低碳壁壘措施與節能減排措施

隨著國際社會越來越重視環境保護，處理世界氣候變化的日益重視，國際司法當局對低碳限制的研究沒有遇到。在過去的幾十年里,國際環境法的范圍變化不大,而今,它不僅涵括環境保護、資源養護、減少污染等問題,還涵括有關自然資源利用、能源政策和影響貿易的環境管理等一系列問題,也就是說,國際環境法與國際可持續發展法的關系日益密切。(1)在這種背景下,對低碳壁壘的表現形式、特征、形成的法律背景,及其對我國出口貿易的影響進行分析,并尋求應對的措施,對有效協調國際環境保護與國際可持續發展之間的關系具有一定的積極作用,也有益于推進國際環境法與國際可持續發展法的深入研究。一、碳標簽與碳貿易所謂低碳壁壘是指進口國以節能減排、保護人類與生態環境、應對氣候變化為由,通過國內環境立法,公布嚴格的低碳技術標準,實施繁瑣的監測、認證和審批程序,阻止國外高能耗產品進口,保護同類國產品的一種不公平的貿易保護措施。低碳壁壘主要通過征收碳關稅、推行碳標簽、實施生態設計要求等形式予以表現。碳關稅是指進口國對高能耗進口產品(如鋼鐵、水泥、鋁、玻璃、電機、化工、造紙、紡織等)征收的二氧化碳排放稅。碳關稅已被美國、歐盟等發達國家在2009年哥本哈根氣候變化大會上提出,并且,美國已于2010年通過國內立法將其正式確定下來。而碳標簽則是指進口國要求出口國在出口產品上加貼體現產品在整個生命周期產生的溫室氣體排放量的一種標識。碳標簽已被英、日、法、美等國家采用,英國的特易購(Tesco)、法國的卡西諾(Casino)和美國的沃爾瑪(Walmart)等國際大型連鎖超市都已逐步要求供應商在產品上加貼碳標簽。日本也對加工食品逐步實施碳標簽制度。碳關稅與碳標簽的實施都必須依據碳評價技術標準,由于發達國家對環保要求較高,因而必然采用嚴格而苛刻的低碳技術標準,這對發展中國家的高能耗出口產品又是一道難以逾越的新型綠色貿易壁壘。低碳壁壘與其他綠色貿易壁壘一樣具有許多共性,(2)其中最為突出的是,兩者都以環境保護為名,行貿易保護之實;都采取征收關稅(綠色關稅和碳關稅)和加貼標簽(綠色標簽和碳標簽)的形式;都依據嚴格的環保標準。正因為如此,筆者將低碳壁壘納入綠色貿易壁壘范疇,構成一種新型的綠色貿易壁壘。然而,低碳壁壘的特征十分明顯。首先,它有特定的適用對象,即碳關稅僅針對高能耗進口產品,而碳標簽則針對所有高能耗產品。其次,碳關稅的合法性受到質疑,它與其他綠色貿易制度不同,其出臺既無國際法依據,又無WTO司法實踐,1994年生效的《聯合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《氣候變化公約》)及2005年生效的《京都議定書》和WTO規則都沒有關于碳關稅的明確規定;而WTO爭端解決機構雖已審理過許多涉及環境問題的爭端案件,但從未接觸過有關碳關稅之類的爭端實例。再次,碳關稅的歧視性顯而易見,它所針對的國家是那些沒有溫室氣體減排指標的發展中國家,特別是像中國、印度、巴西等這樣的主要新興經濟體,同時碳關稅的實施是根據國內低碳技術標準,對來自這些發展中國家的高能耗進口產品在生產過程中的碳排放量進行嚴格而繁瑣的檢測。除碳關稅和碳標簽外,當下構成低碳壁壘的還有歐盟的生態執行措施,它們是根據2009年10月歐盟理事會發布的《ErP指令》(3)出臺并開始陸續實施的。《ErP指令》對產品提出了生態技術要求,指出產品的設計不僅要考慮功能、性能、材料、結構、外觀、通用性、安全性、包裝、成本、標準、認證等常規因素,而且還應考慮產品整個生命周期對能源、環境、自然資源的影響程度。(4)隨著歐盟各項生態執行措施的實施,我國出口貿易遭受低碳技術壁壘的阻擊日趨嚴重。