中國的農村貧困與精準扶貧方略汪三貴中國人民大學反貧困問題研究中心一、貧困的定義沒有滿足人的基本需求人的基本需求包括：食物飲用水衣著住房基本的教育基本醫療“中國農村扶貧開發綱要(2011-2020)”確定的目標（兩不愁、三保障）就是解決貧困人口的基本需求：到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿（兩不愁）保障其義務教育、基本醫療和住房（三保障）貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發展差距擴大趨勢。二、中國的減貧總目標和任務衡量人的基本需求是否滿足的尺度就是貧困線人的基本需要隨著社會經濟的發展是會變化的因此貧困線也會不斷提高扶貧是一個長期的歷史任務，需要不斷在新的標準下解決新的貧困問題美國的貧困人口占總人口的14%，中國的農村貧困人口占農村中人口的7.5%美國的貧困線是人均1天15-38美元，中國的貧困線只有人均1天2.3美元年份貧困線低收入線貧困線占農民人均純收入比例(%)1978100

74.61985206

51.81990300

43.71995530

34.2200062586527.720056839442120077851067192008119625.12010127421.52011230033.02014280028.3“中國農村扶貧開發綱要(2011-2020)”確定的主要任務基本農田和農田水利。到2015年，貧困地區基本農田和農田水利設施有較大改善，保障人均基本口糧田。到2020年，農田基礎設施建設水平明顯提高。特色優勢產業。到2015年，力爭實現1戶1項增收項目。到2020年，初步構建特色支柱產業體系。飲水安全。到2015年，貧困地區農村飲水安全問題基本得到解決。到2020年，農村飲水安全保障程度和自來水普及率進一步提高。生產生活用電。到2015年，全面解決貧困地區無電行政村用電問題，大幅度減少西部偏遠地區和民族地區無電人口數量。到2020年，全面解決無電人口用電問題。交通。到2015年，提高貧困地區縣城通二級及以上高等級公路比例，除西藏外，西部地區80%的建制村通瀝青(水泥)路，穩步提高貧困地區農村客運班車通達率。到2020年，實現具備條件的建制村通瀝青(水泥)路，推進村莊內道路硬化，實現村村通班車，全面提高農村公路服務水平和防災抗災能力。農村危房改造。到2015年，完成農村困難家庭危房改造800萬戶。到2020年，貧困地區群眾的居住條件得到顯著改善。教育。到2015年，貧困地區學前三年教育毛入園率有較大提高；鞏固提高九年義務教育水平；高中階段教育毛入學率達到80%；保持普通高中和中等職業學校招生規模大體相當；提高農村實用技術和勞動力轉移培訓水平；掃除青壯年文盲。到2020年，基本普及學前教育，義務教育水平進一步提高，普及高中階段教育，加快發展遠程繼續教育和社區教育。醫療衛生。到2015年，貧困地區縣、鄉、村三級醫療衛生服務網基本健全，縣級醫院的能力和水平明顯提高，每個鄉鎮有1所政府舉辦的衛生院，每個行政村有衛生室；新型農村合作醫療參合率穩定在90%以上，門診統籌全覆蓋基本實現；逐步提高兒童重大疾病的保障水平，重大傳染病和地方病得到有效控制；每個鄉鎮衛生院有1名全科醫生。到2020年，貧困地區群眾獲得公共衛生和基本醫療服務更加均等。公共文化。到2015年，基本建立廣播影視公共服務體系，實現已通電20戶以下自然村廣播電視全覆蓋，基本實現廣播電視戶戶通，力爭實現每個縣擁有1家數字電影院，每個行政村每月放映1場數字電影；行政村基本通寬帶，自然村和交通沿線通信信號基本覆蓋。到2020年，健全完善廣播影視公共服務體系，全面實現廣播電視戶戶通；自然村基本實現通寬帶；健全農村公共文化服務體系，基本實現每個國家扶貧開發工作重點縣有圖書館、文化館，鄉鎮有綜合文化站，行政村有文化活動室。