核心摘要

三十年模式變遷，保障制度日臻完善，覆蓋人群不斷擴大。自1994年《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》發布以來，伴隨中國經濟實力的增強，從早期針對中低收入人群的經適房，到覆蓋最低收入人群的廉租房，再到進一步覆蓋中等偏下收入的公租房、針對新市民與青年人的保障性租賃住房，保障房類型及制度日臻完善。隨著“14號文”發布，保障人群進一步擴大到城市需要引進人才等群體，覆蓋人群不斷擴大。

政策支持為歷輪保障房建設重要催化，短期有望迎來建設小高峰。1998年國務院提出建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系，帶來經適房大發展，同年全國經適房新開工同比增長101%，占全國商品房新開工的17%。再如2009-2011新增廉租房518萬套、“十二五”3600萬套保障房規劃、2015-2017年棚改1800萬套目標、“十四五”

900萬套（間）保租房規劃均帶來保障房建設高峰。盡管2023年“14號文”強調“以需定建”，但考慮當前保障性住房占比仍較低，預計短期保障房建設仍有望迎來小高峰，為下滑的地產投資提供一定對沖，后續需密切關注各地保障房建設規劃、開工建設情況等。

保障房資金來源多樣，關注新一輪PSL支持。從各階段保障房建設資金來源來看，中央補助、地產財政、銀行及公積金貸款、債券融資等均構成過保障房建設重要資金來源。根據央行數據，2023年新增抵押補充貸款額度（PSL）5000億元，為政策性開發性銀行發放包括保障性住房在內的“三大工程”建設項目貸款提供中長期低成本資金支持。從歷史來看，2016-2017年PSL為棚改貨幣化提供大量資金支持，最終撬動三四線樓市大幅回暖。隨著新一輪PSL大幅投放，有望為保障房建設提供資金助力。1核心摘要（續）

投資建議：自1994年《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》發布以來，經歷三十年發展，當前國內已形成制度相對完善、覆蓋人群廣的住房保障體系。從歷史來看，每一輪政策驅動均帶來保障房大規模建設，并對投資/開工形成一定支撐。隨著2023年“14號文”出臺，國內保障房發展步入新階段，盡管文件強調“以需定建”，但考慮當前保障性住房在存量住房占比仍較低，預計仍有望引領新一輪建設小高峰，為短期下滑的地產投資提供一定對沖，后續需密切關注各地保障房建設規劃、資金來源、配套政策細則等。從房地行業來看，短期樓市量價下行仍將持續壓制板塊估值，中長期來看，建議逢低關注資產質量優化、歷史包袱減輕的房企如保利發展、招商蛇口、華發股份、越秀地產、濱江集團等等，同時關注物管（招商積余、保利物業）、代建（綠城管理控股）、經紀（貝殼）等細分領域龍頭。

風險提示：1）樓市量價調整幅度大于預期的風險：若市場下行持續蔓延，房企減值壓力、資金壓力將超出預期；2）個別房企流動性問題發酵、連鎖反應超出預期風險：若政策發力、樓市修復不及預期，資金壓力較高企業仍可能出現債務違約/展期情形；3）保障性住房建設規模及進度不及預期風險：若各地建設規模、落地進度不及預期，對全國房地產投資支撐將低于預期。2前言

2023年8月國務院審議通過《關于規劃建設保障性住房的指導意見》（即“14號文”），國內保障性住房建設步入新階段，投資者普遍關心未來保障房誰來建、怎么建、建多少。在解答這些問題前，我們認為首先需了解國內保障性住房發展歷程，本篇報告為我們保障性住房系列報告第一篇，全文在回顧當前保障性住房體系一步步形成的基礎上，系統梳理不同階段保障性住房主要政策及類型，總結各項政策出臺背景，希望能從歷史中得到一些啟示。

整體來看，國內保障性住房發展經歷早期配售經適房為主、到中期配租型住房（廉租房、公租房、保障性租賃住房）大發展，再到當下配租型與配售型保障房協同發展等階段，當前已形成相對完備的保障性住房體系。1994年以來不同階段主要保障性住房類型1998-20072007-20102010-20142014-2023公租房2023-配租型配售型1994-1998經適房經適房經適房經適房廉租房廉租房兩限房廉租房兩限房共有產權房保障性租賃住房公租房配售型配租型數據來源：政府官網，平安證券研究所3第一部分第二部分1994-2005：安居工程起步，配售經適房為主2006-2013：廉租房地位提升，公租房步入舞臺C

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NTENT目錄2014-2023：棚改迎發展浪潮，保租房建設提速2023至今：“14號文”出臺，保障房迎新階段第三部分第四部分第五部分經驗總結與投資建議1994年：“雙軌制”首次提出，明確經適房占房企當年開發規模20%以上

