農村研究論文-村民選舉資格法律制度研究摘要：目前，我國村民自治中的選舉制度仍存在一些問題，尤其是在村民選舉資格制度方面各地設置了許多障礙，如戶籍、居住期限、村民義務的履行、原居住地資格證明等，這些限制性條件的規制，在一定程度上阻礙了村民權利的行使。確定村民選舉資格的關鍵在于實行政治權利與經濟權利相分離，而要維護和保障村民選舉權就必須對選舉人與候選人資格分別規制，并以居住地作為行使選舉權的地域條件，在村民選舉權受到損害時提供有效的司法救濟。關鍵詞：村民自治；選舉資格制度；政治文明；法制建設何謂選舉?憲法學詞典是這樣界定的，選舉是“公民根據自己的意志，按照法定的原則和形式，選出一定的公民擔任國家公職的行為”1。牛津法律大辭典認為，選舉是“在公法中，民主國家中有權選舉的人籍以選擇選區的一個或一個以上的代表在國家或地方政府中代表他們的機制”2。什么是村級民主選舉呢?村級民主選舉是受法律規范并保護的村級自治體內部的選舉3。選舉權是一項政治權利。政治權利是歷史和道德的產物，在公民社會中，個人被授權享有的權利依賴于這一社會的政治制度的公正和實踐4。如果說發端于安徽鳳陽的農村家庭聯產承包責任制是給予廣大農民(筆者認為，農民是一個社會學概念，村民是一個法律概念。盡管二者是在不同的領域使用，但從外延上講，他們既不是等同關系，亦不是包含或者種屬關系，而是一種交叉關系)以經濟權利的一大創造的話，那么，擴大農村基層民主，實行村民自治，賦予廣大村民以選舉權則是建設中國特色社會主義民主政治的又一偉大創新。毋庸置疑，村民自治中的選舉制度既會對我國傳統意義上的選舉制度起到完善和補充作用，又會對我國農村政治文明和民主法治建設起到有力的推進作用。但是應該注意到，由于我國村民選舉資格制度設計并不是很科學，導致一部分村民不能真正享有選舉權，在其選舉資格無端遭到褫奪時難以得到有效的維護和救濟。本文正是從這個意義出發，從法律視角對我國村民選舉資格制度進行考量，并進行一些理性的思考。一、現行村民選舉資格制度的缺陷村民委員會組織法第12條規定：年滿18周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權，但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。根據對此條的理解，一般認為，村民要成為選民(通常意義上的選民在我國是指人大代表選舉中享有選舉權的人，本文為了表述的方便，暫且借用此概念)至少應同時具備以下幾個條件：第一，年齡條件。必須年滿18周歲，村民是否年滿18周歲，以本村村民委員會的選舉日這個時間點為準，而村民出生日期的確定，原則上又以身份證為準，當身份證上的日期與戶口簿上的日期不一致時，以戶口簿為準。當戶口簿上的日期與派出所登記的日期不一致時，以派出所的登記為準。因為派出所的登記是戶口簿及身份證辦取的依據。第二，屬地條件。必須是本村村民。第三，政治條件。即依照法律未被剝奪政治權利的村民。確認是否被剝奪政治權利，以司法機關的法律判決書為準，對還未判決的因各種嚴重犯罪被羈押，正在受偵查、起訴、宣判的人，經人民檢察院或人民法院決定，在被羈押期間停止行使選舉權利，但檢察院或法院必須出具公函決定。第四，身體條件。精神病患者在發病期間停止行使選舉權，但要經醫院證明方可認可，待精神正常后再恢復行使選舉權。在理論界及實務界，一般對第一、第三、第四個條件的理解爭議不大或基本無爭議，所以本文在此不作闡述。而對第二個條件，即何謂村民，由于法律并未作出具體規制，而各地對其理解又是“橫看成嶺側成峰，遠近高低各不同”，致使地方規定不一，操作相異。透過個性看共性，盡管各地在村民身份的界定條件上不統一，但概而言之，村民屬地身份的確定均涵蓋了以下四個條件：一是具有本村戶籍；二是履行了本村義務；三是在本地居住了一定期限；四是取得了戶籍所在地出具的選舉資格證明。凡符合以上一個或同時具備幾個條件的方可在居住地進行選舉登記。那么，這些條件的設置是否苛刻，換言之，這是否會成為村民行使權利的掣肘呢?筆者認為，這些不合理條件的設置，一方面與法律相沖突，另一方面也阻卻了相當一部分人權利的行使。因此，應當予以清理和廢止。1.關于本村戶籍。新中國的戶籍制度是城鄉二元體制下的產物，具有典型的時代特征，其確立的依據是1958年頒布的中華人民共和國戶口登記條例。客觀地講，傳統戶籍制度對于計劃經濟背景下的社會穩定和確保農業的基礎地位等確實起到了“鐵籬笆”似的重要作用。然而，隨著市場經濟的發展，濫觴于農業社會和計劃經濟的傳統戶籍制度已明顯適應不了時代的需要5。