農村研究論文-城鄉人力資源開發一體化：建設社會主義新農村的必然選擇內容摘要：城鄉人力資源開發一體化是指國家對城市和農村人口進行統一的教育培訓、激發潛能、激勵保障、合理配置等一系列綜合性的行為活動過程，使農民順利轉化為城市居民，實現城鄉全面、協調、可持續發展。然而，在城鄉分割的二元經濟結構下，城鄉在教育、培訓、就業制度、社會保障等人力資源開發方面存在明顯差距，阻礙了城鄉人力資源開發一體化的步伐，阻礙了新農村的建設。對此，必須建立城鄉一體化的教育、培訓、就業以及社會保障等制度，實現城鄉人力資源開發一體化。關鍵詞：城鄉人力資源開發一體化；人力資源開發；城鄉一體化；統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務，也是新農村建設的重要任務，而統籌城鄉經濟社會發展就是要在城鄉一體化發展的框架下，合理配置全社會的經濟資源，加大城市帶動農村、工業反哺農業的力度，促使城市和農村更加緊密地聯系起來，改變目前城鄉分割的二元經濟結構，最終實現城鄉經濟社會一體化。城鄉人力資源開發一體化作為城鄉一體化的核心內容，旨在樹立城鄉協調的科學發展觀，統籌城鄉教育培訓制度、就業制度、社會保障制度，建立平等和諧的城鄉關系，實現城鄉全面、協調、可持續發展，推進新農村建設的步伐。一、城鄉人力資源開發一體化的界定1、城鄉一體化：是指城鄉人口、技術、資本、資源等要素相互融合，互為資源，互為市場，互相服務，逐步達到城鄉在經濟、社會、文化、生態上協調發展的過程。城鄉一體化就是要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體，統籌規劃，綜合研究，通過體制改革和政策調整，促進城鄉在規劃建設、產業發展、市場信息、政策措施、環境保護、社會事業發展一體化，改變長期形成的城鄉二元經濟結構，實現城鄉在政策上的平等、產業發展上的互補、國民待遇上的一致，讓農民享受到和城鎮居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。【1】2、人力資源開發：我們這里主要指廣義的人力資源開發，即對人力資源進行數量控制、質量提高、資源配置等一系列活動相結合的有機整體，它不僅包括教育、培訓，還包括激勵保障、組織調配等。3、城鄉人力資源開發一體化：根據城鄉一體化和人力資源開發的含義，結合本文的主要內容，筆者認為城鄉人力資源開發一體化是指國家對城市和農村人口進行統一的教育培訓、激發潛能、激勵保障、合理配置等一系列綜合性的行為活動過程，以此提高城鄉人口的整體素質和知識技能、水平，使農民順利轉化為城市居民；城鄉人力資源開發一體化通過國家實施城鄉平等的教育、培訓、就業、社會保障等制度來實現；其根本目的在于改變長期形成的城鄉二元經濟結構，實現城鄉在政策上的平等、國民待遇上的一致，實現城鄉全面、協調、可持續發展。二、城鄉人力資源開發一體化的必要性：城鄉差別及其危害（一）城鄉差別我們這里所指的城鄉差別主要是與人力資源開發相關的城鄉教育、培訓、就業、社會保障等方面的差別。1、城鄉教育差別（1）經費差別：從近十年教育經費數據的統計得知，1996年、1998年、2000年、2002年這四年全國小學城鄉生均教育經費之比分別為1.801，1.831，1.861，1.821；同期初中城鄉生均教育經費之比分別為1.591，1.751，1.971，1.941。在普及九年義務教育中，全國城鄉生均教育經費之比接近21，【2】（2）資源差別：首先，辦學條件的差距。現階段一些城市學校不惜重金大搞素質教育，而許多農村學校最基本的教育設施如校舍、教學設備、圖書都難以保證。小學、中學校舍危房率農村要比城市分別高過5.71、4.09個百分點，而實驗儀器達標比例農村要比城市分別低22.47、11.86個百分點。【3】另外，從師資數量看，農村教師數量相對不足。2002年，我國城市中小學生師比為：小學18.741，初中16.671，高中16.841，農村分別為21.881，20.161，17.761；從師資質量看，城市優于農村，代課教師主要集中在農村。2002年農村中小學代課教師分別占全國中小學代課教師總數的46.23%和87.03%。