1994年《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》首次提出建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系，明確房地產開發公司每年建房總量中，經濟適用住房要占20%以上。1995年1月出臺《國家安居工程實施方案》，提出在原有住房建設規模基礎上，5年左右時間新增安居工程1.5億平。

由于當時房價絕對水平不高，高低收入家庭住房差距不大，加上仍以福利分房為主，1994年提出以中低收入家庭為對象的經濟適用房供應體系并未得到很好落實。1994年《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》涉及經適房內容1995年《國家安居工程實施方案》部分內容主要內容主要內容建設規模用5年左右時間完成新增安居工程建筑面積1.5億平用地來源經批準原則上采取行政劃撥方式供應資金來源按國家貸款資金和城市配套資金4:6的比例提供配套資金。城市配套資金可從城市住房基金、單位住房基金、住房公積金、售房預收款和其他房改資金中籌集。國家安居工程扶持政策建設規模在計劃、規劃、拆遷、稅費等方面予以政策扶持貸款一律實行抵押貸款，期限最長為

年，貸款利率按中國人民銀行規定的同期法定利率(不得上浮)執行3用地來源定價一律由城市人民政府按行政劃撥方式供應房地產開發公司每年的建房總量中，經濟適用住房要占20%以上以成本價向中低收入家庭出售，并優先出售給無房戶、危房戶和住房困難戶優先人員在建房、售房等方面，對離退休職工、教師和住房困難戶應予以優先安排成本構成國家安居工程住房的成本價格由征地和拆遷補償費、勘察設計和前期工程費、建安工程費等7項因素構成數據來源：政府官網，平安證券研究所51998年：建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系

1998年，《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》中提出建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系，同時首次將廉租房納入以經濟適用房為主的保障房供應體系，即最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購買經濟適用住房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。

以此文件為依托，1999年住建部出臺《城市廉租住房管理辦法》，為保障性住房體系的第一個規章制度，保障房體系制度初步設立。1998年《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》涉及住房保障內容主要內容目標建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系供應體系最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房經適房定價與來源新建的經濟適用住房出售價格實行政府指導價，按保本微利原則確定，利潤控制在3％以下；成本包括征地和拆遷補償費等7項；用地采取行政劃撥方式供應廉租住房來源與定價貸款支持從騰退的舊公有住房中調劑解決或由政府或單位出資興建，廉租住房的租金實行政府定價對經濟適用住房開發建設貸款，實行指導性計劃管理。商業銀行在資產負債比例管理要求內，優先發放經濟適用住房開發建設貸款申請原則購買經濟適用住房和承租廉租住房實行申請、審批制度數據來源：政府官網，平安證券研究所6經適房開發建設提速，2000年占全國商品房銷售20%

隨著相關支持政策出臺，全國經適房建設明顯加速，1998年全國經適房新開工同比增長101%，占全國商品房新開工的17%，2000年經適房銷售面積占到全國商品房銷售的20%。2000年五普住房來源中城市家庭戶中購買經適房占比6.5%租用商品房,其他,6.9%4.8%

從2000年第五次人口普查數據來看，2000年城市家庭戶住房來源中，購買經適房占比為6.5%。自建住房,26.8%租用公有住房

,

16.3%購買商品房,9.2%購買原公有住房,

29.4%購買經適房,6.5%1998年經適房銷售面積同比增長38%經適房開工及銷售占商品房比重1998年經適房開工大幅增長101%商品房銷售面積:經濟適用房同比萬平25%20%15%10%5%70006000500040003000200010000商品房新開工面積:經濟適用房（萬平）同比120%100%80%60%40%20%0%4500400035003000250020001500100050070%60%50%40%30%20%10%0%經適房開工占比經適房銷售占比101%34%15%25%20%17%9%10%1%-5%-8%-9%-14%-23%-20%-10%-20%-30%-40%1996

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20101997199920012003200520072009數據來源：國家統計局，WIND，第五次人口普查，平安證券研究所72003年商品房地位上升，經適房建設放緩（1/2）

隨著國內經濟快速增長及居民收入不斷提升，對商品住房需求持續擴大，2003年國務院發布《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，確立以普通商品住房為主要渠道的住房供給模式，提出逐步增加普通商品住房供應，提高其在市場供應中的比例，同時加強經濟適用住房的建設和管理。

