..我國公務員行政倫理建立的困境以及路徑選擇摘要:所謂行政倫理,就是行政人員在行政過程中,產生的一整套倫理和道德規的總和,這些規以公共行政這個職業自身的倫理道德要求為主,以倫理學的規和準那么為輔(公共行政學需要倫理學的指導)。隨著社會主義市場經濟體系的建立,我國公務員的行政倫理有了很大的進步。但是由于受到傳統官僚思想的影響,再加上制度缺失所造成的公務員角色沖突導致了公務員行政倫理素質欠缺。因而,加強制度建立和信念倫理就成為提升公務員行政倫理素質的保證。[1]關鍵詞:行政倫理;倫理失;信念倫理一、行政倫理:含義及其價值選擇從字面看,行政倫理是行政和倫理的結合。倫理是與道德連在一起的,作為特殊的行為規道德的本質特征是自律(法律是他律);倫理是道德開展的高級階段,是包含著法與道德又高于法與道德的實體性的社會關系。所謂行政倫理,就是行政人員在行政過程中,產生的一整套倫理和道德規的總和,這些規以公共行政這個職業自身的倫理道德要求為主,以倫理學的規和準那么為輔(公共行政學需要倫理學的指導)。它具有以下幾個特點:(1)從本質上看,行政倫理是一種職業倫理,具體來說,就是作為職業的行政本身所具有的倫理。按照涂爾干的說法,"各種職業應該變成許許多多的道德環境,所有這些(往往是由各種各樣的工商業機構構成的)還會不斷強化職業道德。〞倫理和職業之間交互作用,相互促進;(2)從主體看,以"行政為業〞的行政人員仍然是人,是一個具有道德自主性和判斷力的人。行政倫理涉及人與人之間的關系,"無論是行政人將公民,還是公民將行政人———`工具化'的觀念與行為都是非倫理的。〞(3)行政倫理附屬于社會倫理道德,是社會倫理的子系統,它與社會道德有一致之處,也有其作為行政的特殊之處。從過程看,行政倫理表達在公共行政的整個過程。行政倫理的出現,是對傳統的"價值無涉〞"價值中立〞的批判和否認。[2]我國的行政倫理建立的價值選擇應包括五方面根本涵,這就是:行政倫理的價值根底、價值核心、價值目標、價值原那么和價值追求。(一)廉政是行政倫理建立的價值根底。廉政,作為行政領域的特定行為,在行政倫理中具有根底性意義。中國古代曾有"公生明,廉生威〞、"廉者昌,貪者亡〞、"廉者,政之本也,民之表也;貪者,政之禍也,民之賊也〞等具有深刻行政倫理價值的古訓。杰拉爾德·.E蔡登指出:"所有的腐敗都是一種為小利而犧牲公共利益的欺騙,一種謊話,它偏離了為完美社會而奮斗的軌道。相反,它縱容分裂、動亂和冷漠的社會反常行為。這不僅給社會指出錯誤的方向,而且也使政府的合法性喪失殆盡。’,因此政府一定要廉潔、勤政、務實、高效,并把廉潔放在第一位。(二)勤政是行政倫理建立的價值核心。勤政也就是要求公務員做到"勤政為民〞。烙盡職守、勤政為民、遵紀守法,是國家公務員的行為準那么,也是人民群眾對政府部門的起碼要求。各級政府機關及其公務員,特別是高級公務員在國家公務活動中應該高度重視勤政建立。要強調他們在行使行政權力時必須為人民群眾負責,敢于承當公共責任,有義務感和責任意識,同時要倡導他們在處理國家政務和公共事務時表達務實高效原那么。要求他們一切從實際出發,不搞形式主義、不做把戲文章、不拖延時間、不推誘責任;打破"無過即功〞的行政觀念;那些做一天和尚撞一天鐘,不學無術、尸位素餐之輩,應受到行政倫理道德的譴責。[4]〔三〕人格是行政倫理建立的價值目標。