我國城鎮化進程中的政策選擇

與西方發達國家在市場經濟發展基礎上自然促進城市化不同，中國城市化是在政府的指導下進行的。因此,政府有關城鎮化的政策導向對城鎮化進程起著至關重要的作用。我國現有的一系列城鎮化政策,曾對加快城鎮化進程發揮了積極的正向推進作用。但隨著經濟社會發展步入新的發展階段,植根于過去經濟社會發展背景下的政策,漸已成為對城鎮化起逆向阻礙作用的瓶頸,導致城鎮化滯后于工業化,以及出現半城鎮化等問題,負面效應明顯。一、現在，中國的城市化政策是一個現實的瓶頸1.農民非農化的“推力”現行農村土地政策弱化了農民非農化的進程。一是家庭聯產承包責任制使土地使用分散,集中度低,難以實現農業規模化和集約化經營,弱化了農民非農化的“推力”。二是對土地承包權的流轉,實踐中缺乏具體的可操作性的制度規定,導致土地流轉不暢,無法使農民離鄉又離土,也造成土地撂荒等資源浪費現象的發生。三是城鄉二元土地政策不利于解決城鎮化面臨的土地困局。目前,城鎮建設用地緊缺已成為一個普遍問題。而農村卻存在著建設用地大量閑置、利用粗放的問題;城鄉二元土地政策割裂了土地要素的正常合理流動,造成農村和城鎮土地矛盾突出。2.城鎮發展資金城鎮化使大量農村人口進入城鎮,需要龐大的建設成本。據統計,每轉移1個農村剩余勞動力,平均需要城鎮建設資金達5~6萬元。未來10~15年間中國城鎮化水平年均提高0.8~1個百分點,城鎮建設資金年均需求量達1萬億元以上。龐大的資金需求,使城鎮發展的資金約束突出。而目前我國城鎮基礎設施建設的資金來源依然主要是財政資金,融資渠道狹窄,缺乏多元化和穩定的融資渠道,城鎮投融資體制難以適應城鎮建設對龐大資金的需求。3.城鎮化進程順利推進城鎮化是一個復雜的系統工程,推動其正常運行的各項政策構成了一個復雜的政策系統。各個政策之間交互作用,才能促進城鎮化進程的順利推進。但我國的城鎮化一直是在體制和政策存在重大缺陷的情況下推進的,加上對城鎮化政策系統所特有的系統性與復雜性、對城鎮化政策的路徑依賴等問題認識不足,導致在進行政策創新時各項政策相互孤立,缺乏共同的目的性和統一的變革方向,政策間協調性、互補性不足,沒有構成一個相互協調的有機整體,這些都使得變革績效大打折扣。4.“半市民化”的城鎮化戶籍改革的滯后導致半城鎮化問題的出現。2011年,官方統計數字顯示中國城鎮化率達51.27%,但其中城鎮戶籍人口只占35%。這也就意味著城鎮化率下還有16%的人處于“半市民化狀態”。這種“半市民化”的城鎮化,不利于城鎮的融合和消費潛力的釋放,不利于城鎮化和中國經濟社會的可持續健康發展。戶籍政策把進城農民限制在城鎮邊緣,排斥在社保、教育、醫療等福利保障之外,只能使他們游走于城鎮和農村之間。二、天津農村城市化的創新政策進入新世紀以來,天津市在經濟社會發展不斷加快的同時,進行了農村城鎮化政策的新嘗試和新探索。1.“三位一體”聯動,全面推進“三改一化”改革天津市農村城鎮化建設依托于示范小城鎮的建設,是一個“四步法”的新型建設過程。第一步,“宅基地換房”建設示范小城鎮;第二步,“三區”聯動發展;第三步,實施“三改一化”改革;第四步,農村金融改革創新。四步層層遞進、環環相扣、相輔相成,形成了具有天津特色的農村城鎮化新思路。一是“宅基地換房”。農民自愿以其宅基地,按照規定的置換標準,換取小城鎮內的一套住宅,遷入小城鎮居住。原村莊建設用地進行復耕,而節約下來的土地整合后再“招”、“拍”、“掛”出售,用土地收益彌補小城鎮建設資金缺口。“宅基地換房”的流程詳見圖1。“宅基地換房”建設新型小城鎮,實現了土地的集約節約利用,顯著改善了農民居住條件,得到了廣大農民的真心擁護,也得到了國家有關部門的大力支持和充分肯定。