第十二章公共部門績效管理學(xué)習(xí)要點：公共部門績效管理的理論基礎(chǔ)公共部門績效指標(biāo)體系的設(shè)計公共部門績效管理系統(tǒng)過程及方法案例：政府和船主的博弈

18世紀末期，英國政府決定把犯了罪的英國人統(tǒng)統(tǒng)發(fā)配到澳洲去。由一些私人船主承包從英國往澳洲大規(guī)模地運送犯人的工作。英國政府實行的辦法是以上船的犯人數(shù)支付船主費用。當(dāng)時那些運送犯人的船只大多是一些很破舊的貨船改裝的，船上設(shè)備簡陋，沒有什么醫(yī)療藥品，更沒有醫(yī)生，船主為了謀取暴利，盡可能地多裝人，導(dǎo)致船上條件十分惡劣。一旦船只離開了岸，船主按人數(shù)拿到了政府的錢，對于這些人能否遠涉重洋活著到達澳洲就不管不問了。有些船主為了降低費用，甚至故意斷水?dāng)嗍场＃衬暌院螅l(fā)現(xiàn)：運往澳洲的犯人在船上的死亡率達１２﹪，其中最嚴重的一艘船上４２４個犯人死了１５８個，死亡率高達３７﹪。英國政府費了大筆資金，卻沒能達到大批移民的目的。于是英國政府想了很多辦法。每一艘船上都派一名政府官員監(jiān)督，再派一名醫(yī)生負責(zé)犯人和醫(yī)療衛(wèi)生，同時對犯人在船上的生活標(biāo)準(zhǔn)做了硬性的規(guī)定。但是，死亡率不僅沒有降下來，有的船上的監(jiān)督官員和醫(yī)生竟然也不明不白地死了。原來一些船主為了貪圖暴利，賄賂官員，如果官員不同流合污就被扔到大海里喂魚了。政府支出了監(jiān)督費用，卻照常死人。政府又采取新辦法，把船主都召集起來進行教育培訓(xùn)，教育他們要珍惜生命，要理解去澳洲去開發(fā)是為了英國的長遠大計，不要把金錢看得比生命還重要但是情況依然沒有好轉(zhuǎn)，死亡率一直居高不下。一位英國議員認為政府的目的是為了把犯人安全的送到澳洲。而政府政策的缺陷在于政府給予船主報酬是以上船人數(shù)來計算的，犯人能都安全的抵達澳洲跟船主沒有任何關(guān)系。他提出從改變政策開始：政府的目的是為了讓犯人安全的抵達澳洲，那么就以到澳洲上岸的人數(shù)為準(zhǔn)計算報酬，不論你在英國上船裝多少人，到了澳洲上岸的時候再清點人數(shù)支付報酬，這樣政府的目標(biāo)就成為了船主們的目標(biāo)。問題迎刃而解。船主主動請醫(yī)生跟船，在船上準(zhǔn)備藥品，改善生活，盡可能地讓步每一個上船的人都健康地到達澳洲。一個人就意味著一份收入。自從實行上岸計數(shù)的辦法以后，船上的死亡率降到了１﹪以下。有些運載幾百人的船只經(jīng)過幾個月的航行竟然沒有一個人死亡。第一節(jié)公共部門績效管理的理論基礎(chǔ)一、公共部門績效管理的內(nèi)涵（一）績效Brumbrach（1988）給績效下的定義即“績效指行為和結(jié)果。行為由從事工作的人表現(xiàn)出來，將工作任務(wù)付諸實施。（行為）不僅僅是結(jié)果的工具，行為本身也是結(jié)果，是為完成工作任務(wù)所付出的腦力和體力的結(jié)果，并且能與結(jié)果分開進行判斷”。一定的組織及其成員在組織活動中所獲得的結(jié)果和貢獻及效率、效果，它是組織結(jié)構(gòu)及組織成員知識、能力、技能等各種因素的綜合反映，是一切管理活動的出發(fā)點和歸宿。1．從績效的本質(zhì)規(guī)定性來看，績效反映的是組織整體或者個人在履行其職能或崗位職責(zé)的過程中、在一定時間內(nèi)以某種方式實現(xiàn)某種結(jié)果的過程；在職能或職責(zé)履行以外所產(chǎn)生的結(jié)果不能視為績效。2．從行使職能或職責(zé)、產(chǎn)生績效的主體來看，績效包括組織整體績效或部門績效、項目績效、個人績效。3．從績效的質(zhì)與量的規(guī)定性來看，績效并不等于產(chǎn)出本身，也不等于任務(wù)或產(chǎn)品本身，績效不僅有數(shù)量的規(guī)定性，而且也有質(zhì)的規(guī)定性。4．從績效形成的過程來看，績效具有一定的周期，具有從投入——到獲得中期結(jié)果——再獲得最終結(jié)果的周期性發(fā)展過程；時間對績效形成具有影響作用。