農村研究論文-中國、匈牙利鄉村公共品供給機制的比較研究摘要中國鄉村公共品的供給機制以政府主導與民主協商、制度外供給與制度內供給、層級管理與縱向監督為主要內容，而匈牙利鄉村公共品的供給機制可概括為行政決議與契約決策、強制性供給與選擇性供給、平面管理與橫向監督相結合。針對這兩種不同的供給機制，我們選取發展戰略、決策邏輯、融資結構、監督機制等環節進行比較，并在法律保障與民主治理、社會公平與經濟效率、政府分權與財政分稅等方面得出了有益啟示。關鍵詞中國；匈牙利；鄉村公共品；供給機制比較將社會主義中國與曾經走過社會主義道路的匈牙利進行鄉村公共品供給機制的比較是一件很有意義的事情。關于鄉村公共品的定義，雖然出于鄉村概念的差異而對其具體內涵的規定有不同之處，但兩國鄉村公共品的本質是相通的，即具有不同程度非排他性、非競爭性、公益性和層次性特征，與鄉村居民的生產和生活相關的各類物質和服務，如基礎設施、鄉村文化教育、公共衛生等公共事業，均被界定為鄉村公共品。鑒于中國與匈牙利在政治體制、民主進程與社會結構上的不同，兩國鄉村公共品的供給機制在決策、融資和監督等方面存在較大的差異，從這些差異的比較中我們期望得出一些可供我國借鑒的經驗啟示。一、中國的鄉村公共品供給機制鄉村公共品的供給是一項涉及政治體制、財稅體制和公共管理等領域的多因素難題，農村稅費改革前后，中國鄉村公共品供給機制呈現出了獨特的發展路徑，這條路徑可用“政府主導與民主協商”、“制度外供給與制度內供給”、“層級管理與縱向監督”等特征來概括：1、政府主導與民主協商。在鄉村公共品供給過程中，政府主導是有理論與現實依據的：一是政府在公共品供給問題上所占的權重取決于公共品的純粹性。在中國農村，監督公共品使用的成本比較高，同時農戶對公共品的消費彼此不構成競爭，因而鄉村公共品的非排他性和非競爭性都很顯著，這就決定了由農戶提供的公共品數量遠遠不能滿足實際需要，政府應起主導作用。二是在現有政府管理體制下，鄉村公共品的供給使命已經超出了為農村居民謀福祉的初衷，而變成了考核地方官員政績的重要指標，是否應該提供公共品、如何提供公共品不是取決于鄉村公共品的受益主體的意愿，而是取決于基層政府及其官員的政治偏好。三是稅費改革前，鄉村公共品供給的資金來源主要是地方農業稅費，政府是收支稅費的主體，因而從決策到實施的權限應由政府行使；稅費改革后，鄉村公共品供給的資金來自中央政府的轉移支付，這就決定了政府在供給過程中所起的作用應比稅費改革前更大。當然，隨著經濟體制改革的推進，政府行政體制改革也在加緊步伐，政府主導的原則有所松動，因為政府主導已越來越不適應市場經濟條件下分散決策與成果分享的要求。于是，在村民自治制度完善的基礎上，廣大農村引進了民主協商機制，它是對農村稅費改革的變通，并以“一事一議”制度的形成與推廣為代表，體現了受益主體自我決策、合理供給的要求，這種民主決策有利于區分純、準公共品；有利于反映需求主體的個性化需求；有利于維護公共品供給的公平性，最大限度地引入了多種經濟成分參與到鄉村公共品供給中來，提高了資源配置效率。可以認為，現時期中國鄉村公共品的供給處于政府主導與民主協商共存的過渡性狀態。2、制度外供給與制度內供給。公共品的制度外供給形式源自制度外財政，使用制度外財政進行的公共品供給被認為是制度外供給。