土地資源案例評價關于土地資源類行政案件情況的調查與評價人多地少，可利用土地尤其耕地相對不足，是我國的基本國情。目前，我國耕地資源呈現出四個特點，即：人均耕地少、優質耕地少、污染和退化嚴重、后備資源嚴重不足。近年來，隨著改革開放的深入發展，各地濫設開發區、商貿區盲目占用耕地等現象時有發生，從而導致可耕地大幅度減少，也影響了農民的生計和社會的穩定。在人地之爭中，因土地資源而引發的各類矛盾越來越突出，土地資源類行政案件也呈現出日益增多和形式多樣的特點。尤其是自１９９０年《行政訴訟法》頒布實施以來，這一趨勢更加明顯。１９９０年至今，全市法院共受理土地資源類行政案件４０９件，薊縣法院受理１２８件，占全市該類案件總數的近１／３。薊縣是農業大縣，所審理的土地資源類行政案件具有一定的代表性。在此，以薊縣法院１０多年來土地資源類行政案件為例進行綜合調查分析。為了使調研情況更具有現實性和決策參考性，我們還向縣有關方面發出了近１００份問卷調查提綱。在調查研究的基礎上，我們提出了當前存在的問題和解決問題的對策性建議，期待著能夠對進一步規范全市的土地資源行政管理起到積極的促進作用。一、對１９９０年以來薊縣法院受理的土地資源類行政案件基本情況的分析從１９９０年至今，薊縣法院行政庭共受理各類土地資源案件１２８件。其中，土地權屬糾紛６７件，占５２.３％；違法占地２４件，占１８.８％；侵權１１件，占８.６％；不服經銷土地使用證１４件，占１０.９％；其他土地案件１２件，占９.４％。現分別就上述幾類案件的特點和成因，進行概括分析。（一）土地權屬糾紛案件這類案件形成的時間較長，歷史遺留問題較多，且不同法律關系相互混雜交錯。以薊縣山區為例，自１９５１年土地改革后，很長時間一直未進行過統一確權發證工作。１９９２年全縣開始統一確權發證后，過去沒有解決或解決不徹底的各類糾紛大量暴露出來，因而造成此類案件在土地資源類行政案件中占據很大比例。由于歷史沿革較長，期間又經多次演變，有的案件唯一歷史依據就是１９５１年的土地證，而土地證所載面積又與實際占用面積不符。如有的經過調整，卻無合法手續；有的持有合法手續，卻又沒有具體的四至邊界尺寸。所有這些，都給糾紛的處理增加了相當大的難度。同時，這類案件也是土地主管部門反映較面積，四至、長寬尺寸及相鄰邊界等，它比其他行政案件較為特殊，因此，對被告所舉的現場勘測圖我們均在開庭前作現場復核勘查。這樣，既有利于掌握爭議焦點，平息原告對被告的抵觸情緒，又有利于提高辦案效率。（三）注重程序審查，嚴格界定糾紛處理時限。在審判實踐中，土地行政執法人員往往存在重實體、輕程序的觀念，只注意查清案件的事實，而忽略處理的時限，從而造成有的糾紛一拖幾年，極易誘發社會的不穩定因素。因此，在程序的審查中，我們注重按照以下兩個方面嚴格掌握：首先，對有法定時限的，嚴格依照法定時限審查被告是否在法定時限內作出行政行為。如國土資源部頒布的《土地權屬爭議調查處理辦法》規定的處理時限為６個月；《土地違法案件處理暫行辦法》規定的處理時限為３個月。其次，對沒有法定時限的，則依據最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十九條的規定，界定其處理時限為６０日。通過對法定時限的嚴格審查，使土地主管部門充分認識到了程序的重要，因而積極遵守法定時限，大大提高了辦事效率。（四）監督與服務相結合，有效地改善土地行政執法環境。在嚴格依法監督、積極促進土地行政主管部門依法行政的同時，我們還不斷增強服務意識，主動送法上門，廣泛宣傳《行政訴訟法》、《行政處罰法》等相關法律，使行政機關打消了怕當被告、怕訴訟的思想，有效地促進了執法環境的改善。１、定期培訓。對土地行政執法人員進行業務輪訓，幫助他們掌握從立案、調查取證、履行程序到實際處理等辦案方法，使其消除顧慮，大膽管理。２、以案講法。利用典型案件公開宣判，開展以案講法，達到審理一案教育一片的目的。同時，就案件中存在的問題主動與土地行政主管部門交換意見，適時提出司法建議。３、普遍走訪。每年年初，定期到土地行政主管部門走訪，征求意見，了解土地工作的安排，有預見性地提出一些建議，以促進行政審判與薊縣土地市場管理的有機結合。三、有效解決土地資源類行政糾紛的建議和對策（一）修改《土地管理法》的相關條款１、《土地管理法》“法律責任”章節中的第七十七條應予增補。《土地管理法》第七十七條規定：“農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”這是對農村村民非法占用土地建住宅設定了罰則，而對城鎮非農業戶口居民及國家工作人員非法占用土地建住宅的處罰，則無法可依，造成土地執法中的空白，使當事人的違法行為得不到查處。對此，建議第七十七條增加一款：“城鎮非農業戶口居民或國家工作人員未經批準或采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”２、《土地管理法》“法律責任”章節中的第七十六條應予修改。