緊接著，2003年9月國土資源部發布《關于加強土地供應管理促進房地產市場持續健康發展的通知》，提出優化房地產開發土地供應結構，優先滿足普通商品住房建設合理發展的用地需求；加強經濟適用住房建設用地管理，嚴格控制總量。2003年《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》對不同類型住房的定位及要求主要內容商品房經適房房地產業關聯度高，帶動力強，已經成為國民經濟的支柱產業；要堅持住房市場化的基本方向；調整住房供應結構，逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房；增加普通商品住房供應加強經濟適用住房的建設和管理；要嚴格控制在中小套型，嚴格審定銷售價格，依法實行建設項目招投標；集資、合作建房是經濟適用住房建設的組成部分，其建設標準、參加對象和優惠政策，按照經濟適用住房的有關規定執行。任何單位不得以集資、合作建房名義，變相搞實物分房或房地產開發經營。廉租房建立和完善廉租住房制度。要強化政府住房保障職能，切實保障城鎮最低收入家庭基本住房需求。以財政預算資金為主，多渠道籌措資金，形成穩定規范的住房保障資金來源。要結合當地財政承受能力和居民住房的實際情況，合理確定保障水平。最低收入家庭住房保障原則上以發放租賃補貼為主，實物配租和租金核減為輔。數據來源：國家統計局，平安證券研究所82003年商品房地位上升，經適房建設放緩（2/2）

土地招拍掛導致地方政府經適房建設積極性下降。2004年3月，國土資源部、監察部聯合下發《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》71號令，要求從2004年8月31日起，所有經營性項目用地一律公開競價出讓。土地招拍掛給地方政府帶來大量土地出讓收入，導致以土地劃撥為主的經適房建設積極性逐步減弱。

定位變化疊加地方政府積極性下滑導致經適房建設放緩。2004、2005年全國住宅經適房投資額同比下降3%和14%，占同期全國住宅投資額比例僅7%和5%；經適房新開工和銷售面積亦呈現連續兩年下滑。2004-2005全國經適房投資額持續下滑2003年后全國土地出讓收入快速上升（億元）住宅投資額:經濟適用房（百萬元）占全國住宅投資比土地出讓金同比12000010000080000600004000020000070%60%50%40%30%20%10%0%300002500020000150001000050000140%120%100%80%同比增速124%67%64%60%40%20%0%51%37%18%-8%-16%-10%-20%-20%-40%1997

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2010數據來源：WIND，平安證券研究所9第一部分第二部分1994-2005：安居工程起步，配售經適房為主2006-2013：廉租房地位提升，公租房步入舞臺C

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NTENT目錄2014-2023：棚改迎發展浪潮，保租房建設提速2023至今：“14號文”出臺，保障房迎新階段第三部分第四部分第五部分經驗總結與投資建議2006年：中低收入人群置業壓力加大，“70/90政策”出臺

隨著地價、房價快速上漲，中低收入人群置業壓力持續加大，2006年全國商品住宅和經適房價格較2000年分別上漲60%和44%。同時根據原建設部2006年發布的《關于城鎮廉租住房建設制度和實施情況的通報》，截至2005年底，291個地級以上城市中，僅75.9%實施了廉租住房制度，福建等6省（區）實施廉租住房制度的城市不足50%。

“70/90政策”出臺，廉租住房制度建立加速。2006年，建設部等9部委聯合發布《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》，自2006年6月1日起，凡新審批、新開工的商品住房建設，套型建筑面積90平以下住房（含經濟適用住房）面積所占比重，必須達到開發建設總面積的70%以上；尚未建立廉租住房制度的城市，必須在2006年年底前建立。《關于城鎮廉租住房建設制度和實施情況的通報》涉及問題經適房與商品住宅價格持續上漲土地招拍掛“831大限”帶來2005年地價大幅上漲商品房住房價格經適房價格經適房/商品住宅仍個省（區）沒有將廉租住房制度建設納入省級人民元/平政府對市（區）、縣人民政府工作的目標責任制管理

70個地級以上城市沒有建立廉租住房制度元/平平均地價平均地價:同比50004500400035003000250020001500100050070%60%50%40%30%20%10%0%50004500400035003000250020001500100050050%45%40%35%30%25%20%15%10%5%沒有建立穩定的廉租住房資金來源渠道，部分城市財政預算安排資金不足廉租住房制度覆蓋面小，一些符合條件的最低收入家庭不能及時得到保障0%-5%0部分城市廉租住房制度不完善，建立嚴格的申請審批程序1個地級以上城市沒有01997199920012003200520072009數據來源：WIND，政府官網，平安證券研究所112007年：廉租住房地位提升，從“配售”到“配租”