在相當長的一段時間內，中國鄉村公共品的提供依賴于制度外供給形式，甚至到目前為止，中國鄉村公共品的資金來源都是以制度外財政的籌劃為主。在人民公社時期，由于城鄉二元經濟結構下城市尚且通過價格剪刀差從農村獲取發展資金，更不可能有多少財力用于支援鄉村公共品建設，那時以工分的形式直接由農民自己解決了鄉村公共品的供給難題。家庭聯產承包責任制后，國家按公共品的受益原則將供給任務層層下移，農村稅費改革前，由農業稅及“三提五統”部分地解決了鄉村公共品供給的資金來源問題；農村稅費改革后，農業稅費的減免及其取消使得原本就較為薄弱的制度內供給渠道發生了根本性變革，雖有“一事一議”制度勉強充當緩沖機制，但制度外供給的框架不但未能消弭反而被強化進入路徑依賴狀態，在農村，尤其是相對貧困的中西部農村，公共事業的發展更是陷入了癱瘓境地。在這種情況下，中央積極籌劃公共財政框架，加大中央財政轉移支付力度，在財政改革深化和政府行政體制改革深入的雙重作用下，中國鄉村公共品供給不足的局面有所扭轉，在一定程度上緩解了公共品供給的資金匱乏困境，有逐步向制度內供給模式轉型的傾向。然而，限于國家財力與發展戰略的導向，政府不可能包攬鄉村公共品供給的全部內容，但公共品的性質又決定了政府有必要參與其提供過程，因而制度外供給與制度內供給相結合是中國鄉村公共品供給的又一特征。3、層級管理與縱向監督。一般意義上，雖然鄉村只包括縣、鄉(鎮)兩級政府和村級自治機構，但是鄉村公共品的供給問題則不局限于鄉村范圍。在現有分稅制財政體制下，縣以上政府直至中央政府，由于享有了層層上移的財權，它們將集中起來的財政收入主要投入到非鄉村公共品的城市發展領域，而將提供鄉村公共品的任務(或稱事權)一級一級地下放給了基層政府，最終傳遞至政府權力鏈條的最末端-鄉鎮政府及其實質上的代理機構(村委會)。雖然按照國家相關政策，在財政分灶吃飯后，縣以下的道路及公共基礎設施建設歸地方政府負責；而農村基礎教育、醫療衛生保健的任務由縣鄉政府承擔，但這種政府之間的分工只有理論意義；實踐中，縣級政府代替鄉鎮政府決策、鄉鎮政府代替村委會決策、鄉鎮政府與村委會代替農民決策的錯位決策現象層出不窮，使地方政府單方面調高公共事業發展的標準與檔次，造成彰顯地方政府政績的公共品供給過剩，而符合老百姓要求但需要大量、長期投資的項目提供不足。在層級管理的基礎上，中國鄉村公共品供給的監督采取縱向監督形式，即上級政府是監督下級政府的當然主體，因為從官員的任命到財政支出資金的來源都是采取自上而下的形式，政府間的縱向監督并沒有發揮應有的作用，與其說是上級政府監督下級政府發展公共事業，還不如說是向下封閉式地轉移事權，在制度化的縱向監督機制下，鄉村公共品供給處于非良性循環之中。層級管理導致了縱向監督，而縱向監督機制轉變為縱向事權下放，這的確是中國當前鄉村公共品供給的現實。二、匈牙利的鄉村公共品供給機制1989年東歐劇變后，匈牙利逐漸轉變為以多黨體制、議會民主和市場經濟為主的憲政國家，其鄉村公共品供給格局由1990年通過的地方政府法案劃定，可概括為“行政決議與契約決策”、“強制性供給與選擇性供給”、“平面管理與橫向監督”相結合，具體表現為：1、行政決議與契約決策。在匈牙利鄉村公共品供給過程中，政府較好地處理了政府行為與非政府行為的關系，前者可用行政決議概括，后者可用契約決策表示。