以致司法公正難以實現，國家的法制統一不能得到保證。在一些情況嚴重的地方，設在地方的國家法院實際上已淪為代表地方特殊利益的地方法院。司法權的地方化在國家的政治、經濟和社會生活中產生了一系列嚴重的危害性后果：第一，司法權地方化導致司法上的地方保護主義盛行，嚴重妨礙了全國統一、公平競爭、規范有序的市場經濟體系的建立和完善，破壞了國家的法制統一，加劇了地區經濟封鎖和市場割據等問題。司法地方保護主義突出表現在，一些地方的法院和法官在審理雙方當事人不在同一地區的民事經濟案件的活動中，受地方經濟利益驅動，公然不顧法律和事實，偏袒本地區當事人，損害外地當事人的合法權益。例如對外地當事人起訴的案件不立案或不及時立案；對跨地區的涉及本地區當事人的案件則爭奪管轄權；在裁判過程中處處為本地當事人開脫責任或謀取利益，任意曲解法律以做出明顯對外地當事人不公平的裁決；對外地司法機關的工作不予配合甚至予以刁難；對外地當事人勝訴的案件不予執行！等等。司法地方保護主義的發展和蔓延，嚴重地破壞了市場經濟秩序，褻瀆了法律的尊嚴，威脅到國家的法制統一。可以說，不消除司法的地方保護主義，公平競爭的全國統一大市場就無從建立，在全球競爭中我國的大國經濟優勢就無從發揮，完善的社會主義市場經濟秩序也就無法最終確立。第二，司法權的地方化妨礙了司法權力對行政權力的監督和制約，嚴重削弱了中央對地方的司法監督。在某種意義上，設在地方的國家法院是中央伸到地方的腿，代表國家行使統一的司法權，通過審理公民、法人和其他社會組織對行政機關的控訴以及行政機關之間的糾紛，對地方政府執行國家法律和政令的活動實行監督。通過受理行政訴訟，司法機關可以對地方行政機關實施的適用法律法規錯誤、超越職權、濫用職權、不履行法定職責、不遵守行政程序、行政處罰顯失公正等非法行政行為進行審查和糾正，從而確保各級行政機關依法行政，切實貫徹中央意志。在地方政府擁有相當的行政裁量權的情況下，各級司法機關對行政機關的監督和制約就成為中央對地方實施監控的一個重要途徑。然而，由于我國現行法律未將各級行政機關制定和發布行政法規、規章以及其他具有普遍約束力的決定、命令的抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，各級司法機關只能對行政機關的一些具體行政行為進行司法審查，司法權對行政權的制約已受到很大限制。再加上嚴重的司法權地方化傾向，就使得中央通過司法途徑對地方實施的監督根本無法落實。例如，許多法院對以本地區行政機關為被告的行政訴訟案件往往不愿或不敢受理，使行政相對人投訴無門；有些法院在受理此類案件后，因害怕得罪行政機關而極力動員原告撤訴，或將案件久拖不決；有些法院則在裁決時有意偏袒當地行政機關，公然維持違法的行政行為，或者即使判決了也不執行，使不法的行政行為不能及時得到糾正。更有甚者，一些地方的行政機關經常以保障行政權為名，強迫司法機關配合其工作，抽調司法工作人員從事一些非司法的業務活動。例如，一些鄉鎮政府部門甚至直接調動法庭干警執行催糧催款、強行計劃生育等行政任務，濫用司法權威。司法權對行政權的這種依附，一方面在社會中產生了“官官相護”的不良影響，嚴重動搖了民眾對黨和國家的信賴；另一方面則使司法權對行政權的制約成為空談，使國家法律和中央政令在地方的執行不能得到有效監督。第三，司法權的地方化為司法腐敗提供了更多的機會，加重了司法不公等問題。目前各地司法審判活動中普遍存在的金錢案、人情案、關系案等現象，一部分是緣于司法機關工作人員自身的腐敗，而相當大一部分則是出于地方黨政領導人對司法活動的不當干預和控制。許多案件從受理、審理、裁決到執行，司法審判人員都有可能收到來自地方黨政領導的批條、招呼乃至直接的指示。由于目前司法權依附于地方，審判人員往往被迫屈從這些外來壓力，在審判過程中考慮許多非法律的因素。這就嚴重地妨害了司法的獨立和公正，為司法腐敗開了方便之門。在我國目前的體制下，這些問題雖然出在地方，中央卻要為此承擔沉重的政治后果。這就從另一個方面影響到了中央與地方的關系。由此可見，司法權地方化的實質是地方不當地截留了原本應由中央統一行使的司法權，從而妨礙了國家法制的統一和中央政令的有效執行，影響了司法的獨立和公正，造成了國家內部整合困難。司法權的地方化不僅嚴重影響了我國社會主義市場經濟體制的建立和完善，而且阻礙了建設社會主義法治國家的歷史進程。二、司法權地方化的制度根源目前存在的司法權地方化現象有著深厚的制度性根源。