【4】2、城鄉培訓差別：培訓是人力資源開發的重要措施和途徑之一。但目前，農民及農民工的培訓與城市下崗職工再就業培訓的重視與支持程度相比，相差甚遠。目前，我國農村剩余勞動力大約1.5億人，每年還有600多萬新增勞動力，其中接受專業技能培訓者僅占9.1%，農民工接受職業技術培訓的情況更差，以四川為例，760多萬出川農民工中，持有職業技能證書者僅占5%，絕大部分人外出打工沒有一技之長。盡管社會上的各種成人教育和培訓機構，表面上是面向包括農民工在內的全體公民，但很顯然，這些機構無論從培訓規模、培訓方式還是培訓內容上，都是排斥農民工的，而地方政府也沒有承擔起對農民工的培訓責任來。【5】3、城鄉就業制度差別：城市人口的勞動力市場，一旦就業就享受相應的社會保障，城市勞動力處于在多種保障條件下為提高生活質量而選擇的狀態之中；進城農民的勞動力市場，即使在城市就業，進城農民也不能享受相應的社會保障，農民工處于高流動、高風險、缺少穩定性的為生存而奔波的處境。農民工進入城市絕大多數都是在工資低、條件差、就業不穩定的第二勞動力市場上就業，其原因在于城鄉二元勞動力市場不是建立在勞動者勞動能力和素質的基礎上，而是以戶籍身份為標志建立起來的，即使農民工在勞動技能方面達到了第一勞動力市場的要求，由于制度性的障礙他們也無法進入該市場，所以農民工在城市勞動力市場上并沒有取得平等的就業資格，他們仍然作為被排斥的對象而遭受就業歧視。4、城鄉社會保障差別：現階段我國實行的是以城鄉分割為主要特征的二元社會保障制度，并未建立起覆蓋全國的城鄉一體化的社會保障制度。長期以來，我國社會保障體系并存著兩個相互獨立又相互聯系的層次，改革一直把重點放在城市，城鎮企事業單位中的就業人員享受著相對較為完善、水平較高的社會保障服務，目前，城鎮已初步建立了較高水平、較為完善的社會保障體系，養老保險金基本實現了社會統籌，醫療保險、失業保險、工傷保險以及生育保險都在原有的制度上進行了改革和逐步完善；而將農村放在次要位置，廣大農村除養老保險、醫療保險和最低生活保障已有起步外，其他保險項目仍不夠完善。從年人均占有社會保障費上看，城鎮人均占有達455元，農民人均只有15元，相差整整30倍。【6】（二）城鄉差別的嚴重危害1、效率的損失：城鄉在教育培訓、就業、社會保障等與人力資源開發相關的制度方面的差別，使社會資源不能以效率為轉移進行配置，影響了社會生產率的提高。城鄉教育培訓方面的巨大差別，導致農村人口科技文化素質低下，制約了農業實現現代化的步伐，阻礙了農村經濟的發展和效率的提高。城鄉二元就業制度，嚴重阻礙農村剩余勞動力的轉移，阻礙了城鎮化進程，阻礙了農業勞動生產率的提高。2、公平的犧牲：城鄉不平等的教育、就業、社會保障制度的存在，嚴重違背了公平的原則，不利于社會主義新農村的建設與和諧社會的構建。接受教育是每個公民的基本權利，但城鄉在教育資源、教育經費等方面存在很大差別，嚴重違反公平要義。對于農民工子女的教育問題更值得關注，這項權利在城市公辦學校的高收費門檻和家長羞澀的錢囊面前都可能成為奢望。3、穩定的代價：城鄉教育的差別，導致農村人口的素質低下，影響了農民的收入，農村的發展。對于農民工子女，他們作為打工者的第二代移民，已經很難再被拴系在農村土地上，這就注定，他們大多數都將成為城市未來的建設者，他們的命運、心態與受教育程度，將直接影響我們未來社會的發展，有學者認為，失學的農民工子女，他們耽誤的不只是自己的前途，還會成為未來社會的“定時炸彈”，影響社會穩定。而社會保障制度與農民的養老病死息息相關，農村社會保障制度的完善與否直接關系到農村乃至全社會的穩定。三、城鄉人力資源開發一體化的措施1、城鄉教育一體化：應從城鄉教育事業一體化的角度出發，充分發揮各級政府、各個部門、各個地區相互合作、相互協調的功能，建立四個統籌的城鄉教育一體化的大教育體制。（1）統籌規劃：統籌規劃城鄉教育發展的規模、結構、布局，建立一個能夠打破按照城鄉、行政級別、所有制、就業狀態來規劃的體制。（2）統籌預算：統籌城鄉教育投資的規模、結構、布局，建立一個高層政府能夠有效平衡基層政府投資預算缺口的、保障農村義務教育投資需求的公共財政投入體制。