農村研究論文-農村發展與新的治理范式內容提要：以新一屆政府的農村新政為標志，中國農村發展進入了一個令人鼓舞的黃金時期。在“以工促農、以城帶鄉”政策導向確立、政府投入大量增加的有利條件下，農村發展的制約主要是治理不善。好的政策怎樣獲得好的執行，正在困擾著農村工作；政府如何管理鄉村社會，仍然深陷傳統體制的泥沼。實現農村和諧發展，需要建立政府與鄉村社會的新型關系，核心是革新基層政府運作，激活鄉村民間力量，探索“多中心治理”的鄉村治理范式。去年初冬，我到北方農村調研。在一個村莊里，旁聽了幾位老太太的聊天。這幾位老人都是資深村民，年長者八十幾歲，年輕者也逾七十，正在村頭閑坐。一位老人說：“美國人打伊拉克，原來準備死一千人就行了，現在死了兩千人，仗還沒有打完”。另一位說；“打仗的事情沒有譜，連村里種菜不也讓日本人坑了嗎？原來說好了，這里的日本公司收購，但秋天又不要了。你看路邊那些被扔了的菠菜、羅卜，一堆一堆的。”又一位老人說：“土地是越來越金貴了，聽說村里又賣出去十幾塊宅基地，都是賣給了城里人”。“還有被被征走了的那些地，說是要修大路，建什么公園，推土機來推了一天，又被村里的年輕人趕跑了，早知道還不如繼續種”。老人們的閑聊，興致很高，話題很廣，也許其中有的耳朵不好，說話的聲音很大。她們還談到縣政府蓋大樓，說包工頭都是縣委書記的親戚，還談到鄰村發生的集體上訪，說有北京和省城上學工作的人用電腦發來文件，教給村民怎樣起訴鄉鎮政府。聽了這些老人的討論，我想到了進村的時候，一個在田里種菜的村婦女居然問“WTO對于種西紅柿有什么影響”，還說到孩子越來越難管，經常在網巴里玩，知道天南海北許多事情。品味著這些閑談，我恍然若有所悟，這也許就是所謂“全球化”，或者說，這是在村落里可以感受的“全球化”。我沒有專門研究過全球化問題，只是接觸過一些文獻，參加過幾次研討會。全球化難以定義，卻不難理解。這是一種我們可以感同身受的社會潮流，是全球范圍內經濟、技術、信息、文化越來越共通和共享的趨勢性力量。這種力量創造就業和生活，改變觀念和行為，不僅影響了現代城市，也影響了偏遠鄉村。本文試圖分析，在全球化的宏大背景下，在當前農村發展進入新階段的具體情況下，中國農村需要新的治理范式。一農村發展需要好的治理村莊開放帶來與外界資源、信息的充分交流，特別是人口的流動，為過去相對穩定的村莊生活帶來了諸多變量。這些變量不僅改變村民的日常生活，也在改變村莊內外部關系，改變鄉村社會治理的過程和結構。遙遠的西方國家如何進行一場戰爭、如何處置一個緊急事件，都被村民直接關注并成為議論評點的題目，而鄉村內部的事情，農民所受到的影響則可以直接轉化為某種價值和行動。從信息傳播看，農民獲得外部信息變得快捷方便，大量的國家政策通過大眾傳播工具發布，傳統的逐級傳達文件似乎變成多余，普通農民往往比縣鄉干部更懂政策。政策傳播不再被官員“壟斷”，基層政府“領導”農民的難度顯著增加。從農民與政府的互動看，農民更有力量反作用于政府，當農民為某些事情而抗爭沖突時，如選舉糾紛、征地糾紛、環境破壞、干部腐敗等問題，因為信息共享，農民變得更加容易組織起來。因為與外部的聯系變得方便，農民也更加容易獲得外部的支持。比如，一場村民與鄉鎮政府的征地談判，農民往往有遠在北京上學、在上海經商的村里人在政策信息、斗爭技巧、上訪資金的支持，甚至有國外人士、媒體的直接關注介入。這個時候，基層政府面對的，不再是孤獨無援的幾十個普通村民，而可能是一種巨大深遠的社會網絡。