農村研究論文-試論農村公共產品供給體制：現狀、問題與改革內容提要我國現行的農村公共產品供給體制是在人民公社時期公共產品供給體制的基礎上形成的，其基本特征是公共產品供給的制度外籌資機制和自上而下的公共產品供給決策機制。隨著農村經濟社會環境的變遷，這種體制暴露出了公共產品供給效率低下、地區間公共產品供給不平衡等問題，影響了農村經濟和社會發展。因此，應該積極探索新的改革方案，重構統一、規范和公平的農村公共產品供給體制，具體包括建立充分體現農民需求的自上而下的公共產品供給決策體制；明確各級政府的財政職能，建立針對農村公共產品供給的轉移支付制度；鼓勵企業和私人參與公共產品供給，建立多元化的供給主體結構及加強對公共資源使用的監督，在公共產品供給中引入競爭機制等。近年來，“三農”（農業、農民、農村）問題成為我國經濟社會發展中迫切需要解決的一個問題，尤其是農民負擔過重問題，幾乎到了非解決不可的地步。為了解決“三農”問題，特別是農民負擔問題，從中央到地方，從官員到學者都做了不少探索和努力，但是效果卻總是不盡人意。如2001年在安徽啟動的農村稅費改革，盡管減輕了農民負擔，但造成了縣、鄉政府可支配財政收入的劇減，并導致了政府提供公共產品和公共服務能力的下降。究其原因，在于這些努力沒有觸及問題的實質，即對現行農村公共產品供給體制進行改革和重構。一、我國現行的農村公共產品供給體制我國現行的農村公共產品供給體制是在繼承人民公社時期制度框架的基礎上形成的。在政社合一的人民公社制度下，無論是生產隊、生產大隊還是公社本身，都具有政權實體和經濟組織的雙重身份。在該制度下，農村的基本生產資料都歸集體所有，農村的公共產品供給由集體統一組織和安排，農民僅僅是集體組織內的勞動者。由于制度內通過稅收手段籌集到的公共財源非常有限，并且只限于公社本級，因而，造成了制度內公共產品供給的不足。人民公社及生產隊正常運轉所需的公共產品不得不主要依靠制度外籌資供給。制度外籌集公共產品供給資源是與人民公社的分配制度密切相關的。當時的分配制度是工分制，即集體組織在扣除了各項費用之后將剩余部分以工分為權數分配給組織成員。在工分制下，制度外公共產品供給的成本分攤按物質成本和人力成本兩種形式進行：物質成本由公積金、公益金和管理費用支付，這三部分在集體組織分配工分以前就已經扣除，從這一角度來講，公社所提供的制度外公共產品對社員個人而言是一個外生變量，決定制度外公共產品供給水平的主要因素是政府的指令：供給公共產品所耗費的人力成本則以增加總工分數，從而降低工分值的方式彌補。其中，大量使用勞動力，用人力成本替代物質成本是公社時期制度外公共產品生產的最顯著特征。主要原因是在工分制條件下，工分總量的增加幾乎不受到約束，相對于其它資源來講，工分是一種“取之不盡，用之不竭”的資源。1983年廢除人民公社制度后，實行家庭聯產承包經營責任制。在這種制度下，農村的基本經營單位和核算單位發生了變化，農民不再是純粹的集體經濟組織中的生產者，而是具有相對獨立性的生產經營者，擁有獨立的生產經營權、勞動自主權和剩余索取權，這種變化導致了農村公共分配關系的變革。這種農作制度由集體化農業組織向非集體化農業組織的變遷使得人民公社時期農村公共產品供給機制失去了存在的基礎，因此，要求對農村公共產品供給體制做出相應調整。但是，由于缺乏系統的理論指導和制度設計，使得農村公共產品供給體制的變遷落后于農村公共分配關系的變革。家庭聯產承包經營責任制度的施行并沒有給諸如農業基礎設施，農村基礎教育以及農村公益事業等公共產品供給提供有效的制度安排。從現行農村公共產品供給體制的運行過程來看，其仍然是公社時期供給體制的延續。具體來講，現行體制包括以下兩種機制：（一）公共產品供給的制度外籌資機制人民公社解體后，成立了鄉（鎮）政府和村民委員會，并建立了相應的鄉（鎮）財政。鄉（鎮）政府取代人民公社成為農村基層政權，并承擔起本轄區公共產品供給的職責。按照1982年憲法規定，鄉級政府的職能是“執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算；管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。”其職責范圍幾乎涵蓋了農村社會生活的各個方面。但是，鄉級政府履行這些職責所需要的費用不能由鄉鎮政府的制度內財政收入完全負擔。而事實上，與其龐大的職責相比，鄉鎮政府的制度內財政也不可能籌集到足夠的公共資源。再加上近年來農業經濟比較優勢的逐漸喪失，農業稅收的調節機制進一步弱化，以農業為主要稅收來源的縣、鄉政府制度內財政力量已大為衰減。