代建項目的全過程造價審計及資金監管問題研究摘 要為了實現公共工程建設管理的專業化，加強公共工程建設管理業務的市場化程度，提高公共工程的投資效率，我國正在積極推行“ 代建制”的建設管理模式。但在“ 代建制 ”管理模式 實施的過程中，存在著不少 問題，集中體現在代建項目的竣工審計和資金監管的核心能力難以適應全過程代建工作的要求。為了解決這一問題，提出了代建項目全過程造價審計及資金監管模式，通過采用歸納總結法、對比分析法等方法，力爭多角度、全方位闡述代建項目全過程造價審計要點，達到在最短的時間內完善代建項目核心能力的目的。本文首先通過文獻綜述對造價審計及資金監管的相關理論進行了概述，并界定了全過程造價審計的范圍，將其劃分為建設前期、實施期、竣工期三個階段。然后針對每個階段擬解決的問題進行研究，提出了對應的審計內容和措施建議及相關理論框架。1.建設前期審計和資金監管的重點是項目資金到位情況、項目可行性研究報告的合規性、 設計概算的準確性等。2.實施期審計和資金監管的重點是代建人及施工招投標的合理合規性、合同履行情況和項目概算的執行情況、內控制度的建立和執行情況、設計變更與現場簽證，以及 資金的使用情況等。3.工程竣工期審計和資金監管的重點是甲乙雙方的工程結算、設備材料使用情況、竣工結算報表編制等。最后，本文對全過程造價審計風險進行了風險識別，通過對審計風險成因進行分析，有針對性的提出審計風險的具體控制方法。通過本文的研究，力求能夠為以后全過程造價審計及資金監管提供借鑒，進而提高建設工程實施的透明度和公信度，達到合理確定工程造價，最大限度地發揮投資效益，避免資源浪費的目的。關鍵詞：代建項目 全過程造價審計 資金監管 審計風險Research on the Whole Process Cost Auditand Financial Supervision of Agency Construction ProjectsABSTRACTIn order to realize the specialization of public project management, strengthen the marketization of construction management business, and enhance the efficiency of public project investment, the mode of “Project Agency-Management”(PAM) is extending to take the place of organizational system in our country. Many questions still exist while the implement of PAM. The most prominent problem is that completion stage cost audit and financial supervision cannot fit the requirement of agency construction project. To solve the problem, we offer the mode of whole process cost audit and financial supervision in agency construction project. It will achieve the goal of promoting cost audit and financial supervision in agency construction project within the shortest time through expounding key point of cost audit from different views by the way of comparative analysis method, conclusional summary method, etc.This thesis firstly outlines cost audit and financial supervision through literature review, then defines the scope of whole process cost audit and divides the whole process cost audit into three parts: pre-implementation stage, concurrent stage and completion stage. Then aimed at the problems could be solved in each stage, the relevant theoretical frame , audit content and methods are raised.1. Key