在這樣的情況下，政府應該認真考慮如何調整行為，改善與鄉村社會的互動。上個世紀九十年代中后期，中國出現了空前嚴峻的“三農”問題。有基層干部將問題的表現概括為“農村真窮，農民真苦，農業真危險”。那些年里，中國農村確實狀況堪憂：經濟方面基本上處于停滯，農民收入連年徘徊，生活艱難；社會方面可以說全面滯后，農村的教育、文化、衛生、社會保障等問題不斷堆積，公共服務嚴重短缺；政治方面，則信任和支持明顯下降，農民與基層組織的關系空前緊張，沖突性事件頻仍。反思這些問題的生發過程，我們可以從多個方面找到原因。本文認為，主要原因在于政策導向發生偏差，重視城市而抑制鄉村，農村和農民在宏觀決策中被忽略。那些年里，農業和農村工作雖然在“認識”上提得很高，但是，就實際工作來說，說空話多，辦實事少。特別是九十年代中后期，不僅在整治農民負擔過重方面措施不力，大量農民為地方苛政所苦，而且政策上嚴重歧視農村，對農民流動就業橫加打壓，更使得農民陷入了內外交困的境地。中共十六大以來，中央政府切實重視解決農村問題，以“工業支持農業，城市反哺農村”為方針，堅持“多予少取放活”，使農村走上了健康發展的道路。新一屆政府的農村新政，基本著力點可以歸結為兩個方面：第一，給農村有力的經濟支持，這種支持包括采取若干有力的措施增加農民收入，如取消農業稅，直接補貼糧食生產等，也包括在發展農村教育、醫療衛生等方面增加投入，這些措施不僅顯著地加快了農村經濟發展，而且有效地推進了經濟發展和社會進步的協調；第二，切實保護和張揚農民的權力，包括斷然廢除主要針對進城農民的“收容遣送條例”，取消農民流動就業的若干歧視性政府規定，也包括采取嚴厲措施處理征地過程中對于農民的利益侵犯，高度重視解決農民工工資等問題。所有這些努力，都真正體現了以人為本的執政理念。因此，近幾年不僅農村經濟迅速復蘇，而且農村中的若干沖突和危機因素被化解或者有效抑制。現在是八十年代初中期以來又一個農村發展的黃金時期。可以說，如果沒有近幾年的農村新政，農村不會有現在這樣的良好局面，相反，將會是危機四伏且局勢動蕩。但是，當前農村發展的良好局面，僅僅是個開始，不可以估計過高。本文認為，現在農村發展的突出問題是：政策導向轉變以后，這些好的政策路能否能被好地實施，能否充分發揮作用，特別是投入增加以后，這些投入能否充分惠及農民，或者說這些錢能否真正花好。換一個角度看，問題的關鍵是如何充分張揚農民的社會、經濟和政治等多方面權利。應該說，好政策如何落實好，這已經不是農村工作的新困惑。前不久，教育部前副部長張保慶在談到教育發展中的問題時說：“中國很多問題就是政令不通。”隨后，他接受上海東方衛視今天的中國欄目專訪，又一針見血地指出：“現在發了很多文件，包括國務院發的文件，包括我們教育部發的文件，大部分都沒有落實。有20、30落實的話，就不是現在這個狀況了。他們以發文件代替落實、以開會代替落實，根本就不是在干上來落實，這是不行的。”（東方網2006年1月21日）。其實，政策在執行過程中走樣或者消解，以開會代替落實，以發文件代替落實，是地方政府運行的重要特色，在農村工作中表現得也許尤其突出。這樣的問題，說簡單了就是抓工作不得力的問題。說深刻一些，是政治家的政治承諾和政治主張，如何在政府體系運行得到體現的問題，或者反過來說，是行政體系是否與政治家的設想相一致的問題。政治家的施政路線，往往在官僚機器面前變得蒼白無力，這其實不是中國的特有問題。