在行政決議機制中，匈牙利地方政府被劃分為縣政府和自治政府，縣政府是區域性的地方政府，主要提供跨區域的、大型的公共品，或為自治政府的大型公共品供給提供補貼；而自治政府又稱為自治性的地方政府，包括縣級鎮、鎮和村政府，它們均在自身預算范圍內以社區為單位提供公共品。自治政府有兩位重要的領導人，一位是村鎮長，由他(或她，下同)召集和主持市政會議并對地方公共品供給負責，法律賦予了村鎮長管理的權力，他可以下達行政命令調用行政資源和財政資源執行公共品供給任務；另一位是公務長，他是公民代表實體的辦公室負責人，為自治政府的法律活動負責，他必須參加公民代表實體的會議，必須指出其決策是否合法。在通過行政決議提供鄉村公共品的同時，契約決策也扮演著重要的角色。所謂契約決策，是指政府通過契約的形式委托非政府組織，包括民間協會、基金、教堂等非盈利機構，甚至私人機構去提供鄉村公共品，政府與這些非政府組織簽訂契約，或為其出資，或出讓特許權，借助它們強大的組織力和號召力，高效而專業地提供鄉村公共品。2、強制性供給與選擇性供給。匈牙利1990年通過的地方政府法案對地方政府提供鄉村公共品有一項有意義的規定，即強制性供給與選擇性供給相結合。強制性供給是指地方政府不論規模大小和人口多少都必須執行的公共品供給任務，或為鄉村公共品供給提供補貼與援助，盡管如此，法案還是盡可能地將更多的強制性任務分配給了財政實力充足的地方政府；選擇性供給是指地方政府應該做一些力所能及的事情，它們按照“非禁即入”的原則，根據自身財力大小提供鄉村公共品。國會將鄉村公共品供給分作強制性任務與選擇性任務，并寫入地方政府法案之中，這有利于將責任落到實處，縮短乃至切斷委托-代理鏈條，從而減少政府間的交易費用，這既充分地考慮到了地方政府的財政能力和行為能力，同時又使地方居民享受了公共事業發展帶來的好處。同時，這種規定有利于政府官員依法行政，不得將公共品的供給任務層層下放，從而使公共事業發展有了可靠的制度保障，保證了供給的進度和效率。值得強調的是，強制性任務和選擇性任務相結合，一方面使得地方政府在鄉村公共品供給任務上分清了主次，滿足了社會亟需且必須的公共品需求，另一方面也為地方政府的長遠發展奠定了基礎，有利于考核地方政府官員的行政績效。3、平面管理與橫向監督。匈牙利地方政府結構屬于非層級的平面結構，即不同水平的地方政府間不存在上下級關系。地方政府由縣政府與自治政府組成，這兩種類別的政府只是公共行政職能不同。不同水平的地方政府都嚴格按照地方政府法案的規定執行鄉村公共品的供給任務，以其地方居民的實際需要和財政能力完成強制性提供任務，并對公共品進行選擇性的供給。同時，縣政府會對財政能力較弱或跨區域的公共事業提供補貼與援助。各水平的地方政府都按地方政府法案規定直接從中央政府處獲取財政轉移支付和中央稅收分享，這樣就省去了層級之間的相互牽制，減少了政府之間的交易費用，提高了辦事效率。村、鎮、縣級鎮的負責人-村鎮長負責戰略性決策，他與副村鎮長來自不同的黨派，可以相互監督，同時公務長會在村鎮長決策中給予全程的監督和法律援助，以使村鎮長切實依法案行事。在制度性監督方面，匈牙利地方政府有兩套橫向的監督機構，即內部機構和外部組織，內部機構包括首席執行官、審計師、財經委員和會計師，他們從不同的角度監督和控制村鎮長的決策活動；外部組織是國家審計辦公室，它監督地方公共資金的分配和使用，審計地方政府的標準化預算稅、特殊目的的分配、托管資金和其他公共財政的運作。非制度性監督主要是地方媒體。