民主制度論文-計(jì)劃生育與村民自治制度關(guān)系研究一、引言人口控制思想并不是現(xiàn)代社會(huì)獨(dú)有的專利。費(fèi)孝通先生在江村經(jīng)濟(jì)中就曾描述過(guò)20世紀(jì)30年代江蘇江村村民們自發(fā)進(jìn)行人口控制的情景。在江村，盡管“結(jié)成婚姻的主要目的是為了保證傳宗接代”，但是“必須要有足夠的勞動(dòng)對(duì)象來(lái)利用這些勞動(dòng)力。由于擁有土地面積有限，能養(yǎng)多少人也有限度，家里多余的成員成了沉重的負(fù)擔(dān)”：“按照當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣，孩子長(zhǎng)大后就要分家產(chǎn)。有限的土地如果一分為二，就意味著兩個(gè)兒子都要貧困”：“通常的辦法是溺嬰或流產(chǎn)殺害女?huà)刖透鼮榻?jīng)常”：“從兒童的總數(shù)就可以看到這個(gè)結(jié)果：16歲以下的兒童總共只有47名，平均每家1.3個(gè)”1.費(fèi)孝通先生描述的江村是中國(guó)農(nóng)村即將面臨重大社會(huì)變革前的真實(shí)寫(xiě)照。自民國(guó)南京政府成立后，就一直致力于將農(nóng)村納入國(guó)家政權(quán)的直接管轄范圍。這在江村經(jīng)濟(jì)中國(guó)民政府推行保甲制可以反映出來(lái)。按照國(guó)家社會(huì)二分法，這是國(guó)家權(quán)力不斷深入到鄉(xiāng)村生活、干預(yù)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的表現(xiàn)，也是杜贊奇所認(rèn)為的國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化的進(jìn)程。但是，這種體制在江村遇到了抵抗，并沒(méi)有被村民認(rèn)同。這使我們有理由相信江村仍處在傳統(tǒng)的村民自治中。不過(guò)，這種村民自治與封建社會(huì)時(shí)期的村民自治已有了根本性的不同，宗族勢(shì)力已逐漸走向衰敗，但是新的國(guó)家社會(huì)關(guān)系的建立尚待時(shí)日。這一結(jié)論對(duì)我們認(rèn)識(shí)當(dāng)前村民自治狀態(tài)下計(jì)劃生育有重要的參考價(jià)值。本文意在從制度層面剖析村民自治與計(jì)劃生育之間的關(guān)系，并對(duì)今后計(jì)劃生育工作提出制度性建設(shè)意見(jiàn)。二、村民自治下的村莊與村民村民自治是作為一種草根民主顯現(xiàn)在村民的日常生活中的。憲法規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性組織。”村民委員會(huì)組織法規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”有學(xué)者由此推導(dǎo)出村民自治的定義：“中國(guó)農(nóng)村村民自治是農(nóng)村基層人民群眾自治，即村民通過(guò)自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事物，實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。”2作為基層民主政治建設(shè)的村民自治，與改革開(kāi)放以前以人民公社為代表的政社合一的管理方式相比，它是在國(guó)家政權(quán)逐步退出農(nóng)村過(guò)程中，在傳統(tǒng)的國(guó)家社會(huì)二分中加入了法的因素。這必將對(duì)村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村莊與村民的關(guān)系產(chǎn)生巨大的影響。在村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系上，依村民委員會(huì)組織法規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作。”從法的意義上講，村民委員會(huì)依法只需對(duì)村民及村民大會(huì)負(fù)責(zé)，村民委員會(huì)制訂的各項(xiàng)規(guī)章、制度也只對(duì)本村村民有效力。但在現(xiàn)實(shí)生活中，我們可以看到，村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)由此卻開(kāi)始了新一輪的權(quán)力博弈。