（二）公共部門的績效（1）經(jīng)濟績效。經(jīng)濟績效表現(xiàn)在經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展上，不僅在量上有擴張，而且在結(jié)構(gòu)合理的前提下還應(yīng)有質(zhì)的提升。考察經(jīng)濟績效要以經(jīng)濟增長率、通貨膨脹率、就業(yè)率、利率和匯率作為重要衡量指標(biāo)。（2）社會績效。社會績效是經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)上的社會全面進步。社會全面進步內(nèi)涵豐富，包括人們的生活水平和生活質(zhì)量的普遍改善和提高；社會公共產(chǎn)品供應(yīng)及時到位，社會治安狀況良好，人們安居樂業(yè)；社會和諧有序，社會群體、民族之間和諧發(fā)展，沒有明顯的對抗和尖銳的沖突。（3）政治績效。政治績效是公共部門績效的集中表現(xiàn)，在市場經(jīng)濟條件下，政治績效最經(jīng)常地表現(xiàn)為制度安排和制度創(chuàng)新。市場經(jīng)濟規(guī)則的制定或社會秩序的維護是一種政府制度安排，政府制度安排的能力越強，政治績效就越容易凸顯。（三）績效管理美國著名績效管理專家羅伯特·巴克沃將績效管理定義為是一個持續(xù)的交流過程，該過程由員工和其直接主管之間達成的協(xié)議來保證完成，并在協(xié)議中對未來工作達成明確的目標(biāo)和理解，并將可能受益的組織、經(jīng)理及員工都融入到績效管理系統(tǒng)中來。理查德.威廉姆斯在其《組織績效管理》一書中指出：績效管理是把對組織的績效管理和對員工的績效管理結(jié)合在一起的一種體系。行政學(xué)者夏夫里茨和盧塞爾就認為，績效管理是組織系統(tǒng)整合組織資源達成其目標(biāo)的行為，績效管理區(qū)別于其他方面純粹管理之處在于它強調(diào)系統(tǒng)的整合，它包括了全方位控制、監(jiān)測、評估組織所有方面的績效。（四）公共部門績效管理1.公共部門績效管理的發(fā)展背景官僚制封閉性本身結(jié)構(gòu)與管理的缺陷低效率時代全球化信息化知識經(jīng)濟績效管理方法技術(shù)技術(shù)理論2.公共部門績效管理的涵義作為從私人部門引入的管理方法和理念，公共部門績效管理指的是以公共部門為管理對象，以經(jīng)濟、效率、效益、服務(wù)質(zhì)量的提高和公民滿意為目標(biāo)，而對公共部門進行改革、組織設(shè)計的一套管理方法和理念。其管理的基本思路是，以任務(wù)為導(dǎo)向、以結(jié)果為導(dǎo)向、以顧客為導(dǎo)向、以社會為導(dǎo)向和以市場為導(dǎo)向。3.公私部門績效管理的差異（1）環(huán)境差異（2）目的差異（3）理念差異

（4）功能差異第二節(jié)公共部門績效指標(biāo)體系的設(shè)計材料：中國政府績效報告首度發(fā)布否定“惟GDP論”與會專家表示，中國正處于全方位的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，“惟GDP論”的“數(shù)字經(jīng)濟”、“胖子經(jīng)濟”可以“再見”了，以提高自主科技能力為核心、講質(zhì)量講效益的“健康經(jīng)濟”是當(dāng)下目標(biāo)。這意味著，對各級政府績效的評估，將不再只照顧經(jīng)濟發(fā)展單一指標(biāo)，而是以民生為重、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合指標(biāo)為參照系。評估體系有五大問題一是發(fā)展不平衡。許多地方政府考評依然采用傳統(tǒng)的方式，以公務(wù)員個人總結(jié)代替部門考核，以年度會議代替績效目標(biāo)制定，以單項評比檢查代替綜合績效評估。二是缺乏統(tǒng)一的政策指導(dǎo)和法規(guī)保障。我國政府績效評估一直處于自發(fā)狀態(tài)，工作的啟動和開展主要取決于領(lǐng)導(dǎo)人對這項工作的認識程度，容易造成地方政府績效評估工作的持續(xù)性不強、經(jīng)驗交流和推廣不夠。