廉租住房地位提升，范圍擴大到低收入人群。針對城市廉租住房制度建設相對滯后，經濟適用住房制度不夠完善的問題，2007年8月，國務院出臺《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，把廉租住房供應對象從“最低收入家庭”擴大到“低收入家庭”，廉租住房地位大幅提升。《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》主要內容主要內容目標把解決城市（包括縣城）低收入家庭住房困難作為維護群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內容；加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。總體要求以城市低收入家庭為對象，進一步建立健全城市廉租住房制度，改進和規范經濟適用住房制度，加大棚戶區、舊住宅區改造力度，力爭到“十一五”期末，使低收入家庭住房條件得到明顯改善，農民工等其他城市住房困難群體居住條件得到逐步改善。廉租房：進一步建立健全城市廉租住房制度1）逐步擴大廉租住房制度的保障范圍；2）合理確定廉租住房保障對象和保障標準；3）健全廉租住房保障方式。城市廉租住房保障實行貨幣補貼和實物配租等方式相結合，主要通過發放租賃補貼，增強低收入家庭在市場上承租住房的能力；4）多渠道增加廉租住房房源。采取政府新建、收購、改建以及鼓勵社會捐贈等方式增加廉租住房供應。新建廉租住房套型建筑面積控制在50平方米以內。5）一是地方財政要將廉租住房保障資金納入年度預算安排。二是住房公積金增值收益在提取貸款風險準備金和管理費用之后全部用于廉租住房建設。三是土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%，各地還可根據實際情況進一步適當提高比例。四是廉租住房租金收入實行收支兩條線管理，專項用于廉租住房的維護和管理。經適房：改進和規范經濟適用住房制度1）規范經濟適用住房供應對象。經濟適用住房供應對象為城市低收入住房困難家庭，并與廉租住房保障對象銜接。2）合理確定經濟適用住房標準，建筑面積控制在60平左右；3）嚴格經濟適用住房上市交易管理，購房人擁有有限產權。購買經濟適用住房不滿5年，不得直接上市交易，購房人因各種原因確需轉讓經濟適用住房的，由政府按照原價格并考慮折舊和物價水平等因素

進

行回購。購買經濟適用住房滿5年，購房人可轉讓經濟適用住房，但應按照屆時同地段普通商品住房與經濟適用住房差價的一定比例向政府交納土地收益等價款；4）加強單位集資合作建房管理，單位集資合作建房不得向非經濟適用住房供應對象出售棚改：加快集中成片棚戶區改造對集中成片的棚戶區，城市人民政府要制定改造計劃，因地制宜進行改造。棚戶區改造要符合以下要求：困難住戶的住房得到妥善解決；住房質量、小區環境、配套設施明顯改善；困難家庭的負擔控制在合理水平數據來源：政府官網，平安證券研究所12廉租房建設提速，經適房持續放緩

2007年12月1日，建設部等七部門聯合發布《經濟適用住房管理辦法》，經濟適用住房制度是解決城市低收入家庭住房困難政策體系的組成部分，經濟適用住房供應對象要與廉租住房保障對象相銜接，進一步規范經適房建設與監督管理。

2009年，住建部等發布《2009—2011年廉租住房保障規劃》，提出從2009年起到2011年，三年內再新增廉租住房518萬套，基本解決747萬戶現有城市低收入住房困難家庭的住房問題，廉租房建設大幅提速。

2010年廉租房公共財政住房保障支出同比增長48%，經適房新開工同比下降8%。從2010年第六次人口普查數據來看，城市家庭戶住房來源中，租賃廉租住房占比為2.7%，購買經適房比例為5.1%，較2000年下降1.4pct。2010年廉租房公共財政住房保障支出同比增長48%2010年第六次普查的城市戶數中住房來源構成廉租房公共財政住房保障支出（億元）同比租賃廉租住房,其他,

4.5%900800700600500400300200100060%40%20%0%2.7%48%22%購買原公有住房,

17.3%租賃其他住房,23.1%購買經適房,-20%-40%-60%-80%5.1%-29%-32%自建住房,

16.4%-35%購買二手房,5.0%-55%購買商品房,26.0%2009201020112012201320142015數據來源：第五次人口普查，WIND，平安證券研究所13新職工與外來務工人員住房問題突出，政策亟待完善

隨著城鎮化快速推進，新職工的階段性住房支付能力不足矛盾日益顯現，外來務工人員居住條件也亟需改善，而過往經適房、廉租房申請存在戶籍門檻；同時由于廉租房租金標準實行政府定價，由政府提供資金補貼，使得地方政府投入動力較小，住房保障制度覆蓋范圍比較小。