行政倫理建立的目的,是要在廣闊公務員中形成普遍的、完美的行政人格。這是因為行政倫理規系統的建構途徑和方式都有賴于行政倫理人格模式的設定。行政人格是行政倫理價值觀在國家公務員身上的長期、穩定的具體表達,是國家公務員的尊嚴、品格、品質以及所理解與所實現的行政價值的總和,也是國家公務員在社會生活和公共行政管理領域中的地位與作用的統一。行政倫理人格是行政人格高層次的表現,而確立和完善行政倫理人格也就成為評價國家公務員的根本標志之一。為此,在行政倫理建立中需要高度重視培養國家公務員的行政倫理人格。〔四〕是行政倫理建立的價值原那么。20世紀80年代以來,從國際公共行政的開展來看,一個政府的化程度,不僅要看其代議制的開展狀況,更要看其行政化的開展狀況及公民直接參與行政的深度和廣度。而國家公務員能否把原那么化為心信念和道德理想,是關系著行政能否實現的關鍵。所以國家公務員應自覺增強意識,把化為自我的道德素質,自覺地根據原那么行政。即樹立堅決的理想信念,增強意識,以信念為依托,根據的價值要求去建立和調整社會關系,選擇行為。(五)公正是行政倫理建立的價值追求。柏拉圖的"理想國"就是圍繞著正義展開的,認為理想的國家就是正義的國家。柏拉圖的正義理論對現代行政仍然具有意義,這是因為現代行政是公共行政、責任行政和行政。公共行政的公共性決定了它的公正性和正義性,在社會組織空前開展、社會組織的自主意識和自治能力增強的社會中,行政的公正和正義原那么是保持行政穩定的重要條件。而行政人員的倫理價值選擇的偏向與否決定著公正的實現與否。只有行政人員倫理素質得到全面提升,社會公正才能真正實現,因此,為政要正,必須強化公務員對公正的行政倫理價值追求,在行政過程中公正地行使職權。[5]二、中國社會轉型期的行政倫理問題及其實質行政倫理問題產生于特定行政主體賴以存在的特定社會,那么,欲考察中國的行政倫理問題及其實質,必先考察中國社會。近25年來,中國社會正經歷由方案經濟向社會主義市場經濟、由人治國家向法治國家、特別是由等級身份性社會向公民社會的轉型。這一轉型期的特點是,新舊兩種社會運行體制和構造要素的痕跡并存,并直接間接地影響到行政倫理的建立,使中國現實的行政倫理觀念與實踐呈現十分矛盾的狀況。表現為兩大方面:[3]一方面,中國社會從20世紀中葉起,建立了人民的國家制度。即由公民選舉產生國家代表機關與國家元首的制度,它標志著公民這一概念所擁有的"主權在民〞的根本權利,標志著公利派生國家行政權力,也昭示出人民決定國家命運,而不是國家決定人民命運的歷史法那么。事實上,人民國建立的初期,是公認的中國歷史上行政主體最清廉公正的時期。無論是恢復國民經濟還是土地改革運動,無論是第一屆政治協商會議和中央人民政府的組成,還是第一部憲法的公布,真正表達了人民是國家的主人,行政人員是人民的公仆。這是由于當時的國家行政機關和人員直接來自人民,在長期的革命戰爭中為人民出生入死,與人民血肉相連,與舊政權的腐敗、專制、與戰亂形成了鮮明地對照。自20世紀80年代改革開放以來,中國更朝著社會主義市場經濟體制和法治國家的目標努力。市場經濟一方面造就了無數自主決策的利益主體和法人主體,一方面促使政府職能轉變,改變方案經濟體制下政府作為惟一主體的社會管理方式,公民在社會生活各個領域獲得了前所未有的獨立人格,出現了與市場經濟相適應的中介性的民間社會組織和交往形式,從而使中國公民社會逐步展現其合理性和現實性,為新型行政倫理加固了體制性根基。