但是，在中國當前的情況下，聯系農村工作的具體實際，這種政治主張與政府運行不協調的問題特別嚴重。在不同層級政府之間，有這種不協調不合作的問題；在同一層級政府的不同部門之間，也有不協調不合作的問題。從具體表現看，有的是政策精神的公開沖突，也有的是政策執行的暗中抵制，也有的是政策資源在運行中層層侵蝕。從最簡單的事情來說，中央的扶貧款在傳遞到貧困農戶的過程中，一層一層有若干流失，政府專項資金在落實到具體項目的過程中，一層一層有若干拋冒滴漏，這些問題困擾著政府，更困擾著農民，困擾著農村發展。按照世界銀行報告和聯合國有關機構的理解，這些問題都屬于“治理”（GOVERNANCE）問題，特別是政府治理問題。解決這些問題的過程，是一個改善治理的過程。在這樣的過程中，政治運作中的地方就顯得特別重要。借用美國前眾議院議長TipONeil的話說，就是“一切政治都是地方政治”（“AllPoliticsIsLocal”）。現在，在農村問題研究中，治理已經成為一個非常流行的話題。其實在研究者的運用中，對于這個概念的理解是很不一致的。本文在這里主要用世界銀行專家所理解的“治理”（GOVERNANCE）概念。世界銀行1992年年度報告的題目是治理與發展。世界銀行的專家在工作中深刻地感受到治理對于發展的重要，特別是非洲發展中的治理問題。簡單的道理在于，有了錢還有要好的“治理”，才能有理想的發展。在追求發展的時候，許多政府沒法進行有效的治理，或者說存在著治理的危機，嚴重損害了發展。治理的問題包括了若干方面，如政府腐敗，官員缺乏忠誠和民眾的信任，公共服務領域的低效率，社會沖突缺乏有效管理等等。因此，要發展必須要治理，發展的過程也必然是治理的過程。在農村工作中，基層干部對于“治理”的一般理解，主要是基于農村社會經濟有諸多“亂象”，需要整治、管理、解決。如在許多年前，許多基層政府設立了“綜合治理辦公室”，這個“辦公室”通常和“治安聯防隊”一起辦公，有時候也以“計劃生育工作隊”的面目出現。這里的治理主要是加強管制、嚴厲整頓的意思。我們在這里采用新的理解：“治理”根本上不同于“統治”，“統治”必須要向“治理”過渡。在統治過渡為治理的情況下，承擔維持社會秩序、協調社會發展的，將是多種主體，既有政府組織，也有非政府組織，有盈利組織，也有非盈利組織，既有個人，也有利益集團，既有政府動員，也有社會運動等。在這樣的治理體系中，多種主體相互依存，通過“參與”，“談判”和“協調”等合作的方式來解決沖突，實現一種良好和諧的秩序。今天的中國農村，特別需要這樣一種“治理”理念來指導農村工作。進一步說，農村發展需要治理范式的轉換。二改善治理的關鍵是革除政府積弊就中國農村而言，雖然改善治理不能僅僅依靠政府，但是，治理的問題主要表現在政府系統。因此，我們討論治理必須先聚焦于政府治理。中國改革發展的成就卓著，在此過程中，政府體系的革新也相當可觀，首先必須充分肯定。本文認為，這種肯定大致可以集中在兩方面：第一，中國的發展是政府主導型的，因此發展的成績里政府自然功不可沒；第二，在中國改革發展的過程中，政府自身也在變革前進，正在從舊的管制型政府體制向公共服務型政府轉變，如減少審批、增加透明、精簡人員等，有若干不俗的表現。但也必須承認，政府的改革已經明顯地落后于經濟和社會變革的進程。本文認為，政府改革滯后主要表現為政府的治理能力下降。治理能力下降的主要表現有：政治信任弱，政府效率低，公共服務短缺，問責系統短路，社會緊張加劇。農村治理危機的主要矛盾是，公共服務需求與公共服務供給匱乏的矛盾。