截至目前,天津市政府先后批準了四批43個鎮6個村開展試點,規劃建設農民安置住宅5400萬平方米,總投資2800億元。現已累計開工3200萬平方米,竣工2000萬平方米,完成投資1000億元。20個試點基本建成,40萬農民從分散的村莊向小城鎮集中。2014年第四批小城鎮全部建成后,將使100萬農民受益。二是“三區”聯動發展,旨在解決農民集中居住后的就業問題,即以小城鎮建設為龍頭,大力推進農業產業園區、示范工業園區、農民居住社區“三區”聯動發展,實現農業增效、農民增收、農村增實力。具體做法是在高水平完成農民安置區建設的同時,將原有的宅基地(村莊建設用地)復墾為耕地,建設農業產業園區,發展附加值高的設施農業;利用宅基地換房節約的建設用地指標,拓展建設高端產業聚集的工業園區,為農民提供就業崗位,為小城鎮可持續發展打造經濟載體(見圖2)。三是“三改一化”改革。“宅基地換房”和“三區”聯動戰略實施后,農村的舊的組織形態、管理模式、各項政策體制已經不再適合新的形勢,且在一定程度上影響城鄉資源要素的有序流動和一體化發展。為此,天津市又探索開展了“三改一化”的改革。首先,農村集體經濟改股份制經濟:凈資產多的農村集體經濟組織,集體資產量化到個人,組建股份有限公司或有限責任公司;凈資產少的農村集體經濟組織,經營用房租賃權量化到個人,組建有限責任公司進行物業經營;有一定數量集體土地的農村集體經濟組織,土地承包經營權確權到個人,成立土地股份合作社;無凈資產或資不抵債的農村集體經濟組織,清理債權債務,注銷原村集體經濟組織。其次,農業戶口改非農業戶口。放寬城鎮居民落戶條件,實行以居住地劃分城鎮戶口和農村戶口的戶籍登記政策。凡是在小城鎮有合法固定的住所,有穩定的職業或生活來源,并且已完成農村集體經濟組織成員資格界定的,經農民申請后,均可以辦理“農轉非”。“農改非”后,村民在保持原有待遇的基礎上增加了市民待遇,在就業、醫療、社會保障、入學、參軍等各個方面享受與市民同等待遇。最后,村委會改居委會。村集體經濟組織股份制改造和村民戶籍“農轉非”后,依照法定程序撤銷村民委員會,組建社區居民委員會,并相應建立社區黨組織和群眾社團組織。“三改一化”的探索,是對城鄉二元體制的全面挑戰和突破,是對人員身份、組織形式、運行方式、管理模式的深刻轉換,在體制機制上邁出了關鍵一步,推動實現完全意義上的城鄉一體化。2012年,天津市“三改一化”試點范圍擴大到100個村(天津市發展和改革委員會調研組,2011)。四是農村金融改革創新。“宅基地換房”建設示范小城鎮、“三區”聯動和“三改一化”改革之后,農民參與金融活動的條件逐步成熟,金融服務需求與日俱增。為此,天津又走出示范小城鎮建設的“第四步”——大力發展村鎮銀行。村鎮銀行是“土生土長”的本地銀行,它的草根特性更能適應農村的生態環境。通過讓農民參與金融活動,盤活農村經濟資源,促進農民增收、農村增活力。還可以有效解決當前金融服務和企業融資之間不對稱的矛盾,以“草根銀行”服務“草根經濟”,彌補農村金融服務短板,打造覆蓋全面、治理靈活、服務高效的新型農村金融體系。新型農村金融機構試點工作開展以來,天津已陸續成立了6家村鎮銀行,并出臺《關于促進天津市村鎮銀行發展的意見》,通過一系列“含金量”很高的政策措施,改進和加強農村金融服務,加快實現“草根銀行”在全市重要鄉鎮營業網點的全覆蓋。2.完善小城鎮發展的幾個基本原則天津示范小城鎮建設的四步推進,不僅取得了集約節約利用土地、增加農民收入、使農民享受到城鎮生活、逐步縮小城鄉差距的效果,實現了農民“安居樂業有保障”的目標,而且為未來發展預留了空間,大大加快了農村城鎮化進程。其基本經驗具有重要的示范意義。一是堅持農民自愿為根本。