如安徽省阜南縣，是一個有140萬人口的農業大縣，2000年的制度內財政收入為1.25億元，但全縣財政供養人口2.6萬人，一年工資耗費達2億元，僅工資缺口就有0.6億元。在這種情況下，縣里根本無力進行農村交通、農田水利等公共建設。l994年分稅制改革后，由于制度設計中沒有充分考慮到鄉鎮政府的財政利益，這次財稅體制改革不但沒有增加鄉鎮政府的制度內財政收入，反而因共享稅分配比例低，稅源有限，使大多數鄉鎮財政收入陷入困境。在這種情況下，鄉鎮政府處于一種矛盾地位：既要依照法律履行職責，提供公共產品，但是又沒有相應的稅收支持。于是，通過財稅體制度外籌集供給公共產品的資源便成為必然的選擇。目前，我國鄉鎮制度外的財政收入來源主要有四個方面：1.鄉鎮企業上繳的利潤和管理費；2.鄉鎮統籌資金，包括農村義務教育、計劃生育、優撫、民兵訓練和交通建設等五項統籌以及鄉鎮政府按照國家規定征收的其他收入；3.各項罰沒收入；4.各種集資，捐贈收入。村委會組織不是一級政權，其究竟應該提供那些公共產品，沒有明確的政策規定，現行政策規定村級組織可以對農民收取三項“提留”：公積金，公益金和管理費。公積金用于農田水利基本建設，購置生產性固定資產、興辦集體企業等；公益金用于“五保戶”供養，特困戶補助以及其他集體福利事業支出：管理費則用于村級組織干部報酬和管理支出。從政策規定的用途來看，這三項“提留”屬于村級組織提供公共產品的成本分攤。此外，除了向農民分攤公共產品的貨幣成本以外，鄉、村兩級組織還以活勞動的形式向農民分攤公共產品的部分人力成本，即義務勞動積累工。按現行政策規定，每個農村勞動力每年應承擔510個義務工，1020個勞動積累工，前者主要用在公路建筑、防汛搶險、修繕學校等，后者主要用于農田水利基本建設。總之，從以上分析可以看出，現行農村公共產品供給的制度外籌資機制是公社時期公共產品供給的制度外籌資的延續。（二）自上而下的公共產品供給決策程序在現行農村公共產品供給體制下，鄉鎮政府或村組織可以就開辦某項公共事業或興辦某項工程向本轄區農民籌集攤派費用，即采用一事一收費的公共資源籌集形式。由于鄉鎮政府及村組織追求的目標與轄區內農民的需求并不是完全一致的，于是，為了達到政府的目標，農村公共產品的供給就主要不是由本轄區農民的需求決定，而是由外部政府或組織決定的。如鄉鎮或鄉鎮以上政府及其部門下達的各種收費任務，布置的各種達標、升級活動等等。造成目標與需求錯位的原因主要在于：在現行的干部任命制度和行政管理體制下，鄉鎮政府的負責人都是由上級考核和決定的，同時各級政府實行的財政包干制，財政收入與本級政府或部門的利益掛鉤，多收多支，少收少支。于是，在政績考核、職位升遷及經濟利益的驅動下，農村基層政府及其部門已經演變為擁有相對壟斷權力和相對獨立利益的行為主體，它們為了維護部門或個人的利益，往往會利用掌握著公共資源的權力，提供不反映農民需求的公共產品，于是發生了目標沖突。再加上缺乏有效的公共產品供給談判制度，農民無法在公共產品供給決策中反映自己的意見，表達自己的需求偏好，最終形成了這種不反映需求的帶有強制性的自上而下的公共產品供給決策程序。二、現行農村公共產品供給中存在的問題公共產品的供給問題，實質上是如何配置社會公共資源問題。在公共資源配置過程中，必須堅持兩條原則：一是效率優先，二是兼顧公平。但是，由于我國農村現行公共產品供給的制度外籌資機制、自上而下的決策機制及鄉鎮制度內財政的財力不足等原因，造成了我國農村公共產品供給的效率低下和地區間不公平。具體來講，問題主要表現為以下三方面：（一）農村公共產品總體供給不足現階段我國農村公共產品總體供給不足主要體現在兩方面，一是農民急需的生產性公共產品供給嚴重不足。隨著我國財政體制和行政體制改革，中央財政的事權向地方財政的轉移，許多過去由中央政府或省級政府承擔的農村公共產品供給責任，現在卻由縣、鄉級政府承擔。比如，大型的水利灌溉設施、大型農業固定資產投資、農作物良種的開發和培育以及有關農產品市場供求信息的預告等。由于縣、鄉政府的制度內財政收入有限，而制度外資金的投入又缺乏相應的監督和有效的激勵，導致了農村生產性公共產品供給的不足。例如，在廣大中西部的農村地區，缺水灌溉，農業科技開發投入不足，農業科學研究人員短缺，沒有完整、規范的市場供求信息網絡等問題比比皆是。二是涉及到農村可持續發展的公共產品供給嚴重短缺。這些公共產品包括農村的教育，農民的醫療保障及農村的環境保護等。這些公共產品對提高農民素質和農村的可持續發展具有重大的意義。然而，我國政府，尤其是中央政府對這些公共產品供給投入的資金嚴重短缺。