points of cost audit and financial supervision in pre-implementation stage are the availability of finance, the normalization of project feasibility study report, the accuracy of design budgetary estimate, etc.2. Key points of cost audit and financial supervision in concurrent stage are the compliance of construction-agent bidding and construction bidding, the implementation of contract, the implementation of project budgetary estimate, the establishment and implementation of internal control system, design change and on-site visa, the usage of financial, etc.3. Key points of cost audit and financial supervision in completion stage are the valuation of construction work by both parties, using situation of equipments and material and the establishment of settle statement, etc.Finally, this thesis identifies the risks related to the whole process cost audit. After analysis, this thesis raises the detailed methods for risk control.Through research, this thesis illustrates the problems exist in the agency construction project and it provides references for the whole process cost audit. It also provides the transparency and public trust and then reached the purpose of identifying the engineer cost reasonably, maximizing the revenue and avoiding the waste of resources.Key Words: Agency Construction Project Whole Process Cost Audit Financial Supervision Audit Risk目 錄第一章 緒論 .11.1 研究背景及意義 .11.1.1 研究背景.11.1.2 研究意義.21.2 文獻研究 .31.2.1 審計主體及職能的研究現狀.31.2.2 代建項目全過程造價審計的研究現狀.41.2.3 代建項目各階段造價審計的研究現狀.51.2.4 代建項目資金監管的研究現狀.61.2.5 代建項目審計風險的研究現狀.61.3 論文結構框架 .71.3.1 研究范圍的界定.71.3.2 研究內容.111.3.3 技術路線圖.12第二章 代建項目全過程造價審計及資金監管的理論分析 .142.1 代建項目的內涵和特點 .142.1.1 代建項目的概念.142.1.2 代建項目的基本要素.142.2 代建項目全過程造價審計的理論.162.2.1 代建項目的全過程造價審計范圍.162.2.2 代建項目的全過程造價審計的過程劃分.162.2.3 代建項目的全過程造價審計風險管理.162.3 代建項目資金監管的概述 .172.4 代建項目全過程造價審計及資金監管的基本內容 .192.4.1 代建項目全過程造價審計和資金監管的依據.192.4.2 代建項目全過程造價審計和資金監管的程序.19第三章 代建項目建設前期造價審計及資金監管 .223.1 代建項目決策階段造價審計及資金監管 .233.1.1 代建項目的決策階段造價審計及資金監管存在的問題.233.1.2 代建項目的決策階段造價審計及資金監管的分析.243.1.3 代建項目的決策階段造價審計及資金監管的措施建議.263.2 代建項目設計階段造價審計及資金監管 .273.2.1 代建項目的設計階段造價審計及資金監管存在的問題.283.2.2 代建項目的設計階段造價審計及資金監管的分析.293.2.3 