中國(guó)環(huán)保投資的現(xiàn)狀及分析

摘要：我國(guó)現(xiàn)在的環(huán)保投資有限，且使用質(zhì)量低下，以至于環(huán)境治理和恢復(fù)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于環(huán)境的破壞速度。解決環(huán)境投資局限性、效率不高和構(gòu)造不合理的問題，必須創(chuàng)新環(huán)境投資機(jī)制，構(gòu)建一種綜合性的投融資戰(zhàn)略思路

核心詞：環(huán)保投資；投融資制度；投資渠道

一、中國(guó)環(huán)保投資的現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境投入體制基本上是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，環(huán)保責(zé)任及投資基本上由政府承當(dāng)。研究表明，中國(guó)70％以上的環(huán)保投資是政府和公共部門投入的，但由于政府財(cái)政資金有限，造成政府現(xiàn)行的投融資供應(yīng)能力局限性，可實(shí)際的資金需求是巨大的。這樣的投資體制必然會(huì)存在許多弊端。投資總量嚴(yán)重局限性。從20世紀(jì)80年代初至今，中國(guó)環(huán)保投資的總量呈現(xiàn)穩(wěn)定的上升趨勢(shì)。特別是90年代末期，環(huán)保投資總量有了較大幅度的增加，在局部領(lǐng)域和地區(qū)，環(huán)保投資增加的效應(yīng)開始顯現(xiàn)。近些年，盡管我們投資總量有所增加，但占GDP的比重仍然很小?！鞍宋濉逼陂g國(guó)家環(huán)保投資1102億元，按1990年的價(jià)格計(jì)算，占GDP的比重只有％，沒有達(dá)成“八五”計(jì)劃規(guī)定的％的目的?！熬盼濉逼陂g，即使這一比重有所提高，靠近1％，但遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家。發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境投資約占GDP的％?！熬盼濉逼陂g，即使在經(jīng)濟(jì)財(cái)政政策的有利形勢(shì)下，環(huán)保計(jì)劃投資4500億元，但留有缺口900億元?！笆濉逼陂g，計(jì)劃投資7000億元，從現(xiàn)在狀況來看，資金缺口仍會(huì)很大。據(jù)預(yù)測(cè)，“十一五”期間，我國(guó)環(huán)保投資需求在9000億元左右，占同期GDP的％～％。若不創(chuàng)新現(xiàn)有的投資機(jī)制，將來的需求缺口會(huì)更大。造成投資局限性，除了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接有關(guān)外，更重要的因素：一是重視不夠，在現(xiàn)在反映政府活動(dòng)范疇的財(cái)政預(yù)算的科目設(shè)立上，環(huán)保投資并非基本建設(shè)支出、文教科衛(wèi)支出等那樣作為一種獨(dú)立的支出科目，而是被寄托在基本建設(shè)支出、科技三項(xiàng)費(fèi)用專項(xiàng)支出等科目之下，這種預(yù)算設(shè)立機(jī)制的成果是各級(jí)人大很難對(duì)政府在環(huán)保方面的投資進(jìn)行監(jiān)督，政府的環(huán)保投資得不到確保。二是民間環(huán)保投資的主動(dòng)性沒有得以較好地調(diào)動(dòng)，環(huán)保的正外部效應(yīng)特點(diǎn)使得私人資本不肯主動(dòng)主動(dòng)地介入該領(lǐng)域。

2.投資效率不高。環(huán)保投資效率不高，重要體現(xiàn)在環(huán)保設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下，環(huán)境污染治理效果不佳。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1991～1995年，中國(guó)污水解決能力年增加率為8％，但達(dá)標(biāo)排放量的年增加率僅為1％。“九五”期間工業(yè)廢水治理投資年均增加率達(dá)％，但廢水解決量和達(dá)標(biāo)排放量并沒有出現(xiàn)同比增加，僅為9％左右，投資效率明顯不高。環(huán)保設(shè)施未能充足發(fā)揮效益的重要因素：一是缺少預(yù)算約束機(jī)制和有效的監(jiān)督制度，許多公司把應(yīng)當(dāng)用于污染防治的資金擠占或挪用，或?qū)⒅挝圪Y金的相稱比例用在環(huán)保機(jī)構(gòu)工作人員的人頭費(fèi)及其它裝備上，而不是用在排污設(shè)施方面。二是缺少競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。現(xiàn)行的環(huán)保投資的行為方式和經(jīng)營(yíng)管理方式嚴(yán)重滯后于社會(huì)整體的市場(chǎng)化進(jìn)程。設(shè)計(jì)不合理、解決設(shè)施技術(shù)但是關(guān)、工程質(zhì)量差、管理水平低及缺少有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。環(huán)保投資效率不高又增加了籌集環(huán)保資金的難度。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)污染治理投入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例達(dá)成1％～％時(shí)，才干基本控制環(huán)境污染；提高到2％～3％時(shí)，才干改善環(huán)境質(zhì)量?，F(xiàn)在，我國(guó)這一比例僅有％～％。