針對房價過快上漲，價格較高、可供出租的小戶型住房供應不足等原因，2010年先后發布了《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》和《國務院辦公廳關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》，提出加快建設限價商品住房、公共租賃住房，解決中等偏下收入家庭的住房困難，全面啟動棚戶區改造。2010年國務院重要文件中涉及保障房主要內容細則國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知保障性住房、棚戶區改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建設用地供應總量的70%；確保完成2010年建設保障性住房300萬套、各類棚戶區改造住房280萬套的工作任務。國務院辦公廳關于促進房地產市場平穩健康發展的通知加快中低價位、中小套型普通商品住房建設。要適當加大經濟適用住房建設力度，擴大經濟適用住房供應范圍。商品住房價格過高、上漲過快的城市，要切實增加限價商品住房、經濟適用住房、公共租賃住房供應。房價過高、上漲過快、住房有效供應不足的城市，要切實擴大五類住房（中低價位、中小套型普通商品住房和限價商品住房、公共租賃住房、經濟適用住房、廉租住房）的建設用地供應量和比例。力爭到2012年末，基本解決1540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題。各地要通過城市棚戶區改造和新建、改建、政府購置等方式增加廉租住房及經濟適用住房房源，著力解決城市低收入家庭的住房困難。要加快建設限價商品住房、公共租賃住房，解決中等偏下收入家庭的住房困難。全面啟動城市和國有工礦棚戶區改造工作，繼續推進林區、墾區棚戶區改造。同時，加大農村危房改造力度，適當增加試點戶數。數據來源：國家統計局，平安證券研究所注：根據當時規定，經適房需要具有當地城鎮戶口，廉租房申請需要申請家庭成員中至少有1人為當地非農業常住戶口142010年：公租房重磅文件出臺，住房供應結構進一步豐富

新職工及外來務工人員由于戶籍門檻無法申請廉租房、同時其收入水平購買商品房存在難度，2010年《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》出臺，提出調整房地產市場供應結構，形成廉租房、公租房、經適房三足鼎立的保障房供給體系。2010年《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》主要內容細則對象租金期限用途公共租賃住房供應對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。有條件的地區，可以將新就業職工和有穩定職業并在城市居住一定年限的外來務工人員納入供應范圍。公共租賃住房租金水平，由市、縣人民政府統籌考慮住房市場租金水平和供應對象的支付能力等因素合理確定，并按年度實行動態調整。符合廉租住房保障條件的家庭承租公共租賃住房的，可以申請廉租住房租賃補貼公共租賃住房租賃合同期限一般為3至5年，承租人應當按照合同約定合理使用住房，及時繳納租金和其他費用。租賃合同期滿后承租人仍符合規定條件的，可以申請續租。公共租賃住房只能用于承租人自住，不得出借、轉租或閑置，也不得用于從事其他經營活動。承租人違反規定使用公共租賃住房的，應當責令退出。承租人購買、受贈、繼承或者租賃其他住房的，應當退出。來源（一）公共租賃住房房源通過新建、改建、收購、在市場上長期租賃住房等方式多渠道籌集。新建公共租賃住房以配建為主，也可以相對集中建設。要科學規劃，合理布局，盡可能安排在交通便利、公共設施較為齊全的區域，同步做好小區內外市政配套設施建設。（二）在外來務工人員集中的開發區和工業園區，市、縣人民政府應當按照集約用地的原則，統籌規劃，引導各類投資主體建設公共租賃住房，面向用工單位或園區就業人員出租。（三）新建公共租賃住房主要滿足基本居住需求，應符合安全衛生標準和節能環保要求，確保工程質量安全。成套建設的公共租賃住房，單套建筑面積要嚴格控制在60平方米以下。以集體宿舍形式建設的公共租賃住房，應認真落實宿舍建筑設計規范的有關規定。支持鼓勵金融機構發放公共租賃住房中長期貸款，具體辦法由人民銀行、銀監會制訂。支持符合條件的企業通過發行中長期債券等方式籌集資金，專項用于公共租賃住房建設和運營。探索運用保險資金、信托資金和房地產信托投資基金拓展公共租賃住房融資渠道。政府投資建設的公共租賃住房，納入住房公積金貸款支持保障性住房建設試點范圍。數據來源：國家統計局，平安證券研究所152011年：保障房開工超千萬套，“十二五”規劃超四千萬套

2011年全國新建保障性安居工程住房1043萬套，同比增長76.8%，按照60平/套估計，占到當年全國商品房新開工33%。“十二五”

期間全國累計保障性住房開工超過4000萬套。2011年保障性住房建設規模超過千萬套保障性安居工程建設計劃（萬套）1200保障性安居工程實際執行（萬套）100080060040020002009201020112012201320142015數據來源：WIND，平安證券研究所16公租房與廉租房并軌，供應結構日臻規范

公租房與廉租房并軌，供應結構日臻規范。2013年12月，住建部等發布《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，2014年起各地公共租賃住房和廉租住房將并軌運行，并軌后保障對象包括符合規定條件的城鎮低收入住房困難家庭、中等偏下收入住房困難家庭，及符合規定條件的新就業無房職工、穩定就業的外來務工人員。2013-2014年涉及公租房與廉租房并軌主要政策表述時間文件主要內容2013關于公共租賃住房和廉租

從2014年起，各地廉租住房(含購改租等方式籌集，下同)建設計劃調整并入公共租賃住房年度建設計住房并軌運行的通知劃。2014年以前年度已列入廉租住房年度建設計劃的在建項目可繼續建設，建成后統一納入公共租賃住房管理。2014關于并軌后公共租賃住房