公共服務匱乏的原因，有政府財力不夠問題，但主要是政府治理問題。本文認為，在農村工作中，政府治理存在的問題主要表現在以下方面：其一，從日常運行看，基層政府自身定位不準。突出問題是做的事情過多，特別是做了許多不該做的事，做了很多沒有實際效果的事。政府花在“做秀”方面的功夫太大，成本太高。其實任何政府都需要“做秀”，問題是現在的基層做秀已經泛濫成災。以上級領導下來“視察”“調查”為例，基層每每大動干戈，全面動員，精心包裝，反復演練，甚至不惜偷梁換柱和瞞天過海，上演了很多出轟轟烈烈驚心動魄的鬧劇。許多心思平常就花費在打造典型、包裝經驗上邊，而對于那些為農民所需要，但是就政績而言難以顯山露水的事情，則很少興趣。匯報工作的時候，往往強調開了多少次、發了多少個文件、成立了什么樣的領導小組，應付的主要是“嘴皮上的活兒”“場面上的活兒”。與此同時，許多應該做的事情卻沒有興趣做，或者沒有認真做。在公共服務領域，從鄉村基礎設施建設，到生產信息技術服務，從教育到衛生，農民的服務需求很廣泛也很強烈，但是，基層干部的主要興趣和精力很難集中到這些事情上。有些事情確實應該抓，但是，抓的辦法不對，比如要求為農民做實事，建立工作責任制，這些事情本身是應該做的，但是，方法依然是行政命令，發文件，搞會議，搞了許多考核檢查，大搞形式主義，往往把實事辦成了虛事，把為農民服務搞成了給農民添亂。其二，從上下關系來看，上級政府集權程度太高，權力和利益主要被上級操控，下級苦不堪言。這個問題可以說是日常運行問題的直接動因，因為上級過于集權，在各個上邊拿捏了下級的命運，所以下級主要上級而活，大量工作是做給上級看。總的來看，在市場經濟迅速推進過程中，政府權力正在退出越來越多領域，社會本身的自主運行程度不斷提高。但是，就政府體系的權力運行本身看，上級集權程度太高。與社會經濟發展要求相比，這種上級集權越來越不適應；與改革中期比較，這種上級集權也在許多方面趨于強化。許多基層干部認為，現在上級政府集權比八十年代中后期還嚴重。集權主要表現在三個方面：（1）在財政分配格局中，鄉鎮被縣級擁擠壓盤剝，縣被地市擠壓盤剝，基層政府承擔了許多責任，沒有相匹配的財政支持。上級政府手里集中了多過的項目資金，這些項目在安排上的隨意性又很大，沒有一個公開公正的程序，暗箱操作，幕后交易，用內部的話說，是“這些錢給誰都是給，就看誰能活動”。在這種情況下，基層領導干部的很大精力是用在向上級領導部門跑關系上。（2）在政府權力配置方面，近些年來越來越多部門被垂直管理，作為基層政府的鄉鎮已經徒有其表，人員機構龐大但是行政能力羸弱，根本上不具備一級政府的管理職權。但是，在上級的行政壓力下，許多事情還必須完成，又沒有合法手段，那就只有作假或者硬來。（3）在人事管理方面，雖然近幾年在某些地方有直接選舉、公開選拔、全委會票決等改革措施出臺，但是總體而言，干部任命的權力主要集中于主要領導個人。越來越多的下級政府領導是由上一級機構下派人員來充任，下級機關成為上級機構安排干部的出口。如縣的黨政領導越來越多來自地市機關，鄉鎮領導越來越多來自市縣機關，縣委書記的秘書可以直接派下來擔任鄉鎮的主要領導。從實際效果來說，負面影響很大，一方面，上級派下來的干部沒有基層工作的經驗，往往難以做好工作，另一方面，對于那些長期在鄉鎮直接做農村工作的干部是一個很大打擊，壓抑挫傷了當地基層干部的積極性。人們通常看到，就弄虛作假、貪污腐化、貪贓枉法的一般情況而言，基層干部