此中類型繁多，不再列舉。但是如何處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村莊的關(guān)系卻已不再是可以回避的話題。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一方來(lái)看，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理的職責(zé)和權(quán)能的增多，需要村民委員會(huì)的直接參與，這必然導(dǎo)致對(duì)村委會(huì)工作的干預(yù)，如計(jì)劃生育政策、教育普九計(jì)劃等等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自覺(jué)或不自覺(jué)地與法律規(guī)定相悖，在自己的潛意識(shí)中仍認(rèn)為村委會(huì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“腿”，是自己的行政下屬，和過(guò)去的隸屬關(guān)系沒(méi)有什么不一樣，只是叫法不同罷了。徐勇認(rèn)為，這種現(xiàn)象與以下三個(gè)方面的影響因素有關(guān)：從宏觀層面看，人民公社解體后，實(shí)行“政社分開(kāi)”，鄉(xiāng)政府不再直接管理經(jīng)濟(jì)、組織生產(chǎn)，村組織的行政化色彩也較濃，所以鄉(xiāng)政管理較為順利。但隨著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村的宏觀環(huán)境有所改變，鄉(xiāng)政管理的職能迅速增多；從中觀層面看，村民委員會(huì)組織法的制定貫徹與分權(quán)式改革有關(guān)。這種分權(quán)除了國(guó)家與社會(huì)分權(quán)外，還包括中央與地方，地方與地方的分權(quán)。各個(gè)地方和各個(gè)部門(mén)在獲得自主權(quán)的同時(shí)，也有其相對(duì)獨(dú)立的利益和意志；從微觀層面看，村民委員會(huì)組織法制定貫徹之際正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初步發(fā)育之時(shí)。人民公社解體后，隨著農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展和向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，農(nóng)村基層干部的謀利意識(shí)和行為迅速增長(zhǎng)，且得不到相應(yīng)的約制。分權(quán)式改革賦予農(nóng)村基層干部更大權(quán)限，但分權(quán)沒(méi)有與制約相匹配，以致于不少農(nóng)村基層干部運(yùn)用其權(quán)力獲取不正當(dāng)利益。其重要方式就是“搭便車(chē)”行為3.在村莊與村民的關(guān)系方面，焦點(diǎn)在于村民對(duì)村民自治的態(tài)度及對(duì)村內(nèi)公共事務(wù)的參與熱情。客觀地說(shuō)，村民委員會(huì)組織法的貫徹實(shí)施，使得村民的民主意識(shí)增強(qiáng)，要求通過(guò)村民委員會(huì)這一群眾自治組織維護(hù)其合法權(quán)益。這也是近幾年來(lái)村民委員會(huì)能夠迅速被廣大村民認(rèn)可的根本原因。但是在參與的熱情和如何參與等問(wèn)題上，村民們之間卻有著明顯的差異，存在很多研究者所詬病的農(nóng)民參與意識(shí)不強(qiáng)問(wèn)題。村民在村莊治理中扮演著不同角色，呈現(xiàn)出階層分化的趨勢(shì)：一部分掌握村莊社會(huì)資源的群體，成為影響村民自治的最直接力量，這些成員包括村莊一部分先富裕起來(lái)的村民、在任或者已卸任的村干部和黨員等；另一部分是普通村民，村級(jí)公共事務(wù)參與少。有研究者舉例某鄉(xiāng)的選舉情況說(shuō)：“一位原鄉(xiāng)黨委書(shū)記說(shuō)：”如果我們通知一萬(wàn)個(gè)農(nóng)民到指定的投票點(diǎn)投票，實(shí)際到達(dá)的最多只有一千人，多數(shù)農(nóng)民對(duì)選舉抱無(wú)所謂的、事不關(guān)己的態(tài)度。幾位村黨支部書(shū)記談到，為了確保大多數(shù)選民能夠參加選舉大會(huì)，他們不得不給每一個(gè)參加會(huì)議的農(nóng)民發(fā)一天工資。