代建項目的設計階段造價審計及資金監管的措施建議.31第四章 代建項目實施期造價審計及資金監管 .344.1 代建項目招投標階段造價審計及資金監管 .344.1.1 代建項目的招投標階段造價審計及資金監管存在的問題.344.1.2 代建項目的招投標階段造價審計及資金監管的分析.354.1.3 代建項目的招投標階段造價審計及資金監管的措施建議.384.2 代建項目施工階段造價審計及資金監管 .404.2.1 代建項目的施工階段造價審計及資金監管存在的問題.404.2.2 代建項目的施工階段造價審計及資金監管的分析.424.2.3 代建項目的施工階段造價審計及資金監管的措施建議.44第五章 代建項目竣工期造價審計及資金監管 .495.1 代建項目的竣工階段造價審計及資金監管存在的問題 .495.2 代建項目的竣工階段造價審計及資金監管的分析 .495.2.1 審計目的.495.2.2 審計內容.505.2.3 審計方法.505.3 代建項目竣工階段造價審計及資金監管的措施建議 .51第六章 代建項目造價審計及資金監管的風險分析和防范 .546.1 代建項目審計風險的識別 .546.1.1 審計風險的內涵及特征.546.1.2 全過程造價審計風險的確定.546.2 代建項目審計風險的分析 .566.2.1 審計風險形成的客觀原因.566.2.2 審計風險形成的主觀原因.566.3 代建項目審計風險規避及防范措施 .57結論與展望 .59參考文獻 .60致 謝 .63外文資料 .64中 文譯文 .69天津理工大學 2011 屆畢業論文1第一章 緒論1.1 研究背景及意義1.1.1 研究背景1代建項目發展趨勢隨著我國投資體制改革的不斷深入，政府投資項目的建設管理模式已由一體化的模式逐漸向著職能分離的模式轉化，代建制模式應運而生。所謂代建制，是指政府通過招標的方式，選擇專業化的項目管理單位，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。近年來，隨著中華人民共和國建筑法、國務院關于投資體制改革的決定（下文簡稱決定）、各省市政府投資項目實行代建制管理辦法等法律法規及政策規章的頒布，以及全國各地開始政府投資建設工程代建項目管理模式的試點工作并取得顯著成效，代建項目的推廣已成為必然趨勢。廈門作為全國最早的代建項目試點，以北京、青島等5個省市為例分析了代建項目的投資情況及實施范圍，如表1.1所示。表 1.1 全國代表省市代建項目實施情況一覽表Table 1.1 List of agency construction project implementation of representative provinces and cities省市名稱開始時間 代建項目投資情況 政府規定必須實施代建項目的工程范圍廈門 1995年 2005 年2008 年 7 月，累計開展代建項目 114 項，總投資額約為 1215 億元土建投資總額 1500 萬元以上的市級財政性投融資建設的社會事業項目實行代建制，財政投融資的其他建設項目逐步實行代建制度。青島 1998年 截至 2008 年 7 月，累計開展代建項目 70 項，總投資額約160 億元項目總投資 1000 萬元及以上且財政性資金占項目總投資 50%及以上的非經營性項目（不含單純設備購置項目）以及市政府規定的其他項目。北京 2002年 截至 2007 年底，累計開展代建項目 65 項，總投資額約65 億元總投資 3000 萬元以上且政府投資占 70%以上的單個或同類捆綁項目實行代建制，涉及國家安全、保密、防災搶險的除外。河北 2002年 截至 2008 年 7 月，累計開展代建項目 16 項，總投資額約20.2 億元使用省財政性資金（含中央預算內資金和國債資金）占項目總投資 50%以上且總投資 500 萬元及以上，或不足 50%但總額達到 2000 萬元及以上的非經營性項目。 浙江 2005年 截至 2008 年 6 月，累計開展代建項目 25 項，總投資額約為 27.4 億元投資規模在 500 萬元以上的辦公業務用房及培訓、教育中心、社會事業項目、政法設施項目、公用事業項目。資料來源：自行繪制2代建項目造價審計的問題代建項目造價審計是指審計重點放在對工程竣工驗收后的結算審計，是一種事后的審計監督，工程前期可行性研究、經濟評價、招投標、施工階段審計部門沒有完全介入，整個工程實施過程出現了監督視野中的“盲區” ，國家有關工程審計法規不能及時地貫徹執行，容天津理工大學 2011 屆畢業論文2易形成施工、監理、造價、管理、審計相關脫節，其結果是出現“圖紙一變再變、概算一調再調、投資一增再增、工期一拖再拖”的局面 1。雖然造價審計人員在項目竣工階段嚴格審計工程造價，對控制工程造價、節省建設資金發揮了巨大作用。但是，這種依賴于工程施工階段審查預、結算為唯一途徑來控制工程造價的方式卻存在明顯缺陷：只能發現對那些因設計不科學、不合理、脫離實際造成的拖延工期、投資浪費等事項，而不能糾正改變，不能使已發生的偏差消失，更不能預防偏差的發生，只是被動地控制工程造價。