以公共文化建設促進農村廉政文化建設。社會保障。到2015年，農村最低生活保障制度、五保供養制度和臨時救助制度進一步完善，實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋。到2020年，農村社會保障和服務水平進一步提升。人口和計劃生育。到2015年，力爭重點縣人口自然增長率控制在8‰以內，婦女總和生育率在1.8左右。到2020年，重點縣低生育水平持續穩定，逐步實現人口均衡發展。林業和生態。到2015年，貧困地區森林覆蓋率比2010年底增加1.5個百分點。到2020年，森林覆蓋率比2010年底增加3.5個百分點。2011-2020年減貧1.22億本屆政府（2013-2017年）減貧目標是6000萬2013年減少1650萬2014年減少1232萬2015年的減貧目標是1000萬目前的貧困人口7017萬十八屆五中全會確定的目標：到2020年確保我國現行標準下的農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。三、中國現階段的具體減貧目標農村貧困人口的變化（2011-2014）四、中國進一步大規模減貧面臨的挑戰以往主要通過促進貧困地區的區域發展帶動貧困人口脫貧，但這種通過經濟增長來減貧效應在減弱不平等程度增加農村的基尼系數從1978年的0.2124提高到2011年0.3897全國的基尼系數從1981年的0.288提高到2012年的0.474農業在GDP中的比例降低，而農業的減貧效應是第二和第三產業的4倍經濟增長速度下降中國以往扶貧開發的主要特點是區域瞄準貧困縣和扶貧開發重點縣扶貧開發重點村14個連片特困地區扶貧到戶的項目和投資不多烏蒙山區6個縣的調研發現2013年扶貧項目農戶覆蓋率約30%，獲得補貼的農戶比例只有15%武陵山區4個縣調研發現2012年貧困農戶獲得補貼的比例是50%，戶均1680元。以往開發式扶貧的主要作用是促進了貧困地區的經濟增長和社會發展，縮小了區域差距扶貧開發有力地促進了貧困地區的發展1994-2000年國定貧困縣農業增加值年均增長7.5%，高于全國7.0%的年均增長速度糧食產量年均增長1.9%，是全國平均增長速度（0.6%）的3.2倍農民人均純收入從648元增長到1337元，年均增長12.8%，比全國平均增長速度快2個百分點2002-2008年重點村的人均純收入增長速度要快于重點縣和全國的平均增長速度3個百分點以上。除了工資收入低于全國平均增長率外，重點村其它收入的增長都高于全國平均水平和重點縣基礎設施的變化也更快但貧困人口沒有從扶貧開發中平等受益對整村推進項目進行評估后發現，扶貧投資的主要受益對象是貧困村中相對比較富裕的農戶，貧困農戶很少受益整村推進項目的實施使平均收入以上的農戶的收入和消費年均增加9.2%而平均收入以下的農戶基本沒有從整村推進項目中受益貧困農戶不能受益的主要原因是缺乏到戶機制，貧困戶難以參與和分享各類扶貧項目貧困戶缺乏利用基礎設施項目創收的能力到戶項目因為貧困戶負擔不起配套資金和成本而不能平等享受產業扶貧項目也往往因為貧困戶的觀念、技術、能力和資金等多方面的限制而難以覆蓋貧困戶移民搬遷因貧困戶負擔不起搬遷成本出現“搬富不搬窮”的問題金融扶貧中貧困戶由于沒有抵押和擔保而被排除在外五、精準扶貧精準扶貧是習近平總書記在2013年11月在湘西考察時提出來的：“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。”中央辦公廳2013年25號文“關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見”中，將建立精準扶貧工作機制作為6項扶貧機制創新之一。