首先，我國現有的法院機構的設置與行政區域劃分基本一致。除在國家層次上設立了最高人民法院外，各省、直轄市和自治區的首府所在地分設了高級人民法院，省、市、自治區內的地區級單位則分設中級人民法院，縣、自治縣、不設區的市和市轄區分設基層人民法院。這就使得各級司法機關的管轄范圍與各級地方行政以及立法機關的管轄范圍完全重合。同時，我國現行憲法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法規定，地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責。地方各級法院院長由同級人民代表大會選舉產生，副院長、審判員則由同級人大常委會任免。根據黨管干部的原則，地方各級黨委和政府實際上擁有對地方法院主要領導干部的推薦權和罷免建議權。在具體的干部考核和人事管理上，法院系統也都受同級黨政機關的領導。另一方面，地方各級人民法院的經費開支列入同級政府預算，由地方財政撥給。這樣一種體制安排造成了地方各級司法機關對地方政府在人、財、物等方面的嚴重依賴，從而為地方利益干預乃至主導司法工作提供了條件。一方面，由于人事任免權掌握在地方政府手中，當地方黨政領導為維護本地區利益而干預經濟、民事和行政審判時，司法機關就難以抵制其壓力。另一方面，由于法院靠地方財政吃飯，其經費的多少取決于地方經濟的發展和財政收入狀況，這就使其與地方利益形成依附關系，往往更多地從發展和保護本地經濟出發去執行法律，而不是著眼于維護國家法制的統一和司法公正，其結果必然是司法上的地方保護主義。司法權的這種地方化傾向更因地方黨委對司法工作的直接干預而增強。我國各級地方黨委一般都設有政法委員會，由一位黨委副書記或常委兼任政法委書記，統一領導本地區政法各部門的工作。而同級法院的院長往往只是政法委的普通成員。對一些重大案件，往往由黨委或政法委牽頭，公檢法各部門聯合辦公，協調辦案。法院則必須貫徹黨委或政法委的決議。這就使一些地方黨政領導人有機會以加強黨對司法工作的領導為名，以各種手段和方式直接干預司法機關的工作。甚至在國家的法律和中央的政令與地方利益發生沖突時，也往往以服從黨的領導為名，迫使法院在審理具體案件時，偏袒和維護地方利益。近年來，隨著司法腐敗的日益嚴重，地方各級人民代表大會開始加強對司法機關審判工作的監督，一些地方人大開始推行對法院的“個案監督制”，直接介入對具體案件的審理活動。加強對司法的民意監督，當然能在一定程度上減少司法腐敗，提高司法機關的工作質量。但另一方面，由非法律專業人員的人大代表在缺乏嚴格的司法程序制約的條件下對具體案件進行干預和審批，也會造成一些嚴重的負面效果，產生新的司法腐敗，影響司法公正的實現。尤其是，它一方面會造成上級法院的審級監督與同級人大監督之間的矛盾，產生權力系統內部的沖突；另一方面則進一步將法院置于地方利益的壓力之下，為地方勢力干預司法活動提供了新的途徑，從而加重了司法權地方化的傾向。上述種種制度性因素，將各級人民法院置于地方同級黨政權力機關的控制之下，使其不再是設在地方的國家法院，而蛻變成為體現地方利益、為地方服務的地方法院。由這種在地方黨政機關控制下的法院來執行和運用體現全國人民意志的法律，必然會因為受到地方利益甚至地方領導人個人意志的左右而發生偏差，從而危害到國家法制的統一和尊嚴。因此，為保障國家各級司法機關獨立行使審判權，實現司法公正和國家法制統一，必須遏止這種司法權地方化的傾向，切斷司法機關與地方利益的聯系，加強司法權的中央性。三、司法權中央化的國際經驗從國際經驗上來看，司法權的統一對于保障國家法制統一、保證司法獨立、實現司法公正有著至關重要的意義。在各單一制國家，盡管存在著立法權和行政權如何在中央政府和地方政府之間配置的問題，但司法權則無一例外地由中央依法設立和直接管理的司法機關獨立行使，不容地方政府染指。如日本地方自治法就明確規定，司法權是排除地方政府行使的權力之一。即使是在一些聯邦制國家如美國、德國等，盡管存在著聯邦法院和州法院之分，以州為代表的地方政府擁有一定的司法權，但總體上說聯邦最高法院仍是國家最高的司法機構，在維護國家司法統一方面發揮著重要作用。在聯邦德國，聯邦法院是州法院的上訴終審法院。在美國，隨著聯邦政府立法和行政權力的擴張，聯邦法院的司法權限也不斷擴大。