反映在社會倫理和行政倫理之間的根本的倫理關系,就是公民是國家的主人、國家的主體,政府公務員是全體公民的公仆。在這個關系之上,行政倫理的價值根底是公正、廉潔;價值核心是勤政愛民,全心全意為人民效勞;價值目標是讓人民滿意。[6]另一方面,由于中國幾千年來的以農業文明為根底的等級森嚴根深蒂固的身份性社會,其行政倫理思想,是遵守"五倫〞特別是君臣之禮、父子之倫的臣民或子民倫理道德規。雖然其中也有凝結著中華民族精神的優良道德文化傳統,行政倫理思想傳統的精華等。但從根本上說,即使是其精華,也籠罩在皇權家天下的封建關系之下,表現為一種特權,是上下權利義務不對等的固定不移的等級身份行政倫理體系。所謂"愛國〞就是"忠君〞;所謂為整體和國家而獻身,就是臣子下屬對"主子〞和上司不得逾矩、不得僭越、俯首聽命的等級身份倫關系。這種等級身份倫理關系是產生雙重行政人格的溫床,在行政系統以官階職位的上下定守于相應的權利和義務。由于中國近代沒有像歐洲中世紀末文藝復興時期那樣,由傳統等級身份性社會轉型為以自由和契約為特征的市民社會,沒有公民道德賴以產生的公利的社會背景和制度根底,喪失了歷史機遇,因而中國傳統社會及其傳統行政倫理與建立在現代公民社會之上的現代行政倫理在本質上是格格不入的。中國的人民制度建立以來,傳統的等級身份性社會關系及其倫理觀念并沒有真正被消除,而是換了一種形式存留了下來,并且在一段時間里,借助高度集中的方案經濟和行政權力得以穩固和強化。由此形成了尚不夠格的新型公民社會與超穩定的舊行政倫理相互作用的制約關系,其主要表征是"官本位〞,并表現在社會系統和行政系統的雙重倫理關系中:在社會系統,一是中國社會長期一窮二白,經濟資源短缺,物資供給匱乏,使得公民平等的經濟權利不可能充分實現,而行政官員那么可以以自己的特殊身份地位合法占有各種稀缺的物資資源。不同的社會身份和是否握有行政權力,決定了人們在社會生活諸方面所能享有的權利之間有巨大差異。一個普通公民,即使他有足夠的支付能力,也不能到專門為高級行政官員開設的特供商店購置特供商品,乘坐飛機和火車,入住賓館和醫院病房,甚至訂閱某些報刊資料,都受到限制。這種"官本位〞社會對于絕大多數普通公民來說,只是被要求履行公民義務,而不能實現自己應有的公利。在階級斗爭為綱的日子里,爭取獲得甚至奪得行政權力,是階級斗爭的頭等大事,誰掌握了權力,就意味著誰可以支配、給予或剝奪他人公利。在這種情況下,行政倫理服從于政治權力斗爭,根本上無道德可言。二是為了整治舊中國留下來的一盤散沙的爛攤子,應對國際國錯綜復雜的社會矛盾和斗爭,新中國建立并不斷強化了過于龐大的國家機器。隨著時間的推移,這一方面造成從國家到地方再到各個村落、街道,吃財政飯的"國家干部〞過剩,機構臃腫,使普通公民背負著養活比重太大的行政人員的義務;另一方面造成公民自組織萎縮,公民社會所必備的各種非政府的法人組織、民間社團、中介機構、行業協會、企業和學校、寺廟和公園,幾乎一律官員化、行政化、等級化,出現了官僚泛化現象,使人們普遍缺乏公民自我意識,公民的權利只能徘徊在對其當權者越來越深的依賴和要求中,只能以行政權力機關制定的道德標準為惟一尺度。