我國建立存款保險(xiǎn)制度的法律環(huán)境分析

「摘要」金融風(fēng)險(xiǎn)加劇促使中國人民銀行考慮建立存款保險(xiǎn)制度。建立存款保險(xiǎn)制度必須具備的法律環(huán)境包括存款機(jī)構(gòu)具有破產(chǎn)能力、存款機(jī)構(gòu)市場退出法治化、其他相關(guān)法律制度，沒有實(shí)現(xiàn)存款機(jī)構(gòu)市場退出法治化是我國建立存款保險(xiǎn)制度的法律障礙所在。

「關(guān)鍵詞」存款保險(xiǎn)，存款機(jī)構(gòu)，法律環(huán)境

所謂存款保險(xiǎn)制度是指由經(jīng)營存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)按照所吸收存款的一定比例向特定的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納保險(xiǎn)金，當(dāng)投保金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付危機(jī)、破產(chǎn)倒閉或者其他經(jīng)營危機(jī)時(shí)，由特定的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過資金援助、賠償保險(xiǎn)金等方式保證其清償能力、保護(hù)存款人利益的一種特殊的保險(xiǎn)制度。存款保險(xiǎn)制度始于20世紀(jì)30年代的美國，當(dāng)時(shí)為了挽救在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊下已瀕臨崩潰的銀行體系，美國國會(huì)在1933年通過《格拉期—斯蒂格爾法》設(shè)立了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司。20世紀(jì)60年代中期以來，金融業(yè)的自由化、國際化使金融風(fēng)險(xiǎn)明顯上升，絕大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國家相繼在本國金融體系中引入存款保險(xiǎn)制度，部分發(fā)展中國家和地區(qū)也進(jìn)行了這方面的有益嘗試。本文無意對(duì)存款保險(xiǎn)制度的具體內(nèi)容與建立存款保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件作出探討，只對(duì)我國是否具備建立存款保險(xiǎn)制度的法律環(huán)境做出分析。

一、建立存款保險(xiǎn)制度需要具備的法律環(huán)境

存款保險(xiǎn)制度作為保護(hù)存款人利益的一項(xiàng)法律制度，其作用的發(fā)揮具有一定的被動(dòng)性、事后性，即在一般情況下只發(fā)揮其穩(wěn)定存款人對(duì)存款機(jī)構(gòu)信心的消極作用，只有當(dāng)投保存款機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付危機(jī)、破產(chǎn)倒閉或者其他經(jīng)營危機(jī)時(shí)，存款保險(xiǎn)制度保護(hù)存款人利益的積極作用才能充分發(fā)揮。美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司采用以下方法保護(hù)存款人：1、存款承擔(dān)。即聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司為瀕臨倒閉的銀行找到買主或合并者，使其并入穩(wěn)健的銀行。由合并者承擔(dān)倒閉銀行的全部負(fù)債，存款人不會(huì)遭受任何損失。在使用這種方法時(shí)，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司常常給合并者提供一定的資助金。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司經(jīng)常使用存款承擔(dān)方法處理瀕臨倒閉的銀行。2、賠償存款。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司索性讓銀行倒閉，由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司賠償存款人存款，每一帳戶最高賠償限額不超過10萬美元。這種方法不利于大額存款人。1986年，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司宣布，目前一般要避免使用支付存款方法，多采用銀行合并方法，以便保護(hù)所有的存款。3、對(duì)瀕臨倒閉的銀行提供資金，幫助其恢復(fù)營業(yè)，聯(lián)邦存款公司很少使用這種方法。日本存款保險(xiǎn)公司主要運(yùn)用兩種方法來處理銀行倒閉問題。第一種是償付法，日本存款保險(xiǎn)公司在最高限額內(nèi)賠付存款金給存款人；第二種稱為購買和接管法，日本存款保險(xiǎn)公司找到一家愿意兼并倒閉銀行的合作者來對(duì)銀行進(jìn)行重組，并由它接管倒閉銀行的良性存款，日本存款保險(xiǎn)公司通過對(duì)合作者提供資金援助來幫助倒閉銀行順利破產(chǎn)或者被兼并。這基本上也能夠代表其他各國的存款保險(xiǎn)制度對(duì)保護(hù)存款人利益所提供的措施。