并軌后公共租賃住房的保障對象，包括原廉租住房保障對象和原公共租賃住房保障對象，即符合規定有關運行管理工作的意見

條件的城鎮低收入住房困難家庭、中等偏下收入住房困難家庭，及符合規定條件的新就業無房職工、穩定就業的外來務工人員數據來源：政府官網，平安證券研究所17第一部分第二部分1994-2005：安居工程起步，配售經適房為主2006-2013：廉租房地位提升，公租房步入舞臺C

O

NTENT目錄2014-2023：棚改迎發展浪潮，保租房建設提速2023至今：“14號文”出臺，保障房迎新階段第三部分第四部分第五部分經驗總結與投資建議2014年：棚改逐步提速，貨幣化比例提升助力去庫存

棚改持續提速，貨幣化比例大幅提升。2013-2014年，《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》、《關于進一步加強棚戶區改造工作的通知》接連發布，提出2013年至2017年改造各類棚戶區1000萬戶，實行實物安置和貨幣補償相結合。2016年3月25日，《關于進一步做好棚戶區改造相關工作的通知》發布，明確“推進棚戶區改造貨幣化安置，切實化解庫存商品住房”，2016、2017年棚改貨幣化比例提升至48.5%和60%，較2015年（29.9%）大幅提升，2015-2018年全國累計實現棚改超2400萬套。

棚改資金流形成閉環，帶動三四線樓市大幅回升。通過棚改貨幣化，大量購房增量需求釋放帶來樓市（尤其是三四線）大幅回升，進而帶動地方政府土地出讓收入提升，用于償還政策性銀行棚改貸款，而央行則通過PSL為政策性銀行提供資金支持，形成棚改資金流閉環。隨著三四線樓市大幅升溫，2018年后棚改貨幣化比例及棚改規模逐步下滑。棚改形成資金流閉環歷年棚改規模及貨幣化比例棚改實際執行套數貨幣化比例棚改建設計劃開發商非棚改居民700600500400300200100070%60%50%40%30%20%10%0%拿地、銷售萬套土地出讓收入購房：原有觀望需求，提前釋放棚改貸款PSL地方政府銷售回款購房央行政策性銀行還貸土地收入還貸土地回收棚改貨幣化安置費棚改居民20142015201620172018201920202021數據來源：政府官網，WIND，平安證券研究所19共有產權房迎推廣，成為保障房重要組成

共有產權房逐步推廣，成為保障性住房重要組成。2007年，江蘇省淮安市最先在全國提出共有產權房，2014年住建部等六部委選取北京、上海、深圳、成都、淮安（江蘇）、黃石（湖北）等六個城市，試點發展共有產權性質政策性商品住房，共有產權房逐步在全國重要城市試點推廣。根據《北京市“十四五”時期住房保障規劃》，截至“十三五”期末，北京通過收購轉化和新增用地實現75個共有產權住房項目入市，可提供房源約7.9萬套，“十四五”時期，將力爭建設籌集共有產權住房6萬套，新增共有產權住房供地占比不低于住房用地供應總量的15%。2014年《關于試點城市發展共有產權性質政策性商品住房的指導意見》主要內容主要內容供應對象建設規模與新型城鎮化規劃相銜接，政策性商品住房主要面向住房困難的城鎮中等偏下收入家庭，以及符合規定條件的進城落戶農民和其他群體供應人口流入集中、住房供需矛盾突出、房價上漲較快的試點城市應當增加供應。有條件的試點城市，可采取新建、利用存量商品住房等多種方式增加房源供應配售價格明晰產權政策性商品住房的配售價格應充分考慮供應對象的支付能力，以低于同地段普通商品住房的價格為原則定價承購人的產權份額為承購人實際出資額占同地段、同類型商品住房價格的比例，其余部分為政府的產權份額。承購人持有的產權份額一般不低于

60%。產權交易1）允許承購人增購政策性商品住房的產權份額，直至取得完全產權。購買不滿

5年的，不得上市交易。2）符合上市條件的，允許承購人上市出售，同等條件下，政府享有優先購買權。承購人增購、上市出售或政府回購的價格，應隨行就市，按同時期、同地段普通商品住房的價格確定。上市交易所得價款，應以承購人與政府的產權份額為依據公平分割。用地來源優先使用存量建設用地，確保足額保障和優先供應。建設用地應采取招標拍賣掛牌方式，經市場公開定價后供應數據來源：政府官網，WIND，平安證券研究所20保障制度持續完善，助力實現住有所居

從“購租并舉”到“租購并舉”，公租房擴大到非戶籍人口。

2015年中央經濟工作會議，提出以滿足新市民住房需求為主要出發點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴大到非戶籍人口。