始終把尊重農民自愿放在首位,滿足農民95%以上擁護、5%不反對的前提下,才能開展試點工作。所有涉及農民利益的問題和決策,都要事先征求農民的意見,讓農民了解,請農民參與,農民擁護率達到98%以上,保持了社會穩定。二是堅持規劃優先原則。強調城鎮規劃的重要作用,突出小城鎮的布局特色、產業特色、環境特色、建筑特色、文化特色。并考慮到今后幾十年的發展需要,在交通、基礎設施、用地布局、生態保護、環境美化等方面留有充分余地,使每個小城鎮都有生命力和可持續性。三是堅持統籌安排。注意把工業與農業、城市與農村、城鎮居民與農民作為一個整體,統籌規劃,通盤考慮;對土地利用規劃、農地征收補償、農村集體經濟組織改革、戶籍改革、農村管理體制改革等方面進行整體設計,分步實施,穩步推進;將農民居住環境改善、就業和增收、社會保障水平提高等涉及農民切身利益的問題考慮周全,并政策跟進。四是堅持“兩個平衡”原則。嚴格按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”原則,對建新地塊的面積規模進行控制,并保證復墾的耕地面積如數歸還,做到土地平衡。安置農民住房和公建、基礎設施建設和土地整理可投入的資金與節約出來的經營性土地,通過市場化運作的收入資金必須平衡。五是堅持市場化運作機制。區縣政府建立小城鎮開發建設投資機構,以土地出讓政府收益權作為抵押,向銀行申請貸款融資,貸款的資金用于小城鎮農民住宅及相關配套設施的建設,通過“招拍掛”等方式出讓置換出來的經營用地,并將土地出讓金作為還款來源,走市場化運作道路。3.把握“發展”重點,不斷加大新型城鎮化的投入力度天津以示范小城鎮建設為平臺,探索了農村城鎮化政策的協調配套改革,通過發揮體制政策的合力,共同推動農村城鎮化發展,形成了農村城鎮化政策創新體系。一是土地政策改革為先導。天津利用國家城鄉建設用地增減掛鉤試點政策,以“宅基地換房”為載體,通過對布局散亂、利用粗放、廢棄閑置的農村建設用地,進行整理和布局調整,優化了城鄉建設用地結構和布局,有效拓展了建設空間,緩解了建設用地供需矛盾。將舊村莊、舊宅基地、廢棄建設用地整理復墾,增加了有效耕地面積,提高了耕地質量,堅守了耕地保護紅線,有效解決了農地碎片化問題,實現了耕地統一經營和農地規模化集約化利用。伴隨“宅基地換房”,催生了一大批土地股份合作社、農業產業化龍頭企業等市場主體,將農民從土地上進一步“解放”出來,強化了農村城鎮化的內在推力(天津市發改委示范小城鎮課題組,2008)。二是產業政策創新為重點。工業化是推動城鎮化的重要動力。天津在推進示范小城鎮建設中,堅持把解決農民居住城鎮化和產業發展緊密結合起來,高標準建設現代農業產業園區、示范工業園區,推動農業向產業園區集中、工業向示范工業園區集中,充分發揮產業的規模效益和聚集效益。農民集中遷入示范小城鎮居住,促進了服務業的發展。“三區”聯動發展,有力地促進了農業由傳統農業向高效生態農業轉變,第一產業向第二、三產業的轉移。產業的發展,夯實了城鎮化的經濟基礎,壯大了城鎮的經濟實力和可持續發展能力,強化了工業化通過就業轉換效應、人口集聚效應和財富積累效應對城鎮化的帶動,實現了工業化和城鎮化的協同發展。三是各項配套改革為保障。首先,推進了戶籍改革,實現了農民身份的徹底轉變。“三改一化”的“農改非”后,村民在保持原有待遇的基礎上增加了市民待遇,在就業、醫療、社會保障、入學、參軍等各個方面享受與市民同等待遇。農村低保人員和特困家庭享受城市救助標準。這樣的政策安排,實現了農民身份的徹底轉變。其次,逐步健全就業保障機制。除了依托農業產業園和示范工業園區擴大就業容量外,示范小城鎮的物業管理、清潔、綠化、公共設施管理等崗位,優先面向“農轉非”人員,對就業困難人員提供公益性崗位。