第第頁關于代大學制度框架下的教代會轉型問題[論文摘要]教代會是我國高校領導體制的組成部分，也是教職工參與學校管理的主要途徑。當前，我國正在建設現代大學制度。教代會只有轉變工作方式，才能適應高校管理民主化、科學化的迫切要求。

[論文關鍵詞]現代大學制度教代會民主管理

高等學校實行教職工代表大會制度20多年來，在探索民主管理、民主監督及維護教職工權益方面取得了重要成績。當前，我國正在建立和完善現代大學制度，如何適應深化高等教育體制改革的要求，加速推動傳統教代會向現代大學制度轉型，是值得深入思考的重要問題。

一、對我國高校教代會制度的反思

(一)我國高校教代會制度的發展歷程

我國高校教代會制度萌芽于建國之初，形成于改革開放之后，目前正處于向現代大學制度轉型的關鍵時期。具體可分為三個階段：第一個階段(1950—1984年)，是教代會的醞釀期。從淵源上說，教代會是職代會的一個分支，教師是以工人階級的身份參與學校管理的，因而它的起始可以追溯到1950年召開的全國教育工會第一次代表大會；而教代會這種形式的出現，則開始于1979年部分高校參照企業改制推行的教代會工作試點。

第二階段(1985—2009年)，是教代會的法制化時期。其標志，是1985年1月28日教育部和中國教育工會聯合頒發的《高等學校教職工代表大會暫行條例》。這是我國第一部關于教代會制度的行政法規，在推行的20多年里，又進行了充分的法制化工作。其途徑有兩條：一是納入國家法律體系之中。與《暫行條例》同年出臺的《關于教育體制改革的決定》強調指出：“要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度，加強民主管理和民主監督。”這構成了高校教代會制度的基本立法依據，并在1993年頒布的《教師法》第七條、1995年頒布的《教育法》第三十條、1996年頒布的《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》及1999年頒布的《高等教育法》第四十三條中都得到了充分體現。二是出臺配套法規。從1985年起，中央各部委及地方人民政府就陸續發布了有關《暫行條例》的細則、規定、實施辦法，各高校也相繼出臺了本校的教職工代表大會規章制度，逐步形成了具有中國特色的教職工代表大會法規體系。

第三個階段(2010年之后)，是教代會的轉型期。2010年7月，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》正式頒布，標志著我國高等教育體制改革進入了一個新的歷史時期。《規劃綱要》提出，要通過10年的努力，在我國高校建立起現代大學制度的基本框架。這對已運行近30年的高校教代會制度來說既是機遇，也是挑戰。如何重新審視教代會的性質、地位與作用，并將其導入現代大學制度建設的軌道上來，是當前深化高教體制改革的重要課題。

(二)教代會制度應當繼承的傳統權利

從形式上看，教代會是高等學校領導體制的基本構件之一，也是教職工參與學校管理的主要渠道。這種管理是通過《暫行條例》賦予的四項法定職權來實現的，具體包括：其一，審議建議權。教代會通過聽取并審議校長所做的工作報告，對本校的辦學指導思想、長遠規劃、年度計劃、重大改革措施、教職工隊伍建設和財務預決算等重大問題提出意見和建議。其二，審議通過權。凡是與教職工切身利益密切相關的改革方案、規章制度，如勞動人事制度改革方案、實行聘任合同制的集體合同草案、創收分配的原則和辦法、崗位責任制方案、教職工獎懲辦法等，都要經由教代會審議通過。其三，審議決定權。高等學校的教職工住房分配原則、辦法，教職丁福利費使用原則、辦法等，必須由教代會審議決定。其四，評議監督權。這項權力是通過對學校領導的民主評議來實現的，評議的內容一般以干部的任期目標和崗位責任制為依據，包括德、能、勤、績等。上述權力的有效行使，是教職工參與學校管理的基本形式，是表達民意、集中民智的重要通道，對密切黨群、干群關系，維護教職工的合法權益，調動教職工參與辦學的積極性和創造性有著重要作用，是現代大學制度建設中必須繼承的寶貴財產。