2010年1月至8月,我國出口貿易遭受貿易救濟調查共38起,其中與低碳經濟相關的低碳技術壁壘案件不斷增多,是遭受貿易保護的最大受害國。(5)據了解,首批《ErP指令》一實施,就使我國約80%出口到歐盟的辦公室設備、冰箱、空調、機電、影像等產品被拒之門外?？梢灶A計,其他工業發達國家如美國、日本等必將效仿歐盟《ErP指令》,修改或制定國內相關法規,對我國高能耗產品出口企業的影響不可低估。二、碳壁壘的法律依據及“環境例外條款”的適用低碳壁壘的形成主要依據國際與國內兩個層面的立法。它與其他綠色貿易壁壘一樣,也是因某些國際環境保護公約對國際貿易作出限制的規定,(6)并通過國內立法為各國實施低碳壁壘、保護本國相關產業提供了法律依據。從國際立法層面上分析,低碳壁壘的形成,最直接的國際法依據主要是《氣候變化公約》及其《京都議定書》?！稓夂蜃兓s》要求各締約方特別是工業化締約方采取措施(如征收碳稅或能源稅)對引發溫室氣體效應的二氧化碳及其他氣體的排放量加以限制;同時在第3條第5款中又規定:“為應對氣候變化而采取的措施,包括單方面措施,不應當構成國際貿易上的任意或無理的歧視手段或隱蔽的限制?！倍毒┒甲h定書》更不限制溫室氣體減排的具體措施和執行方式,也不對某些國內措施和執行方式的合法性予以評判,卻在其中第2條作出明確規定,要求附件1所列締約方為實現各自關于溫室氣體量化的限制和減排的承諾,應根據本國情況執行或進一步制定政策和采取措施,在其中列舉的八個方面的措施中,特別要求各締約方應減少或消除所有違背《氣候變化公約》目標的諸如財政激勵、稅收和關稅減免以及補貼等措施。這些規定雖未明確各締約方應采取征收碳稅等措施,而實際上卻為各締約方任意采取各項影響自由貿易的措施,特別是對高能耗進口產品征收碳關稅或實行其他低碳壁壘措施提供了借口或法律依據。低碳壁壘的形成,也與GATT/WTO規則密切相關,其中GATT第20條(b)款“為保護人類、動植物的生命或健康所必需的措施”和(g)款“與保護可用竭的自然資源有關的措施”的規定將是低碳壁壘措施實施國借保護環境之名行貿易保護之實的法律武器,也是最可能被援引用于證明低碳壁壘措施合法性的法律依據。綜觀各國已實施的其他各種綠色貿易壁壘措施,凡被訴至GATT/WTO爭端解決機制的被訴方,都無不援引這些“環境例外條款”為其措施的合法性辯解。可以預測,低碳壁壘的形成與未來的實踐,也必將以“環境例外條款”為依據。從國內立法層面上分析,低碳壁壘的形成直接源于國內環保立法,當前最具代表性的當屬美國國會2009年通過的《美國清潔能源和安全法案》(ACESA),該法案授權美國政府自2020年1月1日起可以對來自包括中國在內的尚未實施碳減排限額的發展中國家的進口高碳產品征收碳關稅,并在該法第3節中明確要求“環境保護署署長每年應向國會報告中國和印度兩國是否采取溫室氣體排放標準(GHGemissionsstandards),該項標準至少應與該法規定的標準一樣嚴格”。而2010年5月12日公布的《美國氣候與能源法案》(草案)也明確規定,如果全球氣候變化協議未能達成,本法案便要求對那些尚未采取減排限制措施的國家的進口產品征收碳關稅,以避免發生碳泄漏。這些碳關稅條款,形式上是避免美國同類國產品遭受不公平對待,實際上是限制進口,保護國內同類產業。目前世界范圍內雖有碳關稅之立法,然尚未有征收之范例。但須引起我們注意的是,目前已有許多國家如瑞典、丹麥、芬蘭、荷蘭、挪威、德國、瑞士、英國、日本、意大利、加拿大、斯洛文尼亞、阿爾巴尼亞、捷克、愛沙尼亞等先后開征了碳稅和氣候變化相關稅;(7)法國也從2011年起在國內開征碳稅,同時還提議將在歐盟邊境對同類進口產品征收碳關稅。目前雖僅有美國制定了碳關稅條款,但不排除其他《京都議定書》附件B所列締約方為履行其所謂減排承諾而出臺碳關稅立法。