三是評估體系不健全，有片面追求GDP傾向。四是評估方式開放度不高。評估的主體主要是上級機關(guān)，社會公眾參與少。五是評估理論基礎(chǔ)薄弱，具有中國特色的政府績效評估理論體系尚未建成。片面地將經(jīng)濟指標(biāo)等同于政府績效評估指標(biāo)的全部，會導(dǎo)致以下明顯弊端：1．GDP等經(jīng)濟指標(biāo)不能準(zhǔn)確反映經(jīng)濟增長的質(zhì)量和結(jié)構(gòu)，而判斷經(jīng)濟和社會發(fā)展，不僅要看經(jīng)濟總量的增長，還要看經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化情況和協(xié)調(diào)程度。2．經(jīng)濟發(fā)展過程違背經(jīng)濟發(fā)展的目的。發(fā)展經(jīng)濟是為了提高福利水平和生活質(zhì)量，而國內(nèi)生產(chǎn)總值卻無法反映社會福利的增長；國內(nèi)生產(chǎn)總值只反映經(jīng)濟增長的結(jié)果，而不能反映因為經(jīng)濟增長對環(huán)境資源的負面影響。相反，片面追求國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長導(dǎo)致了資源的巨大浪費、環(huán)境的嚴重破壞和地區(qū)發(fā)展差距、收入分配差距的進一步拉大等社會問題。3．人均國內(nèi)生產(chǎn)總值不能準(zhǔn)確地反映社會分配和社會公正，地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入分配差距等社會問題反而日益凸顯。4．片面地將經(jīng)濟指標(biāo)等同于政府績效評估指標(biāo)的全部，對政府行為的誤導(dǎo)作用十分明顯。公共部門績效指標(biāo)體系的內(nèi)容

考核方向

指標(biāo)內(nèi)容

國民經(jīng)濟GDO總量、人均值及其增長率產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就業(yè)率與失業(yè)率人民生活人均收入及其增長率基尼系數(shù)社會保障實施情況科教文衛(wèi)科技進步教育發(fā)展文化事業(yè)衛(wèi)生與防疫計劃生育生態(tài)環(huán)境社會治安重大案件和事故其他指標(biāo)施政成本公眾滿意度一、績效指標(biāo)體系及績效標(biāo)準(zhǔn)（一）績效指標(biāo)的分類1．根據(jù)績效評估的內(nèi)容分類（1）業(yè)績評估指標(biāo)。所謂業(yè)績就是指公共部門履行職能與職責(zé)所產(chǎn)生的結(jié)果及其社會影響。具體表現(xiàn)為公共部門完成工作的數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、行政效率指標(biāo)以及成本費用指標(biāo)。（2）能力評估指標(biāo)。（3）態(tài)度評估指標(biāo)。2．硬指標(biāo)和軟指標(biāo)（1）硬指標(biāo)。是指那些可以以統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，把統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為主要評估信息，建立評估數(shù)學(xué)模型，以數(shù)學(xué)手段求得評估結(jié)果，并能夠以數(shù)量表示評估結(jié)果的評估指標(biāo)。硬指標(biāo)也就是可以量化的定量指標(biāo)。（2）軟指標(biāo)。是指通過運用人的知識、經(jīng)驗進行判斷和主觀評估方能得出評估結(jié)果的評估指標(biāo)。在實際的績效評估過程中，這種主觀評估往往表現(xiàn)為專家評估，由評估專家對系統(tǒng)的輸出作出主觀的分析，直接給被評估對象進行打分或作出模糊評判（如：很好、好、一般、不太好、不好）。（二）績效標(biāo)準(zhǔn)績效標(biāo)準(zhǔn)指的是在各個指標(biāo)上分別應(yīng)該達到什么樣的水平，解決的是要求被評估者做得怎樣、完成多少的問題，也就是在各個指標(biāo)上所應(yīng)達到的具體的績效要求。績效標(biāo)準(zhǔn)包括基本標(biāo)準(zhǔn)和卓越標(biāo)準(zhǔn)兩個方面。經(jīng)濟（Economic）效率（Efficiency）效能（Effectiveness）公平（Equity）二、公共部門績效指標(biāo)體系設(shè)計的原則與步驟