(三)教代會制度所要突破的傳統局限

我國高校教代會制度形成于計劃經濟時期，是以服務于行政化管理體制為特征的。它所體現出的民主性，不論從范圍還是程度上看都是十分有限的。主要表現在：其一，形式化問題嚴重。在高校，不少高校領導干部片面理解教代會的職能定位，重“形式”而輕內涵，甚至把教代會當作可以隨意利用的“橡皮圖章”，其地位與作用被嚴重弱化。其二，職權得不到保障。教代會的四項職權看似涵蓋了高校管理的主要方面和主要過程，但在具體行使中卻是畸輕畸重的，具有明顯的功利化特征。落實較好的是審議權，其中聽取校長工作報告、審議學校發展規劃與改革方案成為教代會的主要工作。這一方面增強了學校決策的透明度，擴大了教職工對重大問題的知情權；另一方面，一些高校校長利用其工作報告的話語權“綁架”教代會、轉嫁領導責任的意圖也十分明顯，這與民主審議的宗旨是相違背的。而許多與教職工切身利益相關的重要事項，不經教代會通過或決定即行實施的情況則時有發生。至于對領導干部的評議監督，由于種種原因，在多數高校并沒有得到很好的貫徹。其三，工作機制不完善。盡管在相關文件中高校教代會的工作程序十分明確。但真正實行起來往往流于形式，教職工關心的熱點問題很難提上議程，尤其在教代會閉會期間其作用很難得到發揮。其四，民主參與意識不強。從目前狀況看，廣大教職工參與學校管理的動力不足，他們的政治素養、民主意識、政策水平和參政議政能力等都存在不能適應現代大學制度建設要求的情況。工會組織在運行中存在明顯的行政化傾向，很難作為教代會的日常工作部門而發揮作用。

二、現代大學制度下教代會的基本形態

(一)管理民主化是現代大學的根本特征

民主管理是現代大學的共同特征。國際一流大學在其制度設計上都有一個共同特點，就是普遍重視教職工組織在學校管理中的重要作用。在美國，大學的教師聯合會(AFT)和教師工會行使著組織大學教職工集體談判、維護教師自身利益和民主管理學校的基本權利。在我國，大學治理結構是由四個要素相互支撐的，即黨委、校長、學術委員會和以教職工代表大會為主要形式的民主管理機構，它們分別行使高等學校的領導權力、行政權力、學術權力和民主權力。這種結構與歐美大學以董事會為決策核心的治理方式相比，在決策機制方面有著鮮明的中國特色。歐美大學的監督職能一般是由校外獨立董事來承擔的，他們所代表的是一定階層或集團的特殊利益。在我國，事關高校發展及教職工根本利益的民主管理和監督職能，則是由教代會來承擔的，其所體現的是社會主義制度下人民當家作主的基本理念。各種利益相關者之間不斷互動與博弈，形成領導權力、行政權力、學術權力和民主權力之間的制衡關系。