這不僅嚴重損害了農民的利益，而且直接威脅到國家的長治久安和經濟的可持續發展。以農村義務教育為例，我國目前的現狀是，中央政府把農村義務教育留給縣、鄉政府，尤其是鄉鎮政府去辦。有學者做過統計，1999年中央政府的教育經費支出中，分別僅有0.4%和0.1%用于農村中學和小學，分別占當年中小學教育經費總支出的0.18%和0.04%.鄉鎮政府幾乎承擔了農村義務教育的全部支出。在縣、鄉政府財力的限制下，大部分農村地區的義務教育供給不足，并且供給質量低下。需要特別指出的是，近兩年進行的農村稅費改革，更加劇了農村公共產品供給的短缺狀況。因為在稅費改革前，基層政府尚可以通過“統籌”和“提留”方式取得供給公共產品的制度外資源。而稅費改革后，制度外獲得資源的空間大為縮小，在鄉鎮財力普遍不足的情況下，如果沒有外來的財政轉移支付，意味著某些農村公共產品供給將減少或取消。仍以農村義務教育為例，根據安徽省統計，稅費改革前，安徽省每年的農村義務教育附加費和教育集資費合計為11億元，稅費改革后取消了這兩項收費，除了中央轉移支付的2.45億元外，農村義務教育經費凈缺口達8.55億元。無怪乎有學者認為，這次農村稅費改革受沖擊最大的是農村義務教育。（二）部分公共產品供給過剩與農民急需的一些公共產品供給不足的狀況相反，在許多農村地區，一些農民不需要或者需求較少的公共產品或公共服務供給卻大量過剩。一些貧困落后地區大力修建農貿市場、休閑廣場、歌舞劇院、高檔賓館等，還冠之建設新農村、提高農民生活條件的美名，而實際上這些公共設施的利用效率極為低下，浪費了大量公共資源。造成這種現象的主要原因是農民對公共產品的需求偏好不能得到有效的表達和沒有建立起對公共資源使用的有效監督機制。此外，這些公共產品是地方領導的外在“政績”，藉此他們有可能得到上級的賞識和升遷，甚至因此建設而收取賄賂，發財致富。此外，部分公共產品的提供損害了農民的利益。有時即使地方政府的出發點是好的，但其提供的公共產品也并不一定會使農民受益。例如，政府調整農業結構決策的失誤，影響了農民資源的有效配置；政府個別官員的貪污受賄，導致某些公共工程質量低劣，成為“豆腐渣”工程；某些公共服務部門為了自身利益，在為農民提供種子、科技服務時以次充好，坑害農民等等。（三）公共產品供給的不公平性我國農村公共產品供給的不公平性，主要表現在城鄉之間的供給不公平和農村地區間的供給不公平兩方面。在現行公共產品供給體制下，由于城市居民的公共產品供給主要有中央和城市政府提供，有充足的工商稅收來源。因此，城市居民可以享受到低廉的基礎教育，發達的交通，優越的市政設施以及整潔的環境，但農村居民不僅與此無緣，而且在農村公共產品供給條件遠低于城市的狀況下，還要為享用這些公共產品交納“三提五統”及其他收費。這對于農民和農村地區來講，顯然是不公平的。由于地理位置和資源廩賦的差異，我國農村各地區的經濟和社會發展極不平衡。在現行的農村公共產品主要由本地政府供給的體制下，必然會出現農村不同地區間公共產品供給的不平衡。市場經濟發達、鄉鎮企業多和財源豐裕的東部沿海地區，政府的財政收入充足，政府能夠提供較多的公共產品：而其他資源條件落后，交通不便，鄉鎮企業少的中西部地區，政府的財政收入不足，公共產品供給自然就呈現短缺的狀況。目前，大部分的西部地區以及少數東部的山區，農村基層政府負債累累，拖欠教師工資的現象非常普遍，有些地區連政府工作人員的工資都無力發放，更不用說供給公共產品了。三、重構統一、規范和公平的農村公共產品供給體制改革開放20多年來，我國農村經濟和社會有了很大的發展，這對農村公共產品供給產生了深刻的影響。首先，在家庭承包經營體制下，農民成為獨立的生產經營者，他們對公共產品的需求往往以有利于自己所從事的生產經營活動和所處的生活環境為目的，更加注重公共產品的實用性和多樣性。其次，在承包制下農戶家庭成為有獨立經濟利益的經濟活動主體，他們對公共產品供給的成本分攤變得敏感起來，特別當公共產品供給不符合農戶需求時，農民往往會產生不滿情緒。再次，隨著農民文化程度的提高，農民開始具有自主產權意識和民主意識，農民參與公共產品供給決策的要求和自發提供公共產品的可能性都有所增加。與這些變化相比，我國現行的農村供給體制顯然已經不能適應。因此，必須積極探索，進行改革創新。（一）建立充分體現農民需求的自上而下的公共產品供給決策機制現行農村公共產品供給的“自上而下”決策機制是導致農村公共產品供給效率低下的重要原因。因此，必須改變這種由轄區外部變量決定轄區內部公共產品供給的決策機制，建立起由轄區內部需求決定的公共產品供給決策機制。首先，與農