存款保險(xiǎn)制度作為一項(xiàng)特殊的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)制度，其確立和運(yùn)作需要通過制定專門的《存款保險(xiǎn)法》或《存款保險(xiǎn)條例》來規(guī)范。本文所說建立存款保險(xiǎn)制度需要具備的法律環(huán)境是指為使存款保險(xiǎn)制度能通過《存款保險(xiǎn)法》或《存款保險(xiǎn)條例》來發(fā)揮其應(yīng)有的作用需要具備的法律條件，包括存款保險(xiǎn)制度發(fā)生作用的法律前提、存款保險(xiǎn)制度對(duì)存款人保護(hù)措施運(yùn)作的法律支撐。從存款保險(xiǎn)制度發(fā)揮其積極作用的前提、存款保險(xiǎn)法律關(guān)系的建立、存款保險(xiǎn)制度對(duì)保護(hù)存款人利益所提供的措施來看，存款保險(xiǎn)制度設(shè)立與運(yùn)作所需要具備的法律環(huán)境包括：1、存款機(jī)構(gòu)具有破產(chǎn)能力，這是存款保險(xiǎn)制度發(fā)揮作用的前提；2、存款機(jī)構(gòu)的市場退出法治化，存款機(jī)構(gòu)市場退出法治化是存款保險(xiǎn)制度主要價(jià)值之一，若存款機(jī)構(gòu)市場退出采取行政方法處理，則沒有建立存款保險(xiǎn)制度的必要；3、其他相關(guān)法律制度，主要是為存款保險(xiǎn)制度實(shí)際運(yùn)作提供法律支撐，比如財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的法律制度，法人合并相關(guān)法律制度，包括合并所產(chǎn)生的必然后果債權(quán)債務(wù)的概括承受制度等。

二、關(guān)于存款機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)能力

存款機(jī)構(gòu)是依法可以經(jīng)營存款業(yè)務(wù)的法人組織，我國的存款機(jī)構(gòu)包括國有獨(dú)資商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市合作銀行也稱為城市合作商業(yè)銀行、城市信用合作社、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司、城市信用合作社聯(lián)合社、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村信用社縣聯(lián)社、金融信托投資機(jī)構(gòu)、外資銀行、外國銀行分行、合資銀行、農(nóng)村合作商業(yè)銀行等，其中企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司職能吸收其成員的存款，金融信托投資機(jī)構(gòu)吸收的是信托存款，外國銀行分行不具有法人資格，另外郵政企業(yè)也可以依法開展郵政儲(chǔ)蓄、匯款業(yè)務(wù)。破產(chǎn)常常被用來指稱在債務(wù)人無力償債的情況下依其財(cái)產(chǎn)對(duì)債務(wù)人進(jìn)行公平清償?shù)姆身樞?。在傳統(tǒng)破產(chǎn)法上，破產(chǎn)意味著一種法律上的地位，它必然伴隨著倒閉清算的結(jié)果。按照現(xiàn)代破產(chǎn)法的概念，破產(chǎn)指債務(wù)人處于無力償債的事實(shí)狀態(tài)，債權(quán)人和債務(wù)人即可選擇再建型程序也可選擇破產(chǎn)清算型程序?，F(xiàn)代法上的破產(chǎn)也稱為廣義的破產(chǎn)，傳統(tǒng)意義上的破產(chǎn)也稱為狹義的破產(chǎn)程序。本文所說的破產(chǎn)采取狹義之說。