為確保國家司法權的統一，各國在司法管理體制上都采取了一些必要的措施，在法院的組織體系與機構設置、法官的選拔與任免、法院的經費支出等各方面凸顯司法權的中央性，以確保各級司法機關能獨立、公正地行使司法權，不受地方權力機關的影響。首先，法院的組織體系和機構設置體現出司法與行政及立法不同的工作性質。在單一制國家，法院系統是一個自上而下的獨立而封閉的體系，只有上級法院和下級法院之分，而沒有中央法院和地方法院之別，表明司法權與地方政府無涉。如日本憲法規定，“一切司法權屬于最高法院及法律規定設置的下級法院。”即使是在聯邦制國家，在聯邦和州各法院系統內部，也只分為聯邦和州的最高法院和下級法院，只有在討論聯邦政府與州政府關系的時候，才在不嚴格的意義上將聯邦法院系統視為中央法院系統，將州法院系統視為地方法院系統。如美國憲法規定，“合眾國的司法權屬于最高法院及國會隨時制定與設立的下級法院。”同時，法院的縱向設置在地域上可以與行政區劃基本一致，也可以與其不一致，一切以現實需要為原則；在層級上則是以審級而不是以行政層級劃分，表明司法轄區與行政轄區沒有必然聯系。如英美法系國家將法院分為初審法院、上訴法院、終審法院三級，清楚地表明法院是根據審級而非行政層級而設置。相比之下，我國憲法將各下級法院稱為“地方各級人民法院”，司法轄區與行政轄區完全重合，并由地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法具體規定法院的組織體制，難免使人產生誤解，將國家設在地方的下級法院理解為隸屬于地方政府的地方法院。其次，在各單一制國家，法官的產生方式大多是任命制，而且任命權往往集中由中央統一行使。例如，英國的法官全部以英王的名義任命。其中身兼立法、行政、司法三方面職務的上議院議長即大法官，由首相提名，英王任命；上議院法律議員、副大法官、上訴法院法官和高等法院法官等，經大法官推薦，由首相提名，英王任命；巡回法官、記錄法官和領薪治安法官由大法官提名，英王任命；治安法官則是由大法官以英王的名義直接任命。法國的約6000名法官理論上全部由總統任命。事實上，最高法院和上訴法院的法官由成員包括總統和司法部長在內的11人組成的最高司法委員會選定，其他低級法院的法官人選則由司法部長在征求最高司法委員會意見后決定。在日本，最高法院的院長由內閣提名，天皇任命；最高法院的其他法官由內閣任命，天皇認證；高等法院的院長由最高法院提名，內閣任命，天皇認證；高等法院的其他法官以及其他下級法院的法官均由最高法院提名，內閣任命。在實行聯邦制的美國，聯邦法院系統分為最高法院、上訴法院和地區法院三級，但約1500名聯邦法官全部由總統提名，經聯邦參議院批準，由總統任命。全國各級法院的法官都由中央統一任命突出地體現了司法權的中央性。再次，法院的經費預算列入國家預算，由中央財政統一劃撥。一般來講，在各單一制國家，全國各級法院的經費開支都由中央財政負擔，并以法律的形式確保司法機關經費的充足。通常的做法是由國家最高司法機關獨立編制全國各級司法機關經費的總預算，由行政機關匯總，交由立法機關審議批準，最后再由最高司法機關根據預算在全國司法系統內部統一分配使用。在美國，聯邦各級法院的經費也都由聯邦政府撥給，由聯邦最高法院統一分配使用。各級法院的經費由中央統一負擔，清楚地表明了地方的各級法院都是國家設在地方的法院，代表國家行使司法權，不受地方的干涉。相比之下，在我國目前的司法管理體制下，地方各級法院的經費由地方財政負擔，使得地方政府掌握了下級司法機關的經濟命脈，司法權自然受制于地方。此外，各國大都實行法官任職終身制或長期任期制，并嚴格法官任職資格，堅持法官只在律師以及受過法律專業訓練、通過法律專業考試的人員中選任。同時，在法官的生活待遇上采取高薪制，人事管理上采取不可更換制，即法官一經任用，便不得隨意更換，只有依照嚴格的法定條件，才能予以彈劾、撤職、調任或令其提前退休；等等。這些制度安排都有助于確保司法機關工作人員獨立、公正地國家賦予的司法權，不受地方以及其它勢力的影響。上述國際經驗表明，要確保國家司法權的統一，必須在人、財、物等各方面加強中央對司法機關的垂直管理，排除地方勢力的干擾，使各級法院真正成為國家設在地方的法院，從而保證其能夠獨立、公正地行使司法權。四、司法權中央化改革的幾種思路探討事實上，加強司法權的統一性一直是社會主義國家制度建設的一個重要內容。早在蘇聯建國初期，列寧就曾指出，“地方影響對于建立法制和文明是最嚴重的障礙之一，甚至是惟一的最嚴重的障礙。”他反對司法和法律監督機關實行中