《土地管理法》第七十六條規定：“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收非法占用的土地上新建的建筑和其他設施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。此規定存在兩個問題：一是沒收的主體不明確，當事人拒不執行時，人民法院是否可以強制執行無法可依。二是此規定不符合我國農村當前的具體情況，缺乏實際操作的實踐基礎。因此，建議在《土地管理法》第七十六條中刪除這段話。（二）修改《天津市土地管理條例》第十三條的規定《天津市土地管理條例》第十三條規定：“土地所有權和使用權爭議由當事人協商解決；協商不成的，可以申請土地所在地的區、縣土地行政主管部門或者鄉、鎮人民政府調解。調解達成協議的，由區、縣土地行政主管部門或者鄉、鎮人民政府制作調解書，當事人憑調解書申請土地登記。經調解未達成協議的，屬于集體所有土地的爭議，由土地所在地的鄉、鎮人民政府處理；跨鄉、鎮的由區、縣人民政府處理。屬于國有土地的爭議，由土地所在地的區、縣人民政府處理；跨區、縣的由市人民政府處理”。這條規定中“屬于集體所有土地的爭議，由土地所在地的鄉、鎮人民政府處理”的規定與《土地管理法》第十六條“單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理，個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理”存在矛盾。一些土地管理人員認為，《土地管理法》調整的是全國范圍內的土地管理工作，《天津市土地管理條例》調整的是天津市范圍內的土地管理工作，在天津市范圍內就應適用該條例，對村與村之間集體所有土地的爭議，鄉、鎮人民政府有權作出處理。這種理解有不妥之處，根據立法法規定的上位法優于下位法的法律適用原則，下位法的規定不符合上位法的，應當適用上位法。《天津市土地管理條例》將集體所有土地的爭議授權于鄉、鎮人民政府處理，屬下位法擴大行政主體或其職權范圍，其與上位法相抵觸。建議修改為：“經調解未達成協議的，個人之間、個人與集體所有土地之間的爭議由土地所在地的鄉、鎮人民政府處理，集體與集體所有土地的爭議由區、縣人民政府處理。”（三）行政執法應注意的若干問題１、解決土地權屬糾紛應注意的問題行政機關在解決這類糾紛時，應注意以下幾點：（１）應嚴格依照國土資源部頒布的《土地權屬爭議調查處理辦法》規定的程序，先調解后處理。（２）注意法定期限。根據《土地權屬爭議調查處理辦法》的規定，處理此類糾紛的法定期限為６個月，如糾紛復雜，不能做出處理則必須履行報延手續。（３）注意對證據的選擇使用。不能把雙方當事人提供的對各自有利的資料都作為證據使用，只有在處理中所采用的證據才是做出處理的依據。在審判實踐中，有較多案件因上述三點不完備而導致行政機關敗訴。（４）對于已時過境遷而仍以１９５１年土地證為證據主張自己權利的，可依《天津市確定土地權屬辦法》第４９條的規定，確認其所持契證無效。（５）對沒有合法權屬證件的，應參照歷史沿革和長期使用現狀來確定土地所有權和使用權。（６）對土地權屬發生多次變更的，應依《天津市土地登記管理辦法》第４７條規定，以最后發生變更的合法依據確定其土地的所有權和使用權。２、解決違法占地建設糾紛應注意的問題行政機關在處理此類糾紛時，首先應注意的就是新舊法交替時的處罰主體及時效問題。（１）違法占地建設行為發生在１９９９年１月１日以前由鄉級人民政府處罰，以后則由縣級以上人民政府土地主管部門處罰。（２）違法占地建設行為發生在新法實施以前，在新法實施后才發現該違法行為的，其處罰主體應為鄉級人民政府處罰。（３）由于未經批準或采取欺騙手段騙取批準有一定的隱蔽性，有的違法事實發生幾年以后才被發現，實踐中對違法建設行為超過兩年是否還能處罰存在一定分歧。我們認為，違法占地建設案件只要違法建設未被拆除，其違法行為就處于持續狀態，違法建設行為仍然存在，只有違法建設被拆除，該違法行為才終止。３、解決土地侵權與非法占地糾紛應注意的問題在解決土地侵權與非法占地糾紛時應注意兩點：（１）個人與個人之間侵犯土地所有權或使用權的，由被侵權人直接向人民法院起訴。（２）個人與集體或集體與集體之間侵犯土地所有權或使用權的，被侵權人既可以直接向人民法院起訴，也可以申請縣級以上土地主管部門按非法占地給予處理，以使非法占地行為得到及時有效地處理。４、妥善解決注銷土地使用證糾紛的對策應及時停止發證工作，對已經發證的重新核實、檢查；發現錯證、漏證及時更正；對錯證當事人不予配合的，及時注銷，重新發證，以維護《集體土地建設用地使用證》的嚴肅性。５、妥善解決國家調整農業生產結構中出現的糾紛的對策對于此類糾紛，如果單純地依法行政可能給當事人造成巨大的經濟損失，并打消農民對農業生產結構調整的積極性，使農民對國家的相關政策產生懷疑，并引發新的矛盾。如果對此類違法行為放任自流，則不但是土地管理部門的失職，也會給土地資源管理工作造成混亂局面。我們認為，在處理這類糾紛時，應本著因地制宜的原則，既要維護法律的權威性，又要促進農業生產結構調整等國家政策的順利開展。第一，要加大執法巡查力度，把此類土地違法糾紛消除在萌芽狀態。第二，對發現未經批準正在自己承包地內違法建設的在