(二)現代大學制度下教代會職能的拓展

教代會作為高校的四種法定組織之一，在我國現代大學制度中的作用體現在四個方面：一是民主決策。在任何一級組織中，決策都是管理的核心。因此，民主管理必然就包括了民主決策這一重要環節。高等學校實施民主決策，就是要通過教代會的參與機制，廣泛聽取群眾意見，集中教職工的意志和智慧，形成對高校重大事項的正確決策。特別是涉及教職工切身利益的問題，包括學校發展規劃、教育教學改革方案、財務預決算、人事分配制度改革等，都應提交教代會審議決定。二是民主管理。其核心是落實教職工代表的知情權、參與權、監督權和表達權，主要形式是校務公開，主要渠道是民主參與，這些都要通過教職工代表聽證制度、巡視制度和新聞發布制度來實現。三是民主監督。這種監督是非權力性的群眾監督，主要是通過提出建議和批評來實現的，目的在于幫助學校領導改進工作作風，提高工作效率，克服官僚主義，防止滋生特權和腐敗。而對校領導工作的評議結論，可供上級組織部門獎懲、任免校領導時參考。四是支持和保障。教代會只有在尊重和支持校長充分行使職權，保證學校的正常管理秩序不受干擾的情況下才能發揮作用。不僅教代會有權決定或否決校長提出的任何方案，校長在執行教代會決議時如果確有困難，也可以提交教代會復議。只有校長的意志與群眾的要求融合在一起，各項事業才能得到健康發展。

(三)現代大學制度下教代會的制度框架

現代大學制度下，教代會的民主管理是靠規章制度來保障的。因此，建立和完善規章制度是教代會建設的基礎性工作。這些制度包括：(1)年會制度。開好一年一次的教職工代表大會，共商學校建設發展大計，是教職工參與學校民主管理的有效平臺和主要方式。(2)提案工作制度。提案工作是教代會閉會期間的經常性工作，也是發揮教代會民主管理、監督作用，促進學校決策民主化、科學化的重要渠道。其三，基層教代會制度。高校的院(系)二級教代會是其基層民主政治建設的重要載體，也是擴大群眾基礎、拓寬民主范圍的重要方式。多層次、多渠道推行民主管理，有利于最大程度地調動教職工參與民主管理的積極性和創造性。其四，代表巡視制度。通過巡視，加強教職工代表與學校領導及各職能部門的交流與溝通，使廣大教職工獲得更多的知情權、參與權、表達權和監督權，推進學校的民主管理和科學決策。其五，通報會制度。對學校重大發展事項，學校領導要定期向教職工代表予以通報，以增強管理工作的透明度，推進高等學校依法辦學、民主管理。

三、推進教代會向現代大學制度轉型的途徑

(一)理清各項權利的關系與邊界

高校通過教代會實行民主管理，關鍵是要賦予其應有的權限與職能。在從傳統體制向現代大學制度轉型過程中，民主管理的權限是通過兩種渠道獲得的：其一是政府的讓渡。傳統大學是政府的附屬物，辦學權尚不能自主，更何談教職工的民主管理。建立現代大學制度，就是要厘清高校與政府、社會、市場的權力界限，保障高校的獨立法人資格、主體地位和享有的權利，建立政府宏觀管理、社會廣泛參與、市場適度調節的規則和程序，這是高校實行民主管理的前提；其二是學校的配置。傳統高校的管理是以行政化為特征的，行政權力凌駕于各種權力之上。建立現代大學制度，就是要厘清黨政權力、學術權力、教職工權力、學生權力的關系，保證學術自由，推動民主管理，建立黨委領導、校長負責、教授治學、師生參與管理的規則和程序，保障教職工的主體地位及參與學校管理、決定學校事務的權利，這是實行民主管理的基礎。

(二)明確管理主體的權利和義務

高校的管理是從內外兩個方向實現的。從外部看，政府、社會合理參與學校的管理，其目的在于從外部環境上保證高校的發展。但這種管辦合一、政事不分、權責背離、封閉僵化的管理方式，不利于政府的宏觀管理，也不利于高校的自主辦學。因此，當前的要務，是推動政府轉變職能，從對高校的直接行政管理，轉變為運用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政手段進行宏觀管理。社會的廣泛參與、市場的適度調節有助于高校形成競爭意識、平等意識和法治意識，同樣也是民主意識形成的沃土。從高校內部看，關鍵在于處理好黨委領導、校長負責、學術自治、民主參與這四種權力的配置問題，明確黨委、校長、學術委員會、教代會及廣大師生在治理結構中所處的地位、參與管理的途徑、決策的規則程序、權力保