在社保方面,在企業工作的農民按城鎮職工養老保險規定繳納,失地農民按失地農民養老保險規定繳納,其他沒有失地的農民按城鎮居民養老保險規定繳納。最后,城鎮行政和社會管理體制,探索成立了示范鎮管理委員會,負責各項公共服務和社會管理工作。村委會改居委會,改變了原來以村為主的管理方式,建立了新型的社區管理體制,居民的日常生活內容全部納入了居委會管理范疇,實現了城鎮社區管理體制的轉變。三是金融改革和創新為亮點。首先,為了緩解城鎮建設的資金瓶頸,以城鎮開發建設投資機構為平臺,以宅基地換房節約的部分土地出讓收益權作為抵押,向國家開發銀行申請貸款,用于小城鎮農民住宅及相關配套設施建設;同時通過“招、拍、掛”等方式出讓置換土地,并將土地出讓金作為還款來源,保證城鎮建設項目資金的可持續,形成了一套“政府引導,市場運作,統籌安排,資金平衡”的城鎮建設投融資新體制。其次,將農村集體經濟組織資產狀況進行分類改革,建立了“歸屬清晰、權責明確、利益共享、保護嚴格、流轉規范、監管有力”的集體資產管理制度,不斷提高農村集體資產運行質量和經營效益,促進了農村集體經濟發展。最后,探索農村金融改革的新方法,建設和發展了村鎮銀行,初步形成了投資多元、種類多樣、覆蓋全面、服務高效的農村金融服務體系,切實服務“三農”和小微企業,促進了農村經濟可持續發展和城鄉一體化建設。三、天津經驗對大城市和農村城市化建設的澄清天津農村城鎮化改革效果顯著,各項政策的協調配套為全國提供了一個案例,對大城市農村城鎮化建設具有一定借鑒意義。1.因地制宜、穩步推進“城鄉一體化”新格局的建設我國是政府主導型城鎮化,政府能否順利推進城鎮化進程,科學制定全國農村城鎮化發展規劃至關重要。規劃要促進形成城鄉一體化新格局,要因地制宜規劃和建設小城鎮(或農村新社區)。建設過程中要量力而行、循序漸進,不搞“一刀切”,防止脫離實際情況、超出財力可能、違背農民意愿的“大拆大建”。要以農村城鎮化規劃為引領,穩步推進農業轉移人口轉為城鎮居民,積極穩妥地推進農村城鎮化(蔡玉勝等,2010)。2.城鎮化發展政策各地農村城鎮化體制政策創新必須要搞好配套設計,各項政策(產業政策、就業政策、社會保障政策、行政管理政策、文化政策等)之間必須保持銜接性、改革方向的一致性和共同的目的性。城鎮化政策的創新應鎖定:一是發展現代農業;二是培育低污染、低能耗的主導產業;三是注重產業合理布局與合理化定位。3.產權不斷規范,土地流轉管理制度要盡快頒布《農村集體土地使用權及其地上房屋確權登記發證工作實施方案》,查清農村集體建設用地使用權、宅基地使用權及其地上房屋的權屬情況等項工作,有序推進農村土地使用權的確權工作,將《憲法》規定的農村各種產權通過權證的形式確定到戶,使之成為農民法定的資產,并賦予可流轉的、市場化的資本稟賦。建立完善的農村宅基地使用權轉讓規范和相應的管理措施;制作并向農戶提供統一的轉讓、轉包、出租、互換及流轉委托書等合同示范文本,對流轉雙方可能涉及的一些權利、義務、違約責任等進行明確;建立交易價格核準制度;建立轉讓期限管理制度,輔之以閑置罰金制度和收回制度;完善土地交易大廳,健全交易體系;完善土地流轉糾紛仲裁、調解機制。強化土地總量和質量控制體系;合理安排建新區的城鎮建設用地比例,確保項目區建設用地總量不增加,耕地和基本農田面積不減少、質量不下降,各類用地結構和布局科學合理(何邕健等,2011)。4.逐步縮小城鄉差距,推進農民市民化首先,堅持因地制宜、分步推進解決外來務工人員市民化問題。促進外來務工人員就業(包括農民工和城市間流動人口),同時逐步縮小外來人口和當地居民的公共服務差別,縮小城鄉基本社會保