作為民主管理的工具，地方媒體能將必要而準確的信息向公眾公開，由于它們的所有權不在地方政府，因而能自由地監督地方政府的公共品供給行為。三、中國和匈牙利鄉村公共品供給機制的比較通過對中國和匈牙利鄉村公共品供給機制的總結，我們可以看出，兩國在鄉村公共品供給中存在著許多差異，這些差異源自政治體制、民主進程與社會結構的不同。沿著鄉村公共品的提供程序，我們選取發展戰略、決策邏輯、融資結構和監督機制進行系統的比較。1、發展戰略。在鄉村公共品供給問題上，中國與匈牙利的發展戰略是不同的：第一，制定程序不同。中國鄉村公共品的供給任務一般由中央政府統一劃定，似乎很少考慮到地方居民的實際需要和地方政府的財力大小，它們作為地方政府官員的行動指南，并量化成了上級政府考核下級政府的指標體系；匈牙利通過國會制定地方政府法案，將地方政府的公共品提供任務劃分為強制性供給與選擇性供給兩類，這種規定相對較有彈性。第二，公共品供給結構不同。中國鄉村公共品的供給結構主要表現為農村教育、公共衛生和基本醫療服務、基礎設施建設等與農民亟需的、涉及農村可持續發展的公共品供給不足，而與生產和生活相關性不大的公共品供給過剩；匈牙利的鄉村公共品提供均緊扣鄉村生產和生活的主題，特別強調無形公共品和地方性公共品的供給。第三，實施目標不同。中國鄉村公共品供給的目的是地方政府官員為了求得自己的政績而完成上級政府下達的任務，于是一級一級地將任務自上而下轉移，它不是站在公共品使用者的角度而主要是從供給者的意愿上去進行公共品供給；而匈牙利的地方政府官員由于選自民眾，代表民眾執行地方政府法案規定的公共品供給任務，一切以選民為中心，代表選民、服務選民。第四，落實情況不同。中國鄉村公共品供給的落實情況較差，由于政府間存在上下級關系，下級可將公共品的供給任務繼續下放，最終落到農民身上，這歪曲了公共品的供給原則；匈牙利鄉村公共品供給的落實情況較好，因為各種水平的政府都有份內之事，處理不好則體現出該水平的政府為民服務的質量不高，選民會用選票改選其他官員，為了保住自己的職位，官員將竭盡全力進行公共品供給。2、決策邏輯。由于政治體制的不同，中國與匈牙利在鄉村公共品供給上的決策邏輯也有許多差別：第一，決策程序不同。中國鄉村公共品供給是自上而下決策，即上級政府將任務指派給下級政府，一般采取強制性的文件逐級下放任務，下級政府沒有理由反對上級政府的任務指派，只好將任務進一步下放給更下一級政府，這樣的傳遞使得鄉村公共品供給變成了委托-代理鏈條的延伸；匈牙利政府的官員任命與鄉村公共品的供給任務是分離的，官員選自民眾，而公共品供給的任務已為地方政府法案所確定，因而決策程序表現為自下而上，即鄉村公共品供給的任務是選民考察候選人的標尺，政府官員的職責是履行選民交辦的任務。第二，服務對象不同。中國鄉村公共品供給的決策主體-政府官員代表政府，并對其上級政府負責；匈牙利鄉村公共品供給的決策主體-政府官員代表選民，以選民為服務對象，對選民負責。第三，民主與集中的方式不同。在中國，由上級政府下達命令，在基層政府則由鄉鎮黨委書記和村鎮長共同協商、決策，其過程采取民主集中制，即在黨內征求一致意見并以黨內民主帶動全民民主，屬于先集中后民主；匈牙利則正好相反，因為地方政府法案對鄉村公共品供給任務的規定是從民主調查中得出的，因而公共品的供給決策源自民意，不過是由村鎮長依據地方政府法案做