以至于一旦政府權力退出或一時"缺位〞,人們反而無所適從。由于行政權力全面介入社會生活,使得一旦獨攬某項管理權限的人,有了進展權力"設租〞的大量時機,可以充分利用手中的行政權力,實現自身利益最大化。特別是中取市場經濟取向的漸進性改革后,在較長的摸索階段,行政權力介入市場太深,仍然掌握著調配大局部社會資源的權力。這里,權力帶來的個人或小集團收益的誘惑和刺激,遠遠大于行政倫理約束的力量,行政官員的敗德行為和權力腐敗就不可防止。三是由于中國是傳統的農業國,小農經濟如汪洋大海,新中國成立后,又長期實行城鄉二元構造、"社會大企業,企業小社會〞的方案經濟模式和不連續的以階級斗爭為綱的政治運動,使社會與行政系統之間處在不連續的分散主義與家長制一言堂、無政府主義與權威主義的磨擦、沖突和妥協之中。社會中每一個單位甚至家庭都是各自獨立的"行政權力〞中心,都有著各自的"一把手〞。它們對上要求分權,對下要求集權。這里的行政倫理是,處于各個單位的人,首先是按照本單位的利益和倫理要求,特別是"一把手〞的要求,來規自己的行為,而后是對上級負責,最后才是對其他單位和社會公民負責。在行政系統,"官本位〞的體制安排是領導職務剛性、身份固定化。即一個人一旦獲得了行政職務,在規定的退休年齡之前,只要無過錯或有過錯而不被追究,他就只能上不能下;即使退休,他的身份、級別及其待遇不變。由于行政權力構造呈金字塔狀,這就必然造成官員過剩和滯留,進而形成錯綜復雜的行政倫理關系。冗員除了帶來沉重的社會負擔和辦事效率低下以外,在行政體制的最大危害是,由于僧多粥少,為了爭奪較為稀缺的權位,必然形成跟人而不跟法律政策的部通行規那么,人們熱衷于運用各種手段建立官場人際關系,把行政公職關系、工作關系變成私人關系,甚至以行賄謀取高位,使行政系統明哲保身、弄虛作假、阿諛奉承、投機鉆營、拉幫結派、爾虞我詐之事不絕,形成庸俗的關系網和復雜多變的派系,忠誠老實、踏實肯干、襟懷坦白、勤政廉正、親民守法的人有時反而處境困難,這一切那么造成"人治〞盛行而"法治〞難行,行政倫理的價值根底由法的公正變為人(上級領導)的偏好。在這種情況下,行政系統形成了一整套自身適用的職業倫理規,即在上下左右縱橫的多維行政關系中,其實際上的價值取向和核心目標是朝上的,就是服從上級,向上級負責。這里的上級,包括上級組織和上級個人。在許多情況下,對個人("一把手〞或直接領導者)的服從超過了對組織的服從。這一價值取向的邏輯前提是,上級比下級高明,上級永遠是對的,上級的決策一定是正當的和和藹的。因此,任何一級行政機構和官員,在做行政決策或行為選擇時,首要的直接的行政倫理要,嚴格按上級指示辦,與上級保持一致,讓上級滿意;更進一步的倫理要,揣摩上級意圖,投其所好,讓上級不僅滿意,而且快樂。正如相聲大師馬三立的一句經典臺詞所言:"領導不快樂就是我們犯錯誤〞。上述現實行政倫理關系的矛盾現象,形成了中國行政倫理的真正問題,應該予以充分的審視和分析。而作為行政職業規的現行行政倫理,在社會體制轉型和雙軌的情況下,同時并行著兩套規那么。一套是以法規、文件等文本形式出現的顯規那么,這套規那么要求行政主體在社會系統中按照向下的價值取向,即為人民群眾效勞,讓人民群眾滿意的價值取向選擇行政行為,在這一前提下,在行政系統按照向上的價值取向,即個人服從組織、下級組織服從上級組織的價值取向選擇行政行為,這套規那么在國家大政方針、事關全局的宏觀領域、危及人民生命財產平安的重大事件中,對行政決策和官員行為選擇起決定性作用。