道路交通事故責任認定復核存在的問題探析摘要：道路交通事故認定行為對當事人的權利義務產生影響，事關當事人的權益，《道路交通事故處理程序規定》第七十一條關于道路交通事故責任認定復核的規定，在公安實務中存在片面的理解，一定程度上限制了當事人的復核權的行使，本文結合案例對道路交通事故認定復核進行探討，以期引起立法及實務部門對此問題重視。關鍵詞：道路交通事故認定;行政行為;復核;2017年修訂后的《道路交通事故處理程序規定》（以下稱《規定》）在第七章第二節對“復核”的規定較之前2008年《道路交通事故處理程序規定》第六章第二節“復核”的規定，在復核的范圍、程序、形式等方面作出詳盡的規定，既具有可操作性又體現了對當事人權益的關注，其積極意義是值得肯定的，但是，該《規定》七十一條第二款“同一事故的復核以一次為限”的規定，在實務中存在爭議，一定程度上限制了當事人復核權的行使，對當事人權益的保護有失公允。如何正確理解該規定，本文結合案例對該規定進行探討，以拋磚引玉。一、基本案情李某、張某系大學同宿舍同學，某假日二人相約出游。張某用身份信息掃描共享汽車后，由張某駕駛車輛前往旅游景區。行駛途中，張某將共享汽車交由李某駕駛（李某無駕駛證）。在遇山路拐彎時汽車發生側翻，導致李某受傷、張某死亡的后果。事故發生地的區交警大隊根據現場圖、現場勘查筆錄、現場照片、執法記錄儀視頻、詢問筆錄等證據作出了“李某負主要責任，張某負次要責任”的《道路交通事故認定書》。張某的父母對該責任認定不服，向區交警大隊所屬的市交管局提起復核申請。市交管局經復核認為：區交警大隊作出的道路交通事故認定不規范、部分事實需進一步查證，根據《道路交通事故處理程序規定》第七十六條第三款之規定，責令其重新調查認定。區交警大隊重新作出責任認定：李某負全責張某無責。李某對區交警大隊重新作出的責任認定不服，向區交警大隊提出復核申請，區交警大隊以“申請復核一次為限”為由，不予受理。二、問題提出《規定》第七章專章規定了“認定與復核”。其中，第七十一條第一款規定了當事人對道路交通事故認定或者出具道路交通事故證明有異議的，可以自道路交通事故認定書或者道路交通事故證明送達之日起三日內提出書面復核申請。第二款規定：“復核申請應當載明復核請求及其理由和主要證據。同一事故的復核以一次為限”。案例中，死者張某的父母對區交警大隊作出的事故認定不服向市交管局提出復核申請，市交管局復核后責令區交警大隊重新調查認定，區交警大隊重新作出了“李某負全責張某無責”的事故認定，李某對新的事故認定提出復核申請，區交警大隊以申請復核一次為限為由，不予受理。交警大隊不予受理是否正確，存在不同的意見。一種意見認為，《規定》第二款規定的“同一事故的復核以一次為限”是指同一事故的復核申請不論哪方提出，只能復核一次，所以本案張某父母已經提出復核申請，區交警大隊根據市交管局的復核意見重新作出交通事故認定書，李某不能提出復核申請，區交警大隊依“同一事故的復核以一次為限”的規定，不予受理是正確的。另一種意見認為，“同一事故的復核以一次為限”應考慮同一事故不同主體，因此對該規定的理解應該是每一方主體只能申請一次復核。如果不考慮各方主體的不同利益，單純“以一次為限”，不僅忽略其他主體的利益，有失公平，實踐中有可能導致一方主體惡意申請復核，其他主體再復核無門的不利境地。本案中，針對區交警大隊重新作出的事故認定，李某不服申請復核，區交警大隊不予受理是錯誤的。三、意見分析筆者認為，區交警大隊不予受理的行為是否正確，關鍵是如何理解道路交通事故認定行為及復核行為的性質。（一）道路交通事故認定行為的性質關于道路交通事故認定行為的性質，實務中一種觀點認為，道路交通事故認定書是公安機關在交通事故發生之后，公安機關交通管理部門應當根據交通事故現場勘驗、檢查、調查情況和有關的檢驗、鑒定結論，及時制作交通事故認定書，作為處理交通事故的證據。所以，當事人依據《規定》提出復核申請，復核行為性質上不是復議行為。公安實務部門大多持這種觀點。另一種觀點認為，對道路交通事故進行認定，是公安機關根據法律法規的授權實施的一種行政行為。