這樣一來,碳關稅的征收也就不可避免了。三、減少發展中國家出口貿易的障礙在國際金融危機背景下,碳關稅作為一種主要的低碳壁壘措施已得到美國國內法的確認,歐盟等發達國家也有效仿之意。該措施的實施必將影響發展中國家的出口貿易,削弱其在出口貿易中的傳統優勢和成本優勢,打擊碳減排成本高的新興經濟體,特別是中國、印度、巴西等國家,以達到保護本國相關產業之目的。碳關稅一旦實施,我國出口貿易將直面一道新型綠色貿易壁壘,負面影響不可小視。(一)碳等金融體制對我國能耗產品出口的影響碳關稅的提倡者和擁護者主要是美國、歐盟、日本、加拿大、澳大利亞等工業發達國家,而這些國家都是我國長期以來的主要出口大國,且多集中于高能耗產品的出口。它們目前雖未實施碳關稅,但已經開始推行碳標簽制度,而歐盟已實施《ErP指令》,并有可能影響美、日等國而效仿采取類似的生態技術標準。事實上,我國某些高能耗出口產品已遭拒絕。同樣,出口到其他工業發達國家的高能耗產品,也可能遭遇低碳壁壘而導致我國出口貿易總額下滑。根據世界銀行的研究報告,如果碳關稅全面實施,在國際市場上,中國產品可能將面臨26%的關稅,出口量因此可能下滑21%。(8)(二)碳關稅和碳稅成本高有學者認為,碳關稅對于出口企業而言,確實會成為一個沉重的負擔,一個實實在在的威脅。他們為了我國高能耗出口企業若被征收碳關稅而應當支付的成本做了估算,得出結論:在遇到某些國家征收高碳稅的情況下,碳關稅最高可達出口總額的32.8%,碳稅成本可達總的主營成本的13.4%;即使在遇到某些國家實施中等碳稅的情況下,碳關稅總額也高達出口總額的10%。(9)這顯然是我國高能耗產品出口企業難以承受的負擔。另外,碳標簽制度的推行,以及應對歐盟《ErP指令》,高能耗產品出口企業為使其產品符合進口國要求也需要加大投入。因此,低碳壁壘的實施,將導致高能耗產品出口企業成本的增加,從而帶來的必然是企業利潤的下降,而且產品的國際競爭力也將大大削弱。一些缺乏環保技術或減排技術落后的高能耗產品出口企業,其出口產品若不符合碳標準或碳標簽或生態技術要求,則面臨被淘汰的風險。四、年年的國家進展我國為了履行《氣候變化公約》及其《京都議定書》關于發展中國家締約方的義務,在發展中國家中,我國是最早制定并實施《應對氣候變化國家方案》的國家,近年來又制定了一系列節能減排與應對氣候變化的法律法規。在減緩溫室氣體排放方面,我國已公布了《煤炭法》、《電力法》、《可再生資源法》、《節約能源法》,目前《能源法》(草案)已上報國務院審議,之后將提交全國人大通過,預計于2011年公布實施。為了促進清潔生產和發展循環經濟,國家還公布了《清潔生產促進法》和《循環經濟促進法》。在適應氣候變化方面,我國已逐步建立健全了以《農業法》、《草原法》、《土地管理法》、《森林法》、《野生動物保護法》為基礎的改善農業生產、提高森林和其他自然生態體系適應氣候變化能力的法律法規體系。目前還在起草《自然區保護法》和《濕地保護條例》等法律法規。2009年12月的哥本哈根氣候變化大會領導人會議上,溫總理在其重要講話中明確提出了我國今后的減排目標,同時指出要將這一目標作為約束性指標納入我國中長期規劃,并保證承諾的執行接受法律和輿論的監督。為了實現這一目標,我國的節能減排、清潔生產和循環經濟立法還須加快完善。尤其是歐美等工業發達國家在哥本哈根會議談判中提出的征收碳關稅問題,以及美國碳關稅立法的出臺,更迫使我國不得不從立法層面上尋求應對的有效措施,保障我國能夠在可持續發展框架下應對氣候變化,實際上是有效協調貿易與環境的關系。筆者以為,應對國外低碳壁壘似可從以下四個方面著手:(一)開征碳稅對高能耗企業的碳排放效應我國雖已初步形成了節能減排、清潔生產與發展循環經濟、應對氣候變化的法律體系,但該法律體系還不能滿足我國提出的減排目標的要求,也無法有效應對國外碳關稅等低碳壁壘。