2016年國務院辦公廳發布《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》，強調健全以市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系。2017年發布的《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》，鼓勵各地通過新增用地建設租賃住房，在新建商品住房項目中配建租賃住房。十九大報告表述從此前的“購租并舉”轉為“租購并舉”，進一步強調租賃重要性。2016-2017年涉及保障房制度主要政策表述時間文件主要內容中央經濟工作會議明確深化住房制度改革方向，以滿足新市民住房需求為主要出發點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴大到非戶籍人口20152016關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見1)以建立購租并舉的住房制度為主要方向，健全以市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系。支持住房租賃消費，促進住房租賃市場健康發展2)到2020年，基本形成供應主體多元、經營服務規范、租賃關系穩定的住房租賃市場體系，基本形成保基本、促公平、可持續的公共租賃住房保障體系，基本形成市場規則明晰、政府監管有力、權益保障充分的住房租賃法規制度體系，推動實現城鎮居民住有所居的目標3)推進公租房貨幣化。轉變公租房保障方式，實物保障與租賃補貼并舉。支持公租房保障對象通過市場租房，政府對符合條件的家庭給予租賃補貼。提高公租房運營保障能力20172017關于在人口凈流入的大中城

1）鼓勵各地通過新增用地建設租賃住房，在新建商品住房項目中配建租賃住房等方式，多渠道增加新建租賃住房供應，優先面向公租房保障對象和新市民供應。市加快發展住房租賃市場的通知2）探索采取購買服務模式，將公租房、人才公寓等政府或國有企業的房源，委托給住房租賃企業運營管理十九大報告堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。數據來源：政府官網，平安證券研究所212021年：住房保障體系主體確立，保障性租賃住房迎快速發展（1/2）

明確完善以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系。2020年中央經濟工作會議提出要高度重視保障性租賃住房建設，2021年國務院辦公廳發布《關于加快發展保障性租賃住房的意見》，明確加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系，主要解決符合條件的新市民、青年人等群體住房困難問題。2021年《關于加快發展保障性租賃住房的意見》細則對象標準土地來源解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題，以建筑面積不超過70平方米的小戶型為主，租金低于同地段同品質市場租賃住房租金。主要利用集體經營性建設用地、企事業單位自有閑置土地、產業園區配套用地和存量閑置房屋建設，適當利用新供應國有建設用地建設。人口凈流入的大城市和省級人民政府確定的城市，應按照職住平衡原則，提高住宅用地中保障性租賃住房用地供應比例建設規模資金來源堅持供需匹配。城市人民政府要摸清保障性租賃住房需求和存量土地、房屋資源情況，結合現有租賃住房供求和品質狀況，從實際出發，因城施策，采取新建、改建、改造、租賃補貼和將政府的閑置住房用作保障性租賃住房等多種方式，切實增加供給，科學確定“十四五”保障性租賃住房建設目標和政策措施，制定年度建設計劃，并向社會公布中央通過現有經費渠道，對符合規定的保障性租賃住房建設任務予以補助；加大對保障性租賃住房建設運營的信貸支持力度，支持銀行業金融機構以市場化方式向保障性租賃住房自持主體提供長期貸款；支持銀行業金融機構發行金融債券，募集資金用于保障性租賃住房貸款投放數據來源：政府官網，平安證券研究所22住房保障體系主體確立，保障性租賃住房迎快速發展（2/2）

根據住建部2023年9月12日發布數據，全國近兩年建設籌集保障性租賃住房508萬套（間），完成投資超過5200億元，可解決近1500萬新市民、青年人住房困難。按“十四五”時期（2021-2025年）全國計劃籌建保障性租賃住房近900萬套（間）估算，至2025年還需投資超4000億元。三大主要保障房類型對比十四五期間保障性租賃住房籌建目標主要城市十四五期間保障房供應目標保障對象面積要求保障方式共有產權住房城鎮低收入住房困難家庭、中等偏下收入住房困難家庭，新就業無房職工、穩定就業的外來務工人員。公共租賃住房保障性租賃住房萬套（間）保租房籌建目標（萬套（間））80706050403020100公共租賃住房單套建筑面積60平米以下10009008007006005004003002001000租金補貼、實物配租900863366保障性租賃住房以建筑面積

租金低于同新市民、青年人等

不超過70平

地段同品質群體米小戶型為

市場租賃住2406060204主房4793.640面向住房困難的城鎮中等偏下收入家庭，以及符合規定條件的進城落戶農民和其他群體供應以低于同地共有產權房90平米以下

段普通商品202120222023十四五（2021-2025）為主住房的價格為原則定價深圳廣州北京上海23資料來源：住建部，地方政府網站，平安證券研究所第一部分第二部分1994-2005：安居工程起步，配售經適房為主2006-2013：廉租房地位提升，公租房步入舞臺C