精準扶貧的含義就是扶貧要到村、到戶、到人根據中辦25號文的精神，國務院扶貧辦制定了“建立精準扶貧工作機制實施方案”目標任務：通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧到村到戶，逐步構建精準扶貧工作長效機制。習近平總書記在貴州考察時提出“六個精準”要求，即：扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。概括地講，精準扶貧包括：精準識別和精準管理（扶持對象精準）、精準幫扶（項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準）、精準脫貧和精準考核（脫貧成效精準）精準扶貧是地方政府的主要職責精準識別和精準管理精準識別就是通過一定的方式將低于貧困線的家庭和人口識別出來，同時找準導致這些貧困家庭或人口貧困的關鍵性因素，它是精準扶貧的基礎。2013年底全國共有8249萬收入低于2736元的貧困人口，2014年底低于2800元的貧困人口7017萬，這是精準識別和建檔立卡的主要對象。全國的建檔立卡的名額就是根據統計部門利用農村住戶抽樣調查數據估計出的各省和縣的貧困發生率的基礎上分配的，同時允許各地有10%左右的上浮幅度。全國第一批建檔立卡戶2948.5萬戶，8962.5萬人精準識別和建檔立卡中出現的困難和問題最主要的問題識別標準在基層無法可靠地實施精準統計農戶的收入是一件復雜的事情，通常由專業機構（如統計部門）通過抽樣的方式進行并且成本很高。在沒有準確家庭收入的情況下，對建檔立卡戶的識別通常只能依靠民主評議的方法來進行。基層在民主評議中使用的是綜合標準：除了收入外，還會考慮健康狀況、家庭負擔、財產狀況、人際關系等。民主評議較好地解決了貧困戶識別中可能出現的矛盾和合法性問題，但與收入標準會存在較大的差異。導致一部分收入低于2736元的農戶沒有被確定為貧困戶，而一部分收入高于2736元的農戶被確定為貧困戶。烏蒙山片區的貴州、云南和四川3省6縣60個村1200戶的抽樣調查結果顯示，2013年建檔立卡貧困戶中有40%的農戶人均收入超過貧困線，而在非建檔立卡戶中有58%的農戶收入低于貧困線在武陵山片區的貴州、重慶、湖南和湖北4省4縣40個村1000個建檔立卡貧困戶的抽樣調查結果顯示，建檔立卡戶中49%的農戶收入高于貧困線表明以收入標準判斷，民主評議導致的識別錯誤接近50%。這對精準扶持和精準考核構成巨大的挑戰。需要改善識別標準和方式國家層面需要改變單純以收入為基礎的識別標準，從多維貧困（包括教育、健康、資產等）的角度看待貧困問題擴大建檔立卡戶的規模地方政府在建檔立卡過程中更多地重視收入因素，盡可能把低收入的家庭識別出來要了解國家統計局對收入的定義和計算收入的方法對村干部進行必要的培訓精準管理首先是對所有識別出來的貧困戶建檔立卡，為扶貧工作提供包括貧困家庭基本狀況、致貧原因和幫扶措施等方面的詳細信息，為精準扶貧提供信息基礎。然后根據貧困狀況的實際變化，及時識別出新的貧困家庭和人口，同時將已經脫貧的家庭和人口調整出去，保持精準扶貧的有效性。由于貧困人口的脆弱性，為了鞏固扶貧成效，對于脫貧人口也需要關注和扶持。建檔立卡工作是一項經常性的工作，技術性比較強，需要有專門的機構和人員負責。精準幫扶精準幫扶是在精準識別的基礎上，針對貧困家庭的致貧原因，因戶和因人制宜地采取有針對性的扶貧措施，消除致貧的關鍵因素和脫貧的關鍵障礙。致貧原因的多樣性和差異性要求精準扶貧有高度的針對性，即需要什么扶持什么。精準幫扶是精準扶貧的關鍵。精準幫扶方面的問題地方政府和扶貧部門的思想和觀念問題沒有充分認識到扶貧工作的綜合性和艱巨性認為精準扶貧主要是扶貧部門的事情扶貧到戶的方式過于簡單化直接給所有貧困戶現金補貼讓貧困戶和非貧困戶做同樣的產業項目出現大量到戶項目失敗的現象很少進行綜合扶持，導致扶持的效果和可持續不佳過分關注貧困家庭當年的收入，不注重資產積累，貧困戶的抗風險能力低，返貧現象突出資金管理方面的問題目前很多的資金通常是與項目捆在一