我國近年來控制碳排放的手段是行政強制性手段,收效不佳。而國外則早已啟動了碳排放交易和碳稅征收等市場手段,并通過立法分別開征碳稅、二氧化碳稅或氣候變化稅等名稱不同的碳稅,收效良好。筆者以為,我國出口貿易應對國外低碳壁壘最有效的辦法之一就是通過碳稅立法開征碳稅,理由有三個:第一,開征碳稅能使國外碳關稅措施失效。以美國為首的國家之所以提出要對來自不承擔強制性減排義務的國家的產品征收碳關稅,理由是其同類國產品因被國內征收碳稅而導致價格競爭優勢減弱,碳關稅的設置完全是為了公平對待進口產品與同類國產品。然而,美國碳關稅條款保護國內生產的目的卻十分明顯,我們只要進行碳稅立法,對高碳出口產品征收碳稅,進口國就不能對我國出口產品再征收碳關稅,因為雙重征稅與WTO規則不符。第二,開征碳稅能促進高能耗企業節能減排,生產低碳產品。開征碳稅雖然會加重高能耗企業的生產成本,卻又能抑制這類企業擴大高能耗產品的生產,加快高能耗、高排放落后工藝的淘汰進度,從而迫使這類企業研發或采用節能減排技術和設備,在國家政策引導和刺激措施的支持下,必能逐步走上低碳發展之路,生產符合消費者需求的低碳產品。第三,開征碳稅能攻破國外低碳技術壁壘。歐美、日本等憑借其在節能減排方面占據的技術優勢,一方面對同類國產品有較高的低碳要求,如日本的節能產品領跑者制度和節能標簽制度,就是為了不斷提高產品的技術進步標準值和標識產品的能耗級別而設置,反映出其對低碳產品的追求。另一方面對進口產品也將實施嚴格的碳含量檢測標準。顯然,我國出口高能耗產品必將難以通過進口國的低碳技術檢查。因此,開征碳稅在很大程度上迫使高能耗企業加大投資研發和采用節能減排技術,根據進口國的低碳技術標準生產符合其要求的產品,進口國的低碳技術壁壘也就不攻自破了。碳稅立法除了對我國出口貿易能在上述三個方面起到應對國外低碳壁壘的作用外,還能對完善環境稅制、轉變經濟增長方式、緩解國內可持續發展壓力和國外減排要求壓力起到積極的作用。碳稅的制定應考慮以下幾個問題:1.石油及石油產品關于征稅范圍的確定,各國不盡相同,但大多確定為煤炭、天然氣、石油及石油類產品,也有的國家將電力納入征稅范圍。根據我國“富煤、少氣、缺油”的資源條件和我國能源以煤為主的高能耗結構這一實際情況,碳稅征稅范圍應當包括煤炭、天然氣、石油及石油類產品。2.終端用戶根據美國的不同碳稅征收方案,其征稅對象包括:相關產品的制造商、進口商、石油加工企業和電力的終端用戶。我國可以借鑒這一規定,并按照我國的實際情況,將煤炭、天然氣、石油及石油產品的開采、加工企業、銷售部門和進口企業確定為征稅對象。3.碳氟1.5%關于稅率的確定,各國無一相同,就是同一國家的不同時期,不同產業,稅率也各有差異。如《美國能源安全保護基金法案》將煤炭、石油及石油產品、天然氣的稅率規定為:每噸二氧化碳15美元,每年增加10%;而《美國拯救氣候行動方案》則將這類能源產品的稅率定為每噸二氧化碳10美元。(10)而芬蘭定為每噸二氧化碳20歐元;瑞典定為107.15歐元,丹麥定為12.10歐元。(11)各國碳稅稅率的差異現象,完全是由各國的稅制差異及其所承擔的減排指標差別所決定的。因此,我國同樣應根據不同產業、不同時期的發展情況,確定企業所能負擔,又能保證持續發展的稅率。筆者贊同在初征階段采用低稅率,逐步建立動態機制以及對不同行業實行差別稅率的觀點。(12)4.實行部分或部分碳稅返還各國一般都將碳稅優惠作為碳稅立法的一個組成部分。這種優惠通常包括碳稅減免和碳稅返還兩個方面,前者是指對個別行業如采礦、電力行業、非燃料使用的中間投入等在某一時期免征碳稅,而對高能耗的部分工業部門減半征稅,瑞典、芬蘭等國均采此種做法;后者則是一種積極的刺激手段,即對那些加大自主研發投入,采用節能減排技術和設備,且減排效果顯著的企業,實行全部或部分碳稅返還制度。