（3）統籌資產：統籌城鄉教育資產存量的配置結構和布局，建立一個能使教育資產集約配置的、多部門共享的、有效整合與調配的、促進城鄉之間資產轉移的資產管理體制。（4）統籌人事：統籌城鄉教育人事資源的配置結構與布局，建立一個使城鄉之間、學校之間人員充分流動的、城市有效支援農村的教師管理體制。【7】2、城鄉培訓一體化：通過統籌城鄉教育培訓資源，加強對農村勞動力尤其是進城農民工的培訓，是推動農民工“市民化”的迫切需要，是實現城鄉人力資源開發一體化的重要內容。（1）各級政府應把農民工的教育培訓納入議事日程，制定農民工培訓計劃，加大對進城農民工教育培訓的投入，將農民工教育培訓撥款納入到整個教育經費中統籌考慮并確保其不斷增長。（2）城市職教、成教機構要實行靈活多樣辦學，把農民工的教育培訓作為一項重要的任務和內容。一方面可以根據農民工的就業需要，辦各種職業技術培訓班；另一方面可以利用和企業聯系密切、信息靈通、師資力量強等優勢，與企業及農民工輸出地政府和有關部門聯合，把辦學觸角伸到農村，使培訓與農村勞動力輸出、企業勞動用工密切結合，促進農村勞動力的有效轉移，為企業輸送合格實用人才。（3）企事業單位應該把農民工培訓納入職工培訓范圍，同等對待，統籌安排。企業應加強人力資本投資，實行多種形式聯合辦學，改變“只使用不培訓”、單純追求利潤的做法。【8】3、城鄉就業制度一體化：逐步建立統一開放的勞動力市場，充分發揮城鄉統一市場在勞動力資源配置中的基礎性作用，有效地促進農村剩余勞動力的轉移。（1）調整政府行為和勞動政策的的目標取向，發揮各級政府勞動部門在構建城鄉統一勞動力市場中的積極作用。城鄉統一勞動力市場的建立，要求沖破戶籍管理的城鄉分割。（2）取消對農村勞動力進城就業的不合理限制。對進城農民工進行適當管理是必要的，但要城鄉兼顧、控制適度。實際上，農民工進入城市后，與城鎮勞動力就業的互補性遠大于競爭性。目前一些地方的做法不僅不符合市場經濟公平競爭的原則，也沒有真正起到引導農民有序流動的作用。要建立統一開放的勞動力市場，就要進一步完善和規范政府對勞動力市場的管理，清理各地區制定的對農民進城務工的不合理限制政策和亂收費。（3）打破身份界限，統一用工手續和待遇。企業把進城務工的農民工與城鎮就業人員同等對待，是建立統一開放的勞動力市場的微觀基礎。用人單位用工要實行統一待遇，工資標準要切實按照“按勞分配，同工同酬”的原則執行。要嚴格招工手續，落實有關用工政策，按規定辦理招工手續，簽訂勞動合同，繳納社會保險。【9】4、城鄉社會保障一體化：在農村社會保障和城市社會保障之間建立一種新的社會保障制度，即農民市民化社會保障制度，通過構筑一個階梯，打造城鄉社會保障之間相互溝通、相互連接和相互轉化的平臺，逐步實現農村社會保障向城市社會保障的過渡，最終實現城鄉一體化社會保障體系的目標。（1）以效率為導向。農民市民化社會保障制度體現了“邊際調整，逐步優化”的原則，它以效率為導向，在資源有限的條件下，以最小的成本投入獲得最大的社會保障效果和功能的開發。由于隨著農村征地開發，農民向城鎮居民轉變，因此對提高社會保障的范圍和水平提出了客觀的要求，而直接實現社會保障的一體化需要大量的成本投入，這是現階段政府、企業和個人無法承受的，另外，盡管農民轉變為城鎮居民，但失去土地后，由于能力的差異，與城鎮市民相比，他們的生活水平短期內與市民還會有一定的差距。農民市民化社會保障制度正好提供了一種制度過渡的有效途徑。（2）體現一體化特征。建立農民市民化社會保障，一方面要使農村社會保障水平向市民社會保障水平的方向轉化，不斷縮小原來二元結構的差距，使農村社會保障向城市社會保障的轉化成為可能；在社會保障水平的增長速度上，實現農村社會保障水平增長速度大于城市社會保障水平增長速度，實現農民市民化社會保障隨著城市化和農村經濟的發展而快速發展。另一方面要將農村社會保障人員逐漸引渡到城市社會保障中，最后剩余的少部分農村社會保障人員，政府可以采用“托底”方式，一次性轉入城市社會保障中，最終實現完全意義上的城鄉社會保障一體化。【10】參考資料：【1】虞建華.浙江省欠發達地區城鄉一體化研究【D】.浙江大學，2005，5【2】查有梁.城鄉教育一體化的新思考【J】.中國教育學刊，2006，1：18-20【3】【4