我國現行的代建項目造價審計及資金監管仍存在大量的問題，例如項目決策缺乏科學的依據，設計階段的造價管理缺乏約束機制，施工管理不力等 2。全過程造價審計及資金監管能夠對整個項目各環節的程序監督控制，工程項目合規合法，工程總造價有效控制在成本控制目標之內，并順利完成竣工決算，由此可見，對全過程的造價審計及資金監管進行深入研究是很有必要的。1.1.2 研究意義1代建項目的造價審計能夠提高項目管理水平及資金監管效率代建制模式是結合我國國情，優化資源配置，提高政府工作效率，預防政府腐敗的有效模式。代建項目的實施為我國項目管理水平的提升，與國際項目管理的接軌提供了一個制度支持。從長遠看來，代建制模式的實行，使得更多的項目管理公司有了全局性管理項目的經驗，促進了我國項目管理水平的提升 3。代建項目造價審計是指有獨立的審計機構和審計人員接受委托或者根據授權，依據政策法規和相關的技術經濟指標對建設項目建設活動過程進行的技術經濟審核、監督和評價，促使建設活動過程中的受托經濟活動得以全面有效地履行 4。由于代建項目的特征、內容與普通建設項目相比，存在“投資、建設、管理、使用”職能相分離、多為政府投資項目等不同之處，所以缺少成熟的、系統的代建項目的造價審計可套用模式。政府投資項目代建制作為新興的項目管理模式，由于專業化管理單位對建設實施階段的影響，采用傳統的線對線的管理方式顯然是行不通的 5，所以，針對每一個工程的實際情況，應動態調整管理過程中出現的問題，引入全過程、全壽命周期成本控制的理念，以滿足使用功能和做好造價審計工作。綜上，造價審計及資金監管可以解決代建項目易出現的資金利用率低等問題，因此有必要進行全過程造價審計及資金監管。2代建項目全過程造價審計及資金監管的研究意義代建制對政府投資項目引入了嚴格執行以合同管理為核心的法律約束機制。在滿足項目功能的前提下，項目的投資、質量和進度要求在代建合同中一經確定，便不得隨意改動，代建人將全心全意做好項目控制工作。而業主則側重于監督合同的執行和代建人的工作情況，無需再抽調人員成立基建班子，能夠從煩瑣的項目管理事務中解放出來，既便于集中力量完成本職工作，又能夠加強對項目建設工期、質量和資金合理使用的監督和管理，促使代建人在施工單位、監理單位、主要設備、材料等的選擇上嚴格執行國家有關招標投標、合同管理、監理等制度。這就在很大程度上避免了其中一方說了算的現象，有力地規范了政府投資項目天津理工大學 2011 屆畢業論文3的管理行為，也進一步推進全過程造價審計的必然趨勢。目前文獻中系統研究代建項目全過程造價審計的論文不多，部分涉及到代建項目全過程造價審計的論文也僅限于概念性探討階段，實用性不強。代建項目的造價審計在市場經濟的環境中不斷變化與運動，所以，代建項目全過程造價審計作為一種全面的、動態的審計方式，能夠適應市場的發展，保證代建項目在計劃投資金額內完成建設。由此提出了本文的研究內容是代建項目的全過程造價審計及資金監管問題。1.2 文獻研究1.2.1 審計主體及職能的研究現狀1.建設項目的造價審計要素的研究現狀根據建設項目的審計的概念，審計包括審計主體、審計客體、審計目的、審計職能和審計方法五個要素 6-7-8。對審計各要素的研究內容，如表 1.2 所示。表1.2 建設項目的造價審計的研究概述Table 1.2 List of construction project cost audit research summaries序號 審計要素 要素內容1 審計主體 國家審計機關及審計人員；企業內部審計機構及內部審計人員；服務業的造價咨詢人員2 審計客體代建單位充當代建項目建設期的法人，代建單位有通過招標選擇確定勘察、設計、監理、施工、采購、供貨等單位，并實施監督和管理的權利。因而，代建制制度下，審計客體是代建單位，并延伸到投資方、使用單位、勘察、設計、監理、施工、采購、供貨等單位3 審計目的 對建設過程中建設活動的真實性、合法性和有效性進行監督和控制，降低建設、管理和投資的風險，確保項目目標的實現4 審計職能 審計的基本職能包括經濟監督、經濟評價、經濟簽證等5 審計方法 審計的主要方法有方案比較法、概預算法、觀察法、核對法、重點審計法、現場抽查法等資料來源：根據文獻6-8自行 繪制2.國內外對審計職能的研究現狀審計職能研究方面，國外對審計職能的研究起步先于我國。自 20 世紀 80 年代以來，國內外部分學者對審計職能的描述，如表 1.3 所示。天津理工大學 2011 屆畢業論文4表 1.3 國內外學者對建設項目的造價審計職能的研究概述Table 1.3 Domestic and overseas scholars research overview of project cost auditing function 作者 觀點提出 時間 對造價審計職能的概述Pomeranz9 1983年從設計開始至竣工結束整個過程中對工程進行嚴密的監控是控制費用成本和防止工期拖延的有效方法，預先審計能夠來提高管理層決策能力的且應貫穿于整個工程壽命中。Arnold