該行為直接關系到發生道路交通事故后，當事人是否構成犯罪以及應否被追究刑事責任、是否違法以及應否被行政處罰等問題，因此它涉及當事人的權利和義務，屬于行政行為的一種[1]。筆者同意第二種觀點，理由如下：行政法理論一般認為，行政行為是指行政主體為規制行政關系，行使職權，具有行政法意義的行為[2]。行政行為必須具有三個要素：必須是擁有行政管理職權的機關、組織和個人所實施的；必須是與行使行政職權有關的行為；必須是對公民、法人或者其他組織權利義務產生實際影響的行為[3]。基于此，道路交通事故認定屬于行政行為。1.道路交通事故認定是擁有行政管理職權的公安交通管理部門作出的。《道路交通安全法》第五條1授權了公安部負責全國道路交通安全管理工作，縣級以上地方各級人民政府公安機關交通管理部門負責本行政區域內的道路交通安全管理工作；《道路交通安全法實施條例》第九十三條2授權公安機關交通管理部門對交通事故作出交通事故認定書的職權；《道路交通事故處理程序規定》第四條3再次明確了公安機關交通管理部門負責道路交通事故的調查處理。由此可見，公安交通管理部門作為公安機關的內設機構，通過法律、行政法規及規章的授權，取得了依法處理道路交通事故的行政執法主體資格。2.道路交通事故認定是公安交通管理部門行使行政職權的行為。行政職權是指行政主體依法享有的，對于某一行政領域或某個方面行政事務實施行政管理活動的資格及其權能[4]。如前所述，法律、行政法規及規章對公安交通管理部門已授予行政職權，公安交通部門在道路交通管理活動中行使職權，其道路交通事故責任認定便是行政職權行為之一。3.道路交通事故認定對公民、法人或者其他組織的權利義務關系產生實際影響。道路交通事故認定，表面上似乎只是明確了事故責任的責任大小，沒有直接設定權利義務，也不具有直接執行的效力。但是，道路交通事故責任認定行為，在民事訴訟中、行政處罰乃至刑事責任認定中都是最有效的證據，可以直接依據交通事故責任認定中確認的責任大小來確定事故責任應當承擔的民事責任、行政責任及刑事責任。所以，道路交通責任認定書一經作出并送達當事人，即對當事人的權利義務產生影響。無論公安交通管理部門對交通事故進行調解，還是民事訴訟中法官根據道路交通事故認定書所確定的責任進行民事判決抑或是刑事訴訟中根據交通事故認定書作出有罪或無罪的刑事判決。不論哪一種程序，交通事故認定書的存在都對當事人的權利義務產生了重大影響。正如“羅倫富案”法院認定的那樣：該認定書的作出直接關系到發生交通事故后當事人是否構成犯罪以及應否被追究刑事責任、是否違法以及應否被行政處罰、是否承擔民事賠償責任的問題，因此它直接涉及當事人的權利和義務。必須指出的是，作為《規定》上位法的《道路交通安全法》第七十三條4規定，對“交通事故認定書，作為處理交通事故的證據”的表述，一方面，模糊了道路交通事故認定作為公安交管部門行使職權的行政行為屬性，同時也阻卻了當事人對道路交通事故認定依法提起復議或訴訟的救濟途徑。（二）復核行為的性質筆者認為，對道路交通事故認定復核的行為應屬于行政復議行為。《行政復議法》第一條開宗明義規定，行政復議是為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權。因此，依照《公安機關辦理行政復議案件程序規定》第十一條第二款規定“對公安交通管理機構下設的公安交通警察支隊、大隊(隊)作出的具體行政行為不服的,可以向其上一級公安交通管理機構申請行政復議”規定，《規定》第七十一條規定的“當事人對道路交通事故認定或者出具道路交通事故證明有異議的，可以自道路交通事故認定書或者道路交通事故證明送達之日起三日內提出書面復核申請”的內容應當屬于行政復議，同時該法第七十四條、七十六條等有關道路交通事故認定復核的規定，無論從事實上、證據上還是在適用法律方面還是在程序等方面，基本遵從了《行政復議法》的相關規定，對道路交通事故認定復核行為應行政復議行為無疑。（三）區交警大隊不予受理是錯誤的依據《行政復議法實施條例》第四十九條5規定，當事人對被申請人重新作出的行政行為不服的，可以申請行政復議或者提起行政訴訟。