有時(shí)候，村里的幾個(gè)主要干部還得拿著投票箱分片跑到農(nóng)民家中，請(qǐng)他們?cè)谶x票上劃幾個(gè)圈。“4三、計(jì)劃生育與村民自治的政策推動(dòng)進(jìn)程當(dāng)前我國(guó)計(jì)劃生育與村民自治的實(shí)施主要是由政府起推動(dòng)作用。所以本文所分析的計(jì)劃生育與村民自治基于當(dāng)前廣大村莊的一種實(shí)踐行為，而不僅僅局限于學(xué)者們基于法理等觀念所提出的理想型。計(jì)劃生育工作作為一項(xiàng)基本國(guó)策，在基層還必須要依靠一套專門(mén)的計(jì)劃生育干部隊(duì)伍來(lái)做工作。理想中的“三結(jié)合”的狀態(tài)即“與發(fā)展經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，與幫助農(nóng)民勤勞致富奔小康相結(jié)合，與建設(shè)文明幸福小家庭相結(jié)合”，在農(nóng)業(yè)近幾年來(lái)增產(chǎn)不增收的現(xiàn)實(shí)生活中處境難免有些尷尬。而村民自治在處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村民之間的關(guān)系時(shí)，其優(yōu)勢(shì)尚待觀察，這些都是我們?cè)诳疾熘贫葧r(shí)不可忽視的制約因素。不過(guò)，從村民自治與計(jì)劃生育的推動(dòng)進(jìn)程來(lái)看，二者都是我國(guó)由政府出面，由上至下逐步推行的。但是，計(jì)劃生育雖歷經(jīng)坎坷，卻因中央的高度重視，已經(jīng)建立了一套相對(duì)獨(dú)立的工作體制。村民自治由于對(duì)村民委員會(huì)的定位等問(wèn)題未能合理解決，離村民們的要求還有一段距離，有待于政治體制改革進(jìn)一步的深化，似乎仍然處在“普及”階段。從發(fā)展歷史來(lái)看，計(jì)劃生育制度的實(shí)行要早于村民自治制度。以1962年中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布關(guān)于認(rèn)真提倡計(jì)劃生育的指示為標(biāo)志，“計(jì)劃生育”一詞正式推向社會(huì)。1971年以國(guó)發(fā)51號(hào)文件為標(biāo)志開(kāi)始大力推行計(jì)劃生育工作，提出了“晚、稀、少”的政策要求。1978年把“國(guó)家提倡和推行計(jì)劃生育”列入了新憲法。1980年9月25日，中共中央發(fā)出關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)問(wèn)題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開(kāi)信，要求全國(guó)人民為民族的未來(lái)、國(guó)家的未來(lái)著想，提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子。黨員、團(tuán)員和各級(jí)干部要以身作則，帶頭響應(yīng)這一號(hào)召5.1981年，國(guó)家設(shè)立了計(jì)劃生育委員會(huì)，其職責(zé)包括擬定計(jì)劃生育工作的方針、政策；組織起草人口與計(jì)劃生育的法律、法規(guī)草案；協(xié)助有關(guān)部門(mén)制定相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，推動(dòng)人口與計(jì)劃生育工作的綜合治理等等。從計(jì)劃生育政策來(lái)看，經(jīng)歷了下列三個(gè)階段：第一階段，19491953年，鼓勵(lì)生育政策階段。第二階段，19541959年，政策轉(zhuǎn)變醞釀階段。第三階段，1960當(dāng)今，實(shí)施限制生育階段。其中1980年秋1984年春，由“晚、稀、少”政策調(diào)整為“晚、一孩”政策；1984年春1991年，完善生育政策，形成地方計(jì)劃生育條例；1991當(dāng)今，是現(xiàn)行計(jì)劃生育政策的穩(wěn)定階段6.當(dāng)前我國(guó)計(jì)劃生育工作處于歷史上最好的時(shí)期。“在經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)的情況下，有效地控制了人口過(guò)快增長(zhǎng)，使生育水平下降到更替水平以下，實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型從高出生、低死亡、高增長(zhǎng)到低出生、低死亡、低增長(zhǎng)的歷史性轉(zhuǎn)變”7.