O

NTENT目錄2014-2023：棚改迎發展浪潮，保租房建設提速2023至今：“14號文”出臺，保障房迎新階段第三部分第四部分第五部分經驗總結與投資建議2023年：“14號文”發布，保障性住房發展步入新階段（1/2）

“14號文”發布，保障性住房建設步入新階段。2023年4月政治局會議提出規劃建設保障性住房，8月國務院常務會議審議通過《關于規劃建設保障性住房的指導意見》（“14號文”），強調提高保障性住房在住房總供給中的比例，讓商品住房回歸商品屬性、滿足改善性住房需求。根據“14號文”，原有保障性住房類型將重新劃分為配售型和配租型保障性住房兩大類，其中配售型按照“保本微利”、“封閉運行”的原則運作管理。12月中央經濟工作會議進一步強調加快推進保障性住房建設等三大工程，保障性住房尤其是配售型保障房迎來發展新階段。2023年重要會議中關于保障性住房表述2023.42023.72023.82023.12政治局會議提出“要加大保障性住房建設和供給，積極推動城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設”政治局會議提出“規劃建設保障性住房”《關于規劃建設保障性住房的指導意見》發布，明確加大保障性住房建設和供給中央經濟工作會議強調“加快推進保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設、城中村改造等“三大工程””25資料來源：政府網站，平安證券研究所“14號文”發布，保障性住房發展步入新階段（2/2）2023年《關于規劃建設保障性住房的指導意見》主要內容主要內容基本原則

堅持問題導向。著力解決工薪收入群體買不起商品住房、保障性住房又供給不足的突出問題，提高保障性住房在住房總供給中的比例

堅

持目標導向，加大保障性住房建設和供給，讓工薪收入群體逐步實現居者有其屋。消除買不起商品住房的焦慮，

讓商品住房回歸商品屬性、滿足改善性住房需求。

堅持資金平衡。按照工薪收入群體可負擔、項目資金可平衡、發

展可持續的原則、由城市人民政府按劃撥方式供地和負責建設配套設施，在此基礎上采取市場化方式運作，按保本微利原則配售。

堅持穩慎有序。堅持以需定建。支持城區常住人口300萬以上的大城市率先探索實踐。對象和標準規劃與用地

針對住房有困難且收入不高的工薪收入群體，以及城市需要的引進人才等群體

以家庭為單位，保障對象只能購買一套保障性住房。按照保基本的原則，合理確定城鎮戶籍家庭、機關事業單位人員、企業引進人才等不同群體的保障面積標準。

與城中村改造、城市更新、危舊房改造等工作結合起來穩妥推進；優先安排在交通便利、公共設施較為齊全的區域；要制定年度建設籌集計劃，優選建設實施主體。

保障性住房以劃撥方式供應土地，僅支付相應的土地成本。要充分利用依法收回的已批未建土地、房地產企業破產處置商品住房和土地、閑置住房等建設籌集保障性住房。

加強配套設施建設，相關建設投入不得攤入保障性住房配售價格。配售與管理支持政策

配售價格按基本覆蓋劃撥土地成本和建安成本、加適度合理利潤的原則測算確定。保障性住房配售辦法由城市人民政府制定。

實施嚴格封閉管理，如長期閑置、確需轉讓、因辭職等原因離開機關事業單位或企業的，由城市人民政府按規定予以回購。

對符合條件的保障性住房項目，中央通過現有資金安排渠道適當給予補助。

將將合條件的保障性住房項目納入地方政府專項債券支持范圍。

在確保貸款資金安全的前提下，在城區常住人口300萬以上的大城市試點利用住房公積金發放保障性住房開發貸款。

鼓勵銀行業金融機構按照市場化、法治化原則，提供保障性住房開發貸款和個人住房貸款，專款專用、封閉管理。

符合條件的保障性住房項目適用經濟適用住房有關稅費支持政策。26資料來源：政府網站，平安證券研究所當前存量保障房占比仍偏低，2024年建設或將提速

根據七普數據，2020年城市家庭戶住房來源中，購買經適房/兩限房、租賃廉租住房占比分別為4.1%和3.7%，合計占比僅7.8%，遠低于新加坡和中國香港保障房覆蓋家庭占比。當前福州、深圳、廣州等城市配售型保障房陸續開工，預計短期配售型保障房有望迎來集中開工潮。著眼2024年，后續需持續關注全國及重點城市保障性租賃住房籌建目標制定、資金支持、配售政策細則等內容。新加坡、中國香港保障房占比2020年城市家庭戶住房來源新加坡組屋覆蓋居民家庭占比中國香港公屋覆蓋居民家庭占比,,

5%租賃廉租住房,

4%繼承或贈予

其它1%100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%購買經適房/兩限房,

4%自建住房,

10%租賃其他住房,

22%購買原公有住房,

8%購買二手房,12%購買商品房,34%1993

1997