就本案來說，市交管局以事實不清、證據不足責令區交警大隊重新作出道路交通事故認定，對當事人而言，對其產生影響的是新的道路交通事故認定書，李某對新的道路交通事故認定書提起復核申請，符合《行政復議法實施條例》第四十九條的規定，區交警大隊不予受理是錯誤的。四、《規定》第七十一條檢討及修改建議（一）檢討1.立法檢討。從法律位階上看，《行政復議法實施條例》屬于國務院制定的行政法規，《規定》是公安部制定的部門規章,依據《中華人民共和國立法法》第八十七條第二款規定，行政法規的效力高于地方性法規、規章，前者的效力高于后者。同時依據《立法法》第八十條第二款6規定，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利的規范，《規定》第七十一條第二款“同一事故的復核以一次為限”顯然違反了上位法《行政復議法實施條例》第四十九條第二款的規定，從立法層面上就減損了當事人的救濟權利。2.執法檢討。依據“上位法優于下位法”的原則，在《規定》與《行政復議法實施條例》不一致的情況下，應適用《行政復議法實施條例》。對于重新作出的事故認定行為，當事人有再次申請復核的權利。鑒于道路交通事故認定涉及行政與刑事的交叉，為提高辦案效率，《規定》第七十一條“同一事故的復核以一次為限”的規定具有現實性，但是，對規定不能片面理解，公安實務部門片面化的理解，不利于對當事人合法權益的保護，也不利于對公安交管部門進行執法監督。假如區交警大隊第一次作出同等責任的事故認定，張某的父母依法提出復核申請，在市交管局作出重新調查認定的復核結論后，區交警大隊重新作出事故認定：張某負次要責任，李某負主要責任。那么，張某的父母對該認定仍然不服，提起復核申請，則依據七十一條第二款的“同一事故的復核以一次為限”的規定，不予受理，這是符合該條規定立法本意的。具體到本案，李某對第一次事故認定認為正確，沒有提起復核申請，由于重新作出的事故認定較之前一次的事故認定，其責任由主要責任變成全部責任，那么，不論區交警大隊的事故認定是否正確，只要當事人（李某）認為行政行為侵犯其合法權益，就應當賦予其救濟的權利，不能機械的理解“同一事故的復核以一次為限”，將當事人拒之救濟門外。有權利必有救濟，這是現代司法的基本理念。在日益強調依法治國、建設社會主義法治國家、法治政府的今天，如果交通事故認定不賦予當事人救濟權，而僅僅認為公安機關作出“證據”不受監督的話，必然會出現嚴重損害當事人權益，更有甚者，將嚴重阻礙我國依法治國的進程。（二）修改建議中共中央《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。黨的十九大報告提出：推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。鑒于《道路交通安全法》第七十三條模糊了道路交通事故認定行為的性質及救濟途徑；《規定》第七十一條第二款規定不明確，容易產生歧義，建議修改《道路交通安全法》第七十三條，增加對當事人對交通事故認定書提起復議和訴訟的權利，鑒于道路交通事故認定行為的特殊性，可采用復議前置方式，對《道路交通安全法》第七十三條增加一款作為第二款，即“對道路交通事故認定書不服的，在收到道路交通事故認定書后三日內向上一級公安機關申請復議，對復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟”[5]。修改《規定》第七十一條第二款：“同一事故的當事人復核以一次為限”。注釋1《道路交通安全法》第五條：“國務院公安部門負責全國道路交通安全管理工作。縣級以上地方各級人民政府公安機關交通管理部門負責本行政區域內的道路交通安全管理工作”。

2《道路交通安全法實施條例》第九十三條：“公安機關交通管理部門對經過勘驗、檢查現場的交通事故應當在勘查現場之日起10日內制作交通事故認定書”。

3《道路交通事故處理程序規定》第四條：“道路交通事故的調查處理應當由公安機關交通管理部門負責”。

4《道路交通安全法》第七十三條：“公安機關交通管理部門應當根據交通事故現場勘驗、檢查、調查情況和有關的檢驗、鑒定結論，及時制