中國(guó)計(jì)劃生育工作體制可以說(shuō)已經(jīng)走上了一條良性循環(huán)的道路。但是應(yīng)該注意到，盡管人們的生育行為大多能與法律和政策相吻合，但是人們的生育意愿距離政策要求尚有距離。如有學(xué)者1997年在廣西資源縣和浙江溫嶺市農(nóng)村對(duì)計(jì)劃生育戶中的育齡婦女做調(diào)查時(shí)，發(fā)現(xiàn)資源縣被調(diào)查的計(jì)劃生育戶家庭認(rèn)為“二孩為最理想數(shù)”的比例為82.5，溫嶺市為69.78.性別偏好在農(nóng)村依然普遍存在，計(jì)劃生育率還有可能出現(xiàn)反彈。弄不好，還會(huì)出現(xiàn)80年代初計(jì)劃生育的強(qiáng)烈反彈事態(tài)。村民自治在理論上并不是新鮮事物，在農(nóng)村實(shí)際生活中更是一直存在。有人就認(rèn)為，我國(guó)村民自治的歷史至少可追溯到元明時(shí)期9.建國(guó)后，我國(guó)村民自治的起點(diǎn)應(yīng)該從20世紀(jì)80年代算起。1982年12月，第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)了新憲法，總結(jié)了各地農(nóng)村的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確認(rèn)了村民委員會(huì)的法律地位。1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知，才正式宣告工農(nóng)商學(xué)兵五位一體的人民公社制的終結(jié)。1987年11月24日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行），并規(guī)定自1988年6月1日起正式生效。1998年11月4日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了修改后的村民委員會(huì)組織法。在法律意義上完成了村民自治的立法進(jìn)程。村民自治的實(shí)施若以村民委員會(huì)選舉為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)算，那么按民政部有關(guān)官員的說(shuō)法，大體上可以分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段是啟動(dòng)階段，可以說(shuō)是“普及勝于規(guī)范”的階段。這個(gè)階段從1988年到1992年，不管是真選舉還是假選舉，村民代表選舉還是戶代表選舉，定下村委會(huì)任期開(kāi)展選舉，比說(shuō)什么都重要。第二階段從1992年到1995年，是“邊普及邊提高”階段，到1995年、1996年，程序性的、比較規(guī)范的選舉在全國(guó)就推開(kāi)了。1996年以后，村委會(huì)選舉進(jìn)入第三個(gè)階段。在全國(guó)出現(xiàn)了聞名于世的“海選”10.但是村民委員會(huì)開(kāi)展民主選舉并不能代表一切，也并不能解決一切問(wèn)題。村民選舉的制度建設(shè)、農(nóng)村兩委的關(guān)系（村黨支部和村民委員會(huì)）、村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系、村民委員會(huì)的功能等問(wèn)題，在村民委員會(huì)組織法中都沒(méi)能說(shuō)清楚，這種模糊化的處理方式必將對(duì)村民自治帶來(lái)負(fù)面影響。四、計(jì)劃生育與村民自治制度融合經(jīng)過(guò)對(duì)計(jì)劃生育與村民自治的歷程對(duì)比分析，我們可以看出，計(jì)劃生育工作雖然曾被視為“天下第一難”，但是由于較好地考慮了城鄉(xiāng)差別，尊重了農(nóng)民的利益和意愿，還是能得到村民們的理解和支持。越來(lái)越多的調(diào)查資料顯示，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，農(nóng)村青年受教育水平越高，理想子女?dāng)?shù)愈呈下降趨勢(shì)。村民自治在我國(guó)雖然有史可尋，但是受建國(guó)后土地改革、建農(nóng)業(yè)合作社、人民公社等因素的沖擊，傳統(tǒng)村民自治的基礎(chǔ)已基本消失殆盡，村民自治已沒(méi)有更多的歷史資源可以借鑒，廣大農(nóng)村基本上還處于村民自治道路探索之中。