另一套是以習慣、俗成等非文本形式流行的潛規那么,這套規那么要求,無論在社會系統還是在行政系統,也無論上級組織或上級個人對錯,下級首先必須服從上級,包括下級組織服從上級組織、下級個人服從上級個人、下級組織服從上級個人,它在日常行政活動和社會生活中起作用,是大多數行政人員能夠入此行、進此門、站穩腳跟的最起碼規,就像"紅樓夢"里的"護官符〞一樣,須叟不能離身。在實際行政行為選擇中,兩個規那么的倫理沖突是大量存在的。沖突的焦點就是,當發生上級意志與群眾意志不統一時,作為行政公職人員,應該怎么辦,是選擇首先對下負責,還是選擇首先對上負責。這是一個實踐倫理難題,是一個兩難選擇。我們既不能以后一規那么否認前一規那么,也不能簡單地以前一規那么否認后一規那么。因為"對下負責〞是為人民效勞這一行政倫理宗旨的直接表達,而"對上負責〞那么是所有行政組織系統得以保持正常運轉的根本規和行政人員個人起碼的職業要求。一旦發生上下意愿錯位和分歧,處于中間的行政人員的倫理處境是兩難的。極端的如德懷,選擇"對下負責〞、"為民請命〞,而不為潛規那么所容,被罷官;又如少敏,選擇"對上不盲從〞,成為惟一不舉手表決開除少奇黨籍的中央委員,而被批斗和棄用;至于中下層行政人員由于觸犯了潛規那么而遭"封殺〞者不勝枚舉。故大多數官員寧可有時違背自己的良知和做官的初衷,也選擇服從上級,在倫理上是有合理性的,因為在兩種選擇的權衡中,他們所承當的倫理責任有所不同。如果他們選擇后者,人們會因為他們身在官場,身不由己地卷入倫理選擇沖突,不得不犧牲自己立場而諒解他們;如果他們選擇前者,那么由此引起的所有的倫理責任將由他們個人承當。選擇后者的合理性還在于,只要看準了和跟定了某個上級,其在仕途上的風險最小,而獲得成功和升遷的概率最大,這符合人們剛性的心理預期和人的本性要求,因而無可厚非。上述行政倫理矛盾的產生是必然的,其根源在于行政主體所處的特定社會。如果在純粹"官本位〞的封建社會,這種矛盾不存在,因為官員只要忠君和惟上就行了;如果在理想的社會,這種矛盾也不成立,因為公職人員只要真正以民為本就行了。而半個多世紀以來的當代中國雖然已經進入了人民當家作主的"人民本位〞的社會主義社會,但是又很不夠格,仍然沒有完全走出"官本位〞的等級身份性社會。這就是中國社會的現實,就是中國行政倫理問題的實質所在。三、加強行政倫理建立的保證因素從我國社會文化、歷史的開展背景及我國公務員的行政倫理素質的開展現狀來看,我國的行政倫理建立應從以下三個方面展開:[7]第一,制度倫理的構建。制度倫理的優點在于:制度成為人們活動的出發點,而這個制度是按照某種道德要求塑造起來的,道德要求作為一種規那么、習慣被固定下來,從而對任何人都構成強制性的約束力。1.確立一套廣泛可行的行政倫理規體系,促使公務員對其角色進展合理定位。目前由于主客觀方面的原因,一局部行政人員離他們的公仆角色即"公共人〞行政角色還有一段距離,甚至背道而馳。針對這一現象,必須在現實的根底上,提出符合時代精神又不失導向意義的價值追求,按照符合社會主義市場經濟的特征設計他們的行為規,讓他們向公仆角色靠攏。