特別是我國1998年簽署了公民權利和政治權利國際公約，該公約第12條第1款規定：“合法居住在一國領土內的每一個人在該領土內有權享受遷徙自由和選擇住所的自由。”根據國際條約的適用原則，該權利一般情況下在我國應不受限制。所以，為實現社會人力資源和人才資源的合理配置以及公民“自由遷徙”的意愿，戶籍改革是勢所必然。為了順應時勢的發展，越來越多的市和地區開始改革原有的戶籍制度，有的省干脆取消了農村戶籍統一登記為居民戶籍，所以，如果一味強調農村戶口，勢必與戶籍改革的大潮背道而馳。實踐中許多地方之所以規定在戶籍所在地行使選舉權，一個很重要的考慮是為了保證絕大多數人能夠享有政治權利。但是應該看到隨著社會生活的發展、人口流動的加快，居住在某一個村的人未必就具有該村戶籍，而真正具有該村戶籍的人又未必就在本村居住。如果一味強調在戶籍所在地行使選舉權，那么許多人為了行使權利就有可能返鄉，而路費的支出勢必會加大他們的負擔。從制度經濟學角度看，如果人們從事了一定的行為、支付了一定的成本后，回報卻很少或者根本無回報的話，他們是不愿意從事該行為的。客觀地講，我國廣大村民行使了選舉權后，回報是很少的，無論是隱性的還是顯性的。所以，囿于戶籍所在地行使選舉權的條件限制，基于降低費用的考慮，有相當一部分人可能會放棄行使權利。我們的時代是一個走向權利的時代，是一個民主意識覺醒的時代。托克維爾說：用什么辦法能使人們養成權利觀念，并使這種辦法能為人們所牢記，結果發現，這只有讓所有的人都能平等地行使這一權利。如果選舉權行使的門檻過高的話，一部分人非出于本意放棄行使權利在所難免。不行使權利的話，民主的理念從何而來?制度的保障性又體現在哪里?同時，從另一個角度考察，假設某人的戶籍在A地，但其長期在B地居住生活，如果該人的選舉登記在A地的話其行使選舉權意義并不大。因為選舉權的設置從根本上而言是選舉能干的人對本地進行管理，如果長期不在本地，那對被選舉人就無法了解，即使有所了解也是片面的、模糊的，在此情勢下進行的投票，其效果可想而知。從這個意義上考慮，也不能將戶籍作為選舉登記的一般依據。2.關于居住期限。無論是憲法，還是村民委員會組織法，無論是傳統意義上的選舉制度，還是村民自治框架下的選舉制度，均不以一定的居住期限為必要條件。有一種觀點認為，我國憲法及村民委員會組織法規定選舉權的取得不以居住期限為條件，從表面上看放寬了選舉權，但實際上未必盡然，因此有必要規定一定的居住期限6。與此觀點如出一轍的是，許多地方如青海、安徽等地的選舉辦法均規定外來人員必須在本地居住六個月以上，才能行使選舉權。之所以這樣規定，其目的就在于使選舉在一個相對較長的時間內，對候選人及選舉的事項有一個具體而全面的了解。雖然其出發點是好的，但操作的效果卻往往是事與愿違，不僅達不到有助于對候選人了解的目的，反而有可能使一部分人不能行使權利。筆者覺得推行村民自治，應從普遍性原則出發，以保障最大范圍的人能夠以有效行使選舉權為己任，最大程度地鼓勵、引導民眾去行使選舉權，而不是肆意地剝奪、限制權利的行使。公民行使選舉權的前提是選舉要享有知情權。要滿足公民知情權的需求權，就必須設立競選權7。令人遺憾的是，我國目前缺乏公開演說的競選制度，換言之，選舉缺乏一個對候選人了解的途徑。如果不改變現行的選舉方式，即使規定居住一定的期限如六個月或者更長的時間，也難以使得選舉對候選人的主張有一個充分的了解。因為如果缺乏一個溝通交流的渠道，即便是世代居住在某個地方的人，相互之間也不可能了解，尤其是當今社會人員流動日益頻繁的情況下，更遑論在一個地方居住才六個月呢?所以，問題解決的關鍵不在于居住期限，而在于參選方式的改革。應積極探索公開競選機制，讓有意競選的村民通過廣播、演說等形式公布自己的“施政綱領”，以便選民熟悉每一位參選者的知識、才干、主張以及管理能力等，從而在眾多的參選者中間進行充分的比較與挑選，而不是通過設置居住期限的方式來阻撓村民行使選舉權。否則，一相情愿地規定居住期限以使選民對候選人有所了解只會是弊大于利，其結果將是南轅北轍，離預期目的愈來愈遠。從另外一個視角看，居住期限的規定亦是與憲法及相關法律相沖突的，因為憲法及相關法律已經對居住期限作出了禁止性規定。根據上位法優于下位法、下位法必須服從于上位法的法理原則，這些地方性法規理所當然應被廢除。3.關于選舉資格證明。許多地方性法規規定，外來人員要在居住地行使選舉權，就必須取得戶籍所在地選舉資格證明和尚未行使選舉權利的證明。