（一）績效指標(biāo)體系設(shè)計的原則（1）綜合、全面性原則（2）可操作性原則（3）獨立性和差距性原則（4）“硬”指標(biāo)與“軟”指標(biāo)相合的原則★指標(biāo)設(shè)計的SMART原則S代表的是SPECIFIC，是指績效指標(biāo)要切中特定的工作目標(biāo)；M代表MEASURABLE，是指績效指標(biāo)或者是數(shù)量化的；A代表ATTAINABLE，是指績效指標(biāo)在付出努力的情況下是可以實現(xiàn)的；R代表REALISTIC，是指績效指標(biāo)應(yīng)該與工作高度相關(guān)；T代表TIME—BROUND，是指在績效指標(biāo)中要使用一定的時間單位。（二）公共部門績效指標(biāo)體系設(shè)計的步驟1．明確公共部門績效內(nèi)涵與外延（1）行為的合法性（2）公共產(chǎn)品供給數(shù)量（3）公共產(chǎn)品供給的外部正效應(yīng)公共部門績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建的基本因素主要依據(jù)三個方面：一是公共部門目標(biāo)。這是績效評價的基本依據(jù)。二是由公共部門職能決定的工作職責(zé)和工作任務(wù)。工作職責(zé)、工作任務(wù)是績效目標(biāo)的具體化。三是公共部門職能分工。界限清晰的部門職能分工是績效評價體系的基本決定因素。2．確定合理的績效評估標(biāo)準(zhǔn)3．構(gòu)建政府績效評估指標(biāo)工作分析（崗位分析）問卷調(diào)查訪談經(jīng)驗總結(jié)等工作流程分析初步確定績效考核項目（考評要素）專家意見修訂確定績效指標(biāo)體系三、公共部門績效指標(biāo)體系構(gòu)成（1）量的規(guī)定性效率比例。包括投入與產(chǎn)出的比例、單位時間內(nèi)提供公共物品或公共服務(wù)的數(shù)量比例、單位物質(zhì)投入內(nèi)提供公共物品或公共服務(wù)的數(shù)量比例、無形損耗與一定的公共物品或公共服務(wù)之間的數(shù)量比例，以及這種比例的發(fā)展趨向。頻率大小。頻率大小作為績效評估量的標(biāo)準(zhǔn)是指公共部門活動節(jié)奏的快慢。它包括公共產(chǎn)品提供之間的時間間隔、公共服務(wù)提供之間的時間間隔、公眾提出要求與公共服務(wù)供給者做出反映之間的時間間隔，以及這種頻率變化的情況和趨向。環(huán)節(jié)多少。環(huán)節(jié)多少是指公共部門從開始進行某一項活動到這項活動全部結(jié)束之間的距離遠近、步驟多少和所經(jīng)過部門的多少。（2）質(zhì)的規(guī)定性態(tài)度。它包括指導(dǎo)公共部門進行公共管理活動的管理理念，也就是行政理念；對公眾提出的要求和抱怨是否及時予以回答、解釋、處理與解決；處理與解決的程度等方面。使用的方法和手段。這些方法和手段包括管理自由裁量權(quán)的使用與限制；吸收公眾參與管理和決策的過程；與公眾進行信息溝通與交流的機制；對公眾需求的回應(yīng)力、與社會進行物質(zhì)與能量交換的過程等方面。管理結(jié)果。這是指公共部門通過實施公共管理活動所使用和消耗的各種投入、所取得的中期和最終成果、所產(chǎn)生的社會效果。