筆者在此借用兩個(gè)對(duì)立的概念來(lái)描述計(jì)劃生育與村民自治制度間的融合關(guān)系：親和機(jī)制與張力機(jī)制。親和機(jī)制類似于根本利益與特殊利益之間的利益關(guān)系，反映了制度間相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的一面；張力機(jī)制主要反映在制度的功能上。任何社會(huì)制度都既存在正功能，也存在負(fù)功能，張力機(jī)制反映的是制度間相互沖突、相互斗爭(zhēng)的一面。從親和機(jī)制的角度來(lái)看，計(jì)劃生育、村民自治存在以下共同點(diǎn)：第一，法律日益成為調(diào)節(jié)國(guó)家、集體與個(gè)人的主要手段，是村民根本利益的體現(xiàn)。從人口控制角度來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)仍面臨著巨大的人口壓力。農(nóng)民越窮越生，越生越窮的現(xiàn)象仍然存在。依照2000年第五次全國(guó)人口普查資料，同第四次全國(guó)人口普查1990年7月1日零時(shí)的113368萬(wàn)人相比，十年零四個(gè)月共增加了13215萬(wàn)人，增長(zhǎng)11.66。平均每年增加1279萬(wàn)人，年平均增長(zhǎng)率為1.0711.人口再生產(chǎn)類型在實(shí)現(xiàn)歷史性的轉(zhuǎn)變后，人口控制仍然任重而道遠(yuǎn)，穩(wěn)定低生育水平是今后一個(gè)時(shí)期重大而艱巨的任務(wù)。從村民自治方面看，自1983年起撤銷(xiāo)人民公社制后，農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)的重要性日益凸現(xiàn)，由此引發(fā)了村民自治及發(fā)展農(nóng)村基層民主的需求。村民委員會(huì)直選和實(shí)行村民自治，一方面堅(jiān)持了黨的政府對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)了政治權(quán)威，同時(shí)，由村民直接選舉村領(lǐng)導(dǎo)的形式，滿足了村民管理自己的要求，因而得到了黨和政府，以及廣大村民的支持。這些政策都體現(xiàn)了農(nóng)民的根本利益的要求。第二，尊重文化傳統(tǒng)，重視農(nóng)民利益。這個(gè)也是計(jì)劃生育與村民自治的共同點(diǎn)，但在當(dāng)前工作中沒(méi)有得到很好的體現(xiàn)。有許多研究者對(duì)當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)超生現(xiàn)象嚴(yán)重、重男輕女的思想困惑不解，總以農(nóng)民思想落后等觀念來(lái)解釋。但是如果考慮到農(nóng)村社區(qū)封閉性強(qiáng)的特征，考慮到傳統(tǒng)習(xí)俗的影響仍然存在，農(nóng)村的社會(huì)保障體系特別是養(yǎng)老體系尚未建立的事實(shí)，那么，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)多生育一個(gè)孩子，確實(shí)能減輕養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)，確實(shí)能夠增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平。相信這些都是80年代計(jì)劃生育實(shí)行“堵大口、開(kāi)小口”的原因。從管理成本來(lái)說(shuō)，計(jì)劃生育與村民自治相結(jié)合有利于降低管理成本。村民自治要求農(nóng)村實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度，其中就包括國(guó)家計(jì)劃生育政策的落實(shí)方案，這必將增強(qiáng)計(jì)劃生育工作以人為本的思想，促進(jìn)“三為主”方針的落實(shí)（即以宣傳教育為主，避孕為主，經(jīng)常性工作為主）。這將減少計(jì)劃生育工作中的暗箱操作，減少尋租行為，有利于農(nóng)民對(duì)計(jì)劃生育工作的理解和支持。從張力機(jī)制來(lái)看，計(jì)劃生育與村民自治的結(jié)合存在以下兩個(gè)方面的問(wèn)題：第一，計(jì)劃生育與村民自治的時(shí)間差問(wèn)題。計(jì)劃生育若以197