3.投資構(gòu)造不合理。較長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)環(huán)保投資的重點(diǎn)始終在工業(yè)污染防治領(lǐng)域，而對(duì)都市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境管理部門建設(shè)、跨區(qū)域環(huán)境綜合整治、中小公司污染防治方面等投資甚少。從1986～1996年的問，新建和擴(kuò)建項(xiàng)目的污染防治資金在環(huán)保投資總量中所占的比例始終維持在30％以上。中國(guó)在都市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的環(huán)保投入即使每年都有一定比例的增加，但相對(duì)于中國(guó)的都市化進(jìn)程和大中都市規(guī)模的快速膨脹來說仍然相距甚遠(yuǎn)，都市環(huán)保投入的欠賬程度仍然持續(xù)增加?！熬盼濉鼻皟赡?，都市環(huán)保投入增加甚微，相對(duì)于“八五”期間平均只增加了1個(gè)百分點(diǎn)。

二、中國(guó)環(huán)保投資領(lǐng)域存在的問題環(huán)保資金需求壓力急劇擴(kuò)大，超出了國(guó)家現(xiàn)有的投入能力。現(xiàn)在中國(guó)的環(huán)保資金需求的強(qiáng)勁增加重要取決于下列幾個(gè)因素：污染治理的難度不停加大。過去那些使用簡(jiǎn)樸技術(shù)，較少投資就能解決的問題現(xiàn)在已經(jīng)越來越少，污染的治理難度和對(duì)資金的需求程度都有了明顯的變化，環(huán)境治理的成本不停增大。污染的性質(zhì)發(fā)生了明顯的變化。區(qū)域性、流域性、面源、生活性污染逐步成為新的矛盾，而這些污染的解決相對(duì)于傳統(tǒng)工業(yè)公司的末端治理來說則需要更大的規(guī)模性的投資。歷史上環(huán)境投資欠帳太多。數(shù)年來中國(guó)在環(huán)境污染上的投資遠(yuǎn)低于應(yīng)有的基本保障水平。根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，污染治理投資只有達(dá)成的1％～％時(shí)，環(huán)境惡化的趨勢(shì)才干得到基本控制，而中國(guó)遠(yuǎn)沒有達(dá)成這一規(guī)定的最低限，環(huán)境包袱越背越重。同時(shí)，社會(huì)對(duì)于環(huán)境改善的規(guī)定有了普遍的上升。

2.環(huán)保投資渠道單一，重要是政府的財(cái)政撥款。盡管環(huán)保投資每年都有一定幅度的增加，但相對(duì)于嚴(yán)峻的環(huán)境局面和巨大的資金缺口仍顯力不從心?，F(xiàn)在已有的其它資金渠道由于受多個(gè)管理、體制等因素的困擾，有的已經(jīng)萎縮，有的已名存實(shí)亡，很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。特別對(duì)于那些跨區(qū)域、流域性的大規(guī)模環(huán)境綜合治理項(xiàng)目，在資金的籌措和調(diào)度上都面l臨極其嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。資金問題已經(jīng)普遍成為環(huán)境治理的重要瓶頸。

3.環(huán)保投資管理方式落后。中國(guó)的環(huán)保投資屬于國(guó)家壟斷性行業(yè)，既不允許國(guó)內(nèi)社會(huì)資金的有效介入，又缺少一套嚴(yán)格規(guī)范的、可操作性的管理模式。以現(xiàn)在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)狀，要想在一定的時(shí)間內(nèi)遏制環(huán)境整體惡化的勢(shì)頭，僅僅靠國(guó)家有限的財(cái)政支撐是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，國(guó)家要在保持經(jīng)濟(jì)適度高速發(fā)展的同時(shí)，投入巨大的經(jīng)濟(jì)力量治理和保護(hù)環(huán)境也是不現(xiàn)實(shí)的。因此，我們必須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)定實(shí)施對(duì)外開放，將環(huán)保投資領(lǐng)域向社會(huì)開放。

三、建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的投融資制度

發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，環(huán)保投資機(jī)制應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)體制相協(xié)調(diào)。當(dāng)今世界環(huán)保投資的潮流是環(huán)保投資市場(chǎng)化。解決環(huán)境投資局限性、效率不高和構(gòu)造不合理的問題，必須創(chuàng)新環(huán)境投資機(jī)制，構(gòu)建一種綜合性的投融資戰(zhàn)略思路。