存款保險(xiǎn)制度的最主要的目的之一就是保護(hù)存款者的存款利益，只有存款利益有損失的風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)存款利益才有必要。存款機(jī)構(gòu)和存款者依法成立存款法律關(guān)系后，存款機(jī)構(gòu)就負(fù)有向存款者支付利息并及時(shí)滿足存款者在存款余額范圍內(nèi)提取本金和利息要求的義務(wù)，存款機(jī)構(gòu)的義務(wù)保障著存款者存款利益的實(shí)現(xiàn)。若一國金融主管當(dāng)局對(duì)出現(xiàn)經(jīng)營危機(jī)或支付危機(jī)的存款機(jī)構(gòu)總是采取財(cái)政資金援助或者通過行政主導(dǎo)型兼并等辦法處理，不允許存款機(jī)構(gòu)破產(chǎn)即所謂的存款機(jī)構(gòu)無破產(chǎn)能力，則總有相應(yīng)的存款機(jī)構(gòu)保障著存款者的存款利益，存款者的利益不會(huì)有損害的風(fēng)險(xiǎn)。只有當(dāng)存款機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算時(shí)，由于存款機(jī)構(gòu)無能力承擔(dān)所負(fù)的全部義務(wù)，存款者的存款利益才有受到損失的風(fēng)險(xiǎn)，存款保險(xiǎn)才具有“保險(xiǎn)”的意義，這也是本文采取狹義破產(chǎn)說的原因。因此，存款機(jī)構(gòu)具有破產(chǎn)能力是建立存款保險(xiǎn)制度的必備法律要件之一。當(dāng)然這里并不是說存款保險(xiǎn)制度發(fā)揮其積極作用時(shí)必然伴隨著存款機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以針對(duì)具體情況對(duì)“問題存款機(jī)構(gòu)”采取對(duì)其扶持、尋找合并者、讓其破產(chǎn)等多種措施。

從《金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《商業(yè)銀行法》、《城市信用合作社管理規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)定來看，我國存款機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)要經(jīng)過中國人民銀行同意或者批準(zhǔn)，但誰有權(quán)利向中國人民銀行提起并沒做出規(guī)定。但總的來說，從法律規(guī)定層面上看，我國的存款機(jī)構(gòu)是可以破產(chǎn)的，也就是我國的存款機(jī)構(gòu)是具有破產(chǎn)能力的，經(jīng)濟(jì)學(xué)界更是發(fā)出了降低我國陷入困境銀行的退出壁壘的呼聲。

三、關(guān)于存款機(jī)構(gòu)市場退出法治化

根據(jù)市場主體的市場退出后是否有其他主體來承受其權(quán)利義務(wù)，市場退出可分為有承受者的市場退出和無承受者的市場退出，前者例如法人的合并與分立，后者例如法人的破產(chǎn)。這里所說的市場退出指無承受者的市場退出。存款機(jī)構(gòu)具有破產(chǎn)能力只是表明存款者存款利益有損失風(fēng)險(xiǎn)的可能性，真正實(shí)現(xiàn)存款機(jī)構(gòu)市場退出法治化，徹底擺脫政府包辦型存款機(jī)

構(gòu)市場退出，是存款者存款利益的損失風(fēng)險(xiǎn)從可能性變成必然性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于金融機(jī)構(gòu)在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的重要地位，各國對(duì)金融機(jī)構(gòu)雖把他們作為法人對(duì)待，但無不把它們作為特殊的法人來進(jìn)行規(guī)范，尤其存款機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)清算因?qū)ι鐣?huì)經(jīng)濟(jì)秩序影響較大，更是作為特殊對(duì)待。

在《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》頒布之前，我國對(duì)金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入制度作了大量的規(guī)定，但對(duì)金融機(jī)構(gòu)的市場退出方面的規(guī)定卻是很少，并且極其粗略籠統(tǒng)，原則性規(guī)定占據(jù)了很大比重，常常引發(fā)實(shí)踐中各種變通辦法的相繼出臺(tái)，而且這些規(guī)定中有許多是與法律的基本原則和價(jià)值取向相背.從95年央行接管中銀信托投資公司第一案到99年底關(guān)閉接管重組破產(chǎn)案共11起，大部分支付不能，除廣東國際信托投資公司外，都是由國家保證個(gè)人的存款，但實(shí)際上是由股東和政府出資填補(bǔ)，對(duì)個(gè)人存款以外的負(fù)債，采取的措施是任意的，這就是所謂的政府主導(dǎo)型的市場退出。這種行政式的做法使得個(gè)人存款者的利益有了相當(dāng)可靠的保障，使得存款保險(xiǎn)制度沒有了生存的土壤。筆者認(rèn)為，這樣實(shí)際上就是等于銀行在經(jīng)營中把營利留給自己，把風(fēng)險(xiǎn)交給國家來承擔(dān)，這比存款保險(xiǎn)制度帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題的負(fù)面效應(yīng)更壞，也是商業(yè)銀行不良資產(chǎn)一直居高不下的原因之一。