在這些立法者看來，提供這兩個證明是為了達到以下目的：(1)是為了防止被剝奪了政治權利的人或被有關司法機關決定不能行使政治權利的人享有選舉權；(2)是為了避免重復行使選舉權情況的發生。筆者認為，這種擔心有點杞人憂天，毫無必要。一則是因為在我國選舉與選舉的切身利益聯系并不大，選民參與的積極性并不高，重復行使選舉權的現象在我國并不多見。二則是因為要取得原戶籍所在地選舉資格證明，就必須要支付一定的成本，為減輕自己的負擔，當前除經濟發達地區的部分人愿意不遠萬里回鄉參選外，其他人一般很少愿意回來。故從一定意義上講，此種規定表面上是為了防止某些人重復行使選舉權或被剝奪了政治權利的人行使選舉權，實際上有可能是因噎廢食，最后導致其他村民也難以行使選舉權。即使存在無權行使、重復行使的情況，這在現階段肯定是極個別的現象。制度的設計不能是為了規避極少數人濫用權利，而去犧牲大多數人的利益。在這個問題上，筆者認為要秉承寧可放縱一個壞人，但決不可冤枉一個好人的法律適用原則。當然，惡法非法，要破解操作中的難題，就必須從制度層面著手，進行良好的制度設計。方案一是為配合個人信用建設的需要，將被剝奪政治權利或限制政治權利的信息納入個人不良信用記錄，并在網上發布，以供選舉委員會查詢。方案二是在居住地憑身份證辦理選舉資格登記，再由該選舉委員會函告戶籍所在地村委會或縣級以上司法機關，若無異議即可登記參選。方案三是統一全國選舉日或是縮小各地選舉日的時間間隔，盡量使全國的選舉時間一致。當然按此種方案可能使部分地區選舉日提前，從而使部分原本可以滿18周歲的村民因為時間的提前而不能行使選舉權。同時，全國有這么多村，情況各異，統一難度頗大，不易操作。4.關于村民義務。許多地方均將履行村民義務作為選舉權行使的一個必備條件。如河北省規定，候選人應當具備的條件之一就是要遵守憲法、法律、法規和國家的政策，帶頭履行村民義務。權利與義務相一致是一項重要的法理原則，毋庸置疑，這亦應在選舉中得到普遍遵循。但問題的關鍵在于，此處的義務是否是指要履行所謂的村民義務即上交農業稅、三提五統、遵守國家的計劃生育政策等呢?筆者認為答案是否定的。此處的義務應特指村民在行使選舉權的過程中應遵循的義務，例如在選舉的過程中不得以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權；不得采取涂改選舉名冊，窺探選票內容、私塞選票、虛報票數等故意計票錯誤讓候選人當選或落選。凡此種種，構成了選舉權行使中的義務。至于違反計劃生育政策或是未按時足額交納農業稅或三提五統的村民，筆者認為，其仍享有選舉權和被選舉權，因為這屬于兩個法律關系。只要具備法定的資格條件，且沒有限制行使選舉權的情形，即使未履行或未完全履行所謂的村民義務，其選舉權均不應被剝奪或限制。至于違反了相關法規或村民自治章程、村規民約的行為，當然其應按相關規定接受處罰，但決不能因為某人在其他法律關系中沒有履行相應義務，就輕易套用履行義務是享有權利之對價的法理原則而去剝奪其選舉權，否則對他而言，是極為不公平的，同時這也違背了一事不再罰的法律原則。另外，即使是在居住地根本未交納農業稅或三提五統的外來人，筆者認為其仍應享有選舉權。一個重要的原因就是這部分人與本地的社會公共生活業已形成了一定的利害關系，選舉能干的人來管理居住地的公共事務，這是設置選舉制度的意旨所在。所以，是否履行村民義務并不能成為選舉權能否得以行使的前置條件。二、創新村民選舉資格制度的幾點思考創新是一個民族的靈魂，是一個國家興旺發達的不竭動力。創新的重要性不容置疑。村民自治，本身就是農村基層制度創新的一個結果，作為年紀輕輕的中國基層民主制度，要解決實踐過程中的一些問題，實現真正意義上的可持續發展，就必須加以完善和健全，其中最為關鍵的環節就是進行選舉資格相應制度的創新。1.實行政治權利與經濟權利相分離，是確定村民選舉資格的前提。在實踐中，發達地區或城市周邊的農村，之所以經常出現選舉資格糾紛，一個很重要的原因就是這些地方許多人把政治權與經濟權混淆在一起，認為某個人享有了選舉權，就必然享有某個村集體資產(如土地等)的分配權，要享有分配權就必須行使選舉權，結果是在為選舉權而斗爭的過程中鬧得不可開交。筆者認為，法律的重要功能就是定紛止爭。是故，為了減少農村選舉中的紛爭，應實行政治權利與經濟權益“脫鉤”，選舉權與分配權相分離的制度。因為，選舉權屬于政治權利的范疇，分配權屬于經濟權利的范疇，兩個分屬不同的權利義務關系，不能簡單地把二者混同。判斷某個人在某村行使了選舉權是否可以就當然取得村集體資產的分配權，最關鍵是看某人是否是村