精確界定和切實(shí)貫徹各有關(guān)主體的環(huán)保事權(quán)

保護(hù)環(huán)境資源需要政府、公司和社會(huì)公眾的共同努力。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，要重新劃分政府、公司和社會(huì)公眾的環(huán)保事權(quán)，政府退出公司生產(chǎn)投資和經(jīng)營(yíng)決策領(lǐng)域，公司和社會(huì)的投資將會(huì)不停加大。

政府的環(huán)保事權(quán)：管制和監(jiān)督。市場(chǎng)需要政府管制，市場(chǎng)需要政府的有限管制；管制的對(duì)象是市場(chǎng)。政府通過有關(guān)的法律、法規(guī)和政策直接作用于市場(chǎng)主體，從而規(guī)范、約束、限制～和處分經(jīng)營(yíng)者的具體行動(dòng)。很明顯，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能是提供服務(wù)，哺育環(huán)保投資市場(chǎng)。代表政府的環(huán)保部門通過實(shí)施統(tǒng)一的立法、統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一監(jiān)管，加強(qiáng)科技、原則、信息、檢測(cè)和宣傳教育工作，全方面提高政府行使環(huán)保事權(quán)的能力。

政府的環(huán)保事權(quán)重要體現(xiàn)在下列七個(gè)方面：制訂環(huán)保法律、法規(guī)和環(huán)境政策原則，規(guī)范市場(chǎng)的環(huán)境準(zhǔn)入條件，為公司發(fā)明公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；依法監(jiān)督對(duì)生態(tài)環(huán)境有影響的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，指導(dǎo)地方和行業(yè)的環(huán)保工作；實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、民主化、減少?zèng)Q策的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，增進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展；開展環(huán)保宣傳教育、推動(dòng)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，通過自愿合同和責(zé)任制度引導(dǎo)和激勵(lì)公司和社會(huì)公眾實(shí)現(xiàn)環(huán)境和諧行為；參加全球和區(qū)域環(huán)保合作活動(dòng)，推行有關(guān)國(guó)際環(huán)境公約和環(huán)境義務(wù)；管理環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和公共資源，有效地提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)；運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策手段，哺育和擴(kuò)大環(huán)保市場(chǎng)，引導(dǎo)公司和社會(huì)公眾參加環(huán)保市場(chǎng)的投資、建設(shè)和運(yùn)行活動(dòng)。

2.公司的環(huán)保事權(quán)：治理污染。按照公共產(chǎn)品理論，純公共產(chǎn)品是通過公共部門預(yù)算來提供的。環(huán)境污染治理實(shí)質(zhì)上是提供公共產(chǎn)品，供方只能是代表公共利益的政府。但從我國(guó)現(xiàn)在的狀況來看，環(huán)境污染治理的成本比較高，而公司的違法成本比較低。如果只靠政府來治理環(huán)境污染的話，政府的財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠治理環(huán)境污染。

筆者認(rèn)為公司有義務(wù)來治理污染。由于，公司是市場(chǎng)的主體，又是環(huán)境污染的重要生產(chǎn)者，如果公司不采用清潔生產(chǎn)工藝，節(jié)省資源和能源，公司就會(huì)把污染治理的責(zé)任推向政府、推向社會(huì)。公司必須按照“污染者付費(fèi)的原則”，直接削減產(chǎn)生的污染或賠償有關(guān)的環(huán)境損失。

3.社會(huì)公眾的環(huán)保事權(quán)：有償使用環(huán)境資源，監(jiān)督政府和公司行使環(huán)境事權(quán)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論告訴我們，盡管環(huán)境資源是公共產(chǎn)品，但其使用應(yīng)是有償?shù)?。社?huì)公眾既是污染的產(chǎn)生者，又是環(huán)境污染的受害者，其環(huán)保事權(quán)是，有償使用或購(gòu)置環(huán)境公共物品或設(shè)施服務(wù)。根據(jù)“使用者付費(fèi)的原則”，居民應(yīng)支付生活污水解決費(fèi)和垃圾解決費(fèi)。居民應(yīng)自覺恪守環(huán)境法律、法規(guī)，推行保護(hù)環(huán)境義務(wù)，承當(dāng)治理污染的責(zé)任。同時(shí)，公眾行使環(huán)保事權(quán)就是監(jiān)督。監(jiān)督公司恪守環(huán)境法律法規(guī)，監(jiān)督公司的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，監(jiān)督公司采用清潔生產(chǎn)工藝；監(jiān)督政府行使管制的職能。通過合理劃分各環(huán)境主體環(huán)保事權(quán)，讓人們充足認(rèn)識(shí)到環(huán)保單靠政府管制還不行，還應(yīng)充足發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，政府和市場(chǎng)共同進(jìn)取，政府、公司和社