總的來說，《條例》對(duì)撤銷條件、清算組組成、清算職責(zé)、清算事務(wù)委托、債權(quán)申報(bào)、清算財(cái)產(chǎn)、債務(wù)清償?shù)茸龀隽艘?guī)定，具有一定的可操作性。從維護(hù)金融秩序、保護(hù)國家利益和社會(huì)公眾利益的角度出發(fā)，《條例》吸收了實(shí)踐中優(yōu)先保證個(gè)人存款者的利益的做法，其第二十三條規(guī)定：“被撤銷的金融機(jī)構(gòu)清算財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)先支付個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的本金和合法利息。”此規(guī)定對(duì)保護(hù)個(gè)人存款者利益、穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序甚為有用，但筆者認(rèn)為這樣的規(guī)定缺乏足夠的法理依據(jù)，因?yàn)樵诜缮纤械拇婵钫吲c存款機(jī)構(gòu)之間都是一樣的存款法律關(guān)系，無論存款者轉(zhuǎn)移給存款機(jī)構(gòu)的時(shí)使用權(quán)還是所有權(quán)，并不會(huì)因?yàn)榇婵钫呤莻€(gè)人或者法人與其他組織而有區(qū)別，因此在金融機(jī)構(gòu)清算時(shí)，個(gè)人存款者和法人或其他組織存款者應(yīng)該處于相同的法律地位，應(yīng)在同一順序得到清償。個(gè)人存款者優(yōu)先受償?shù)囊?guī)定在實(shí)際上等于賦予個(gè)人存款者一個(gè)特權(quán)，這與以“法律面前人人平等、消滅特權(quán)”為宗旨的社會(huì)主義法治建設(shè)是背道而馳的。存款機(jī)構(gòu)市場退出沒能實(shí)現(xiàn)法治化，由此產(chǎn)生的特權(quán)使個(gè)人存款者的利益仍然幾乎沒有損失的風(fēng)險(xiǎn)，這是我國建立存款保險(xiǎn)制度的一大障礙。

真正實(shí)現(xiàn)存款機(jī)構(gòu)市場退出法治化，使得個(gè)人存款者和法人或其他組織存款者處于相同的法律地位，用設(shè)有最高賠償限額的存款保險(xiǎn)制度來保護(hù)個(gè)人存款者的利益，才是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治的正確道路。之所以這樣說，原因首先，通過存款保險(xiǎn)制度，能夠使得個(gè)人存款者的利益達(dá)到相當(dāng)?shù)谋Ｕ希诮?jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定；其次，在個(gè)人存款者利益有保障的前提下，當(dāng)存款機(jī)構(gòu)清算時(shí)，在法律制度上就可以對(duì)在存款法律關(guān)系中處于相同地位的存款者給與同樣的待遇，避開了與社會(huì)主義法治精神相背離的特權(quán)安排；再次，因設(shè)有最高賠償限額，即完整地保護(hù)了處于相對(duì)弱勢地位的個(gè)人存款者，又能使經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)的個(gè)人存款者和其他存款者對(duì)存款機(jī)構(gòu)的選擇承擔(dān)一定的責(zé)任，減少因存款保險(xiǎn)制度產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的負(fù)面效應(yīng)。

四、其他相關(guān)法律制度

存款保險(xiǎn)制度作為一種特殊的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)制度，它的建立需要一般的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)法律制度為其提供