北京國際城市發(fā)展研究院：政府績效評估指標(biāo)體系第三節(jié)公共部門績效管理系統(tǒng)過程及方法反饋績效計劃績效監(jiān)控績效評價績效戰(zhàn)略目的開發(fā)目的管理目的評價什么誰來評價評價方法結(jié)果應(yīng)用評價周期績效管理是一個系統(tǒng)計劃績效—新的績效期開始時監(jiān)控績效—在整個績效期間內(nèi)評價績效—績效時間結(jié)束時反饋績效—績效時間結(jié)束時反饋績效計劃績效監(jiān)控績效評價績效績效管理流程一、績效管理的系統(tǒng)過程（一）準(zhǔn)備評估資料評估資料的準(zhǔn)備是指全面收集、整理涉及被評估對象的各方面信息和資料。這些信息與資料包括政府部門的服務(wù)承諾、工作計劃與方案、工作報表、回復(fù)與解釋公眾提出問題或抱怨的信件和電話數(shù)量的統(tǒng)計與記錄、解決實際問題的數(shù)量、實際取得的服務(wù)結(jié)果與社會效果、會議記錄、物質(zhì)投入與消耗、成果鑒定結(jié)果、管理方法的改進與調(diào)整等。（二）確定績效目標(biāo)、建立評估指標(biāo)體系和績效標(biāo)準(zhǔn)績效目標(biāo)是指公共部門在行使職能過程中投入應(yīng)當(dāng)獲得的產(chǎn)出與社會效果；績效標(biāo)準(zhǔn)指的是在各個指標(biāo)上分別應(yīng)該達到什么樣的水平，解決的是在績效計劃過程中根據(jù)績效目標(biāo)在不同的績效等級上要求被評估者做得怎樣、完成多少的問題。也就是在各個指標(biāo)上所應(yīng)達到的具體的績效要求，正是績效標(biāo)準(zhǔn)將績效區(qū)分為不同的績效等級。例如：在對環(huán)境管理部門的績效進行評估的時候，假如其績效等級可區(qū)分為A、B、C三等，具體評估項目可劃分為：a空氣的質(zhì)量指標(biāo)和污染指標(biāo)；b水的質(zhì)量指標(biāo)與污染指標(biāo)；c毒素的防治要求；d廢物的管理要求和利用要求。根據(jù)評估項目的劃分，確定A、B、C三個等級分別在a、b、c、d各個評估項目上的具體績效要求就是績效標(biāo)準(zhǔn)。績效評估過程就是按照績效目標(biāo)而確定的績效標(biāo)準(zhǔn)來對實際的管理和服務(wù)結(jié)果進行比照測量后區(qū)分為不同績效等級的過程。（三）劃分與確定績效評估項目一是要根據(jù)每一個公共部門的管理職能，這樣就會使不同的公共部門績效評估有不同的評估項目。二是要根據(jù)社會發(fā)展的整體價值取向和公眾最大的社會需求，這樣就會使不同時間、不同地區(qū)和不同社會條件下的績效評估，即使是對同一類公共服務(wù)供給者的績效進行評估，也會有不同的評估項目。（四）選定評估方式1．公共部門的自我評估方式2．專門評估機構(gòu)的評估方式（五）公布績效評估結(jié)果和改進公共管理二、績效管理方法表現(xiàn)性評價平衡計分卡（TheBalancedScoreCard，BSC）關(guān)鍵績效指標(biāo)（KeyPerformanceIndicators,KPI）目標(biāo)管理（ManagementbyObjectives,MBO）關(guān)注經(jīng)營功能在縱向不斷提升評價內(nèi)容范圍在橫向不斷拓展1990年，哈佛大學(xué)會計學(xué)教授羅伯特·卡普蘭和波士頓公司的管理咨詢師戴維·諾頓兩人共同對12家公司進行了一項研究，以尋求新的績效評價方法。這項研究的起因是人們越來越相信績效評價的財務(wù)指標(biāo)對于現(xiàn)代企業(yè)組織而言是無效的。卡普蘭和諾頓經(jīng)過多次研究討論，開發(fā)了計分卡這種囊括整個組織各方面活動（包括顧客、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、員工活動和股東利益）的績效評價系統(tǒng)，即平衡計分卡。隨后，平衡計分卡進入了廣泛應(yīng)用的階段。FANG33平衡計分卡的創(chuàng)始人哈佛大學(xué)商學(xué)院教授羅伯特·卡普蘭（TheBalancedScoreCard，BSC）復(fù)興國際方案公司總裁戴維·諾頓FANG34對平衡計分卡的評價《哈佛商業(yè)評論》在慶祝創(chuàng)刊75華誕（1997）之際，隆重評選推出了“過去75年來最具影響力的十大管理理念”，平衡計分卡名列第二。調(diào)查表明：在世界500強