參照國際通行做法,我國也應實行碳稅優惠制度,而且優惠范圍和程度應適當放寬,因為我國作為最大的發展中國家,不僅肩負著相應的減排義務,更承擔著可持續發展的重任,各項措施的采取都應當考慮在貿易與環境之間尋找平衡點。(二)碳標簽的問題目前,英、法、美、日等國家的碳標簽實踐已反映出碳標簽日受重視的發展趨向,在國際貿易中推廣碳標簽或將成為現實,一旦碳標簽與其他環境標志一樣被普遍使用,它必將成為某些國家限制高能耗產品進口,保護同類國產品的新型綠色貿易壁壘,對發展中國家,特別是作為全球最大的發展中國家和第二大出口國的中國來說,又是一道難以跨越的新門檻。如果進口國強制要求某類產品須加貼碳標簽才能進口,那么我國大量高能耗產品將被阻攔在發達國家的大門之外。因此,碳標簽問題應當引起我們的高度重視。筆者以為,應對碳標簽壁壘,我國似應局部實行碳標簽制度,即在部分產品上加貼碳標簽。實行該項制度應先制定具體的碳足跡估算方案、標準和實施辦法,確定實施碳標簽的產品目錄,再針對進口國對進口產品的低碳技術要求,對出口產品進行嚴格的碳排放量檢測和認證,之后在產品上貼上表明產品在生產、包裝和銷售過程中產生的二氧化碳排放量的碳標簽。該項制度的實施,同樣會加大企業的生產成本并帶來許多麻煩,然而它是一項順應發展潮流,符合時代要求的新制度,對我國出口產品走向國際市場,攻破低碳壁壘將起到積極的作用。(三)實現我國的資源回收和再生利用制度我國已經實施了強制性產品認證、自愿性環境標志產品認證、自愿性節能標志產品認證、自愿性可再生能源產品認證等制度,但尚未實行碳標簽制度,這說明了改革現行環境標志產品認證制度的可行性、必要性和迫切性。環境標志(也稱環境標簽、綠色標簽或生態標簽)是一國政府認證機構根據環保法律法規和標準經過合格認證后,在相關產品上張貼的圖案,用以標識該產品從生產到使用以及回收的整個過程均符合環保要求,又對生態無害或危害極小,并易于資源回收和再生利用。(13)該項制度的改革,既有利于我國出口產品攻破國外環境技術壁壘和低碳壁壘,又有利于我國在可持續發展框架下應對氣候變化。為此我國應重點改革以下問題:1.應健全環境標志認證的法規體系。我國雖已實施了該項制度,但認證工作僅憑《環境標志產品認證管理辦法》、《中國環境標志產品認證委員會章程》、《環境標志產品種類建議》等文件運行,這種立法缺位現象在當前高度重視環境標志制度的形勢下已經不能再繼續下去了。因此,健全包括認證管理辦法、認證規則,認證產品目錄在內的環境標志產品認證法規體系已勢在必行。2.局部實行強制性環境標志產品認證制度。我國環境標志制度的實施始于1993年,自愿申請原則進一步得到《清潔生產促進法》第30條的確認,一直以來未改自愿申請的做法。然該原則與當前發達國家日趨重視推行環境標志與碳標簽的形勢顯然不符,長此下去,我國出口貿易攻克國外綠色貿易壁壘的難度將不斷加大。隨著人們生活質量的改善,環保意識不斷增強,對產品的綠色要求日益提高,不說發達國家人群,就是國人也有青睞綠色消費的趨向,無論國際抑或國內都將呼喚綠色產品問市。筆者以為,根據我國企業目前的環保技術水平和國人的消費能力,宜對部分綠色含量要求較高,對人命安全與健康有直接影響的產品,如農產品、紡織品、婦女兒童用品等實行強制性環境標志認證。這樣做,既有利于相關出口產品打入歐美和日本等國家市場,又有益于對國人生命安全與健康的保護,讓國人放心消費。(四)明確節能減排的稅收優惠政策我國環境資源法律體系中與節能減排相關的主要法律如《清潔生產促進法》、《節約能源法》、《可再生資源法》和《循環經濟促進法》無不