行政價值涵時代的契合、行政歷年的時代性創新,將外化為更具合理性、生命力和調節作用的行政規,從而促進展政人員"公共人〞角色的合理定位。2把公務員的行政倫理水平作為其任職、升降、獎懲的必要條件。在實際工作中,公務員的影響力、號召力主要來自于權力的影響力和人格的影響力。因此,在選人、用人的時候,必須把公務員的行政倫理作為一個重要因素加以考察。另外,對于公務員來說,職位的升降是其最關注的利益函數。在用人機制上賞善罰惡,可以對公務員形成在的吸引力和外在的壓力,這樣倡導和制止并用、引與外壓相結合的機制可以使公務員在行政活動中形成趨善避惡的強大動力。3.完善監視機制,使公務員的行政行為處于公眾的監視之下。奧地利生態行為學家、諾貝爾獎獲得者洛倫茲說過,在決定個體行為方面,"道德只是一種力量非常有限的補償機能〞。因此為了保障行政倫理的規作用,還必須對權力進展有效的監視控制,通過以法制權、以權制權、以民制權、以德制權等,使權力變成相對的、可以監控的權力。第二,信念倫理的構建。就全社會而言,僅靠制度倫理還難以構建一個倫理的行政環境,因為任何法規都只是對社會行為的一種普遍描述,無論其容多么具體,也無法涵蓋人類活動的復雜性;同時,表達著道德要求的法律、規那么必然落后于科技的迅猛開展所帶來的社會面貌的巨大改觀,由此而常常出現"法律失效〞的為難局面。因此,必須以信念倫理彌補制度倫理之缺乏。韋伯認為,"信念倫理〞并不等于不負責任。只是說堅持某種信念,以致行動"只能如此〞。問題在于這是一種什么樣的信念。如果是在"世界是一個由上帝支配的宇宙,這一在道德上還有某種意義的倫理學上的公設’川乏下,那么,行動"只能如此〞,后果上帝負責。但是,在上述"公設〞不復存在的今天,后果就只能歸因于我們自己的"上帝〞了。在價值多元的條件下,選擇哪一個做你的"上帝〞,并忠實于它,這就導致了當今"信念倫理〞的產生。針對我國公務員行政倫理的現狀,建構公務員行政倫理的"信念倫理〞,需要從以下幾方面人手:1.結實樹立科學的世界觀、人生觀、價值觀。科學的世界觀、人生觀、價值觀是人們正確思想和行為的根底,也是樹立正確的道德觀的根底。因此公務員要認識和把握當代中國開展大局,正確認識當代中國社會開展的主流與支流、本質與現象、必然與偶然,堅決建立有中國特色社會主義的理想信念,艱辛奮斗、無私奉獻,只有這樣,公務員才能做到堂堂正正做人,兢兢業業做事,清清白白做"官〞。2.用理論武裝頭腦,提高全體公務員的思想政治素質。要認真研究偉大的實踐人格,汲取理論道德資源教化的營養,用的人格典來提醒我們的價值理想,并用理論所闡述的道德和文化涵指導實踐,聯系實際,開闊胸襟,通觀全局,勇于創新,開拓奮進,公正正派,勤政廉政,才能有崇高的道德理想和高尚的道德品質。3.強化公務員的道德自律意識。道德是他律和自律的統一,而"道德的根底是人類精神的自律〞(馬克思語)。只有自知、自愿、自擇的行為,才是道德行為。自律本質上是主體能動性的重要表現,是人所到達的一種精神境界。因而公務員要嚴格按照提出的"八個字〞即自重、自省、自警、自勵去做到自律。只有不斷提高公務員的自律意識,才能將外在強制變為在自覺,形成良好的行為習慣,真正做到"常在河邊走,就是不濕鞋〞。第三,行政法制建立和監視機制的完善。良好的行政倫理道德,有賴于正確的行政倫理價值觀。行政法律制度的建立和監視機制的完善構成了我國當前行政