教師權(quán)利救濟(jì)制度研究

摘要：隨著教師聘任制的實(shí)行代寫(xiě)論文，傳統(tǒng)的教師權(quán)利救濟(jì)制度由于高校與教師之間的法律關(guān)系不明以及特別權(quán)利關(guān)系理論的滯后，致使學(xué)校內(nèi)部管理權(quán)力出現(xiàn)法治“真空”。為此應(yīng)借鑒國(guó)外的做法，建立一種適合我國(guó)國(guó)情的具有公平性和可操作性的教育仲裁制度，在尊重學(xué)校管理權(quán)的前提下，既保護(hù)教師的合法權(quán)益，又能發(fā)揮國(guó)家教育主管部門的監(jiān)督管理與指導(dǎo)效能。

關(guān)鍵詞：教育糾紛；教師權(quán)利；救濟(jì)制度；教育仲裁

從現(xiàn)行法律的規(guī)定和司法實(shí)踐來(lái)看，高校教師權(quán)利受到侵犯，不能直接向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟，而只能依照《教師法》的規(guī)定首先向教育行政部門申訴，期待其權(quán)益獲得“曲線救濟(jì)”。但是這種“曲線救濟(jì)”方式由于各有其不完善之處，使得教師合法權(quán)益的救濟(jì)出現(xiàn)法治“真空”。

一、教育糾紛救濟(jì)制度之現(xiàn)狀分析

1．帶有較強(qiáng)行政色彩的申訴制度、人事?tīng)?zhēng)議仲裁和行政復(fù)議制度

申訴制度是教師的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，在法定期限內(nèi)，依法向主管的行政機(jī)關(guān)提出請(qǐng)求行政處理或重新處理的行政救濟(jì)制度。但是這種“行政申訴法律化程度較低，它還沒(méi)有形成一個(gè)基本的法律規(guī)范與調(diào)整局面，而且總體上仍缺乏操作性”［1］。

人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度是指仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)人事?tīng)?zhēng)議進(jìn)行調(diào)解或裁決的行政司法活動(dòng)，是行政權(quán)力與司法權(quán)力相結(jié)合的一種解決人事?tīng)?zhēng)議糾紛的方式。這種救濟(jì)方式目前也存在很多弊端：首先，人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度的法源只是國(guó)家人事部在1997年出臺(tái)的一部部門行政規(guī)章——《人事?tīng)?zhēng)議處理暫行規(guī)定》，既不適用于《仲裁法》，也不適用于《勞動(dòng)法》的調(diào)整范圍，缺乏國(guó)家上位法的支撐。其次，實(shí)際中各地該機(jī)構(gòu)的設(shè)置相當(dāng)不完善，多掛靠在部分行政部門內(nèi)，沒(méi)有自己獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)，更沒(méi)有專職的仲裁工作人員。再次，一裁終局制的裁決方式使得法院對(duì)其司法監(jiān)督缺失。一旦當(dāng)事人一方對(duì)裁決不執(zhí)行的，相對(duì)方也不能向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，這種缺乏司法執(zhí)行保障的制度勢(shì)必影響到仲裁結(jié)果的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

行政復(fù)議制度是教師認(rèn)為教育行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向做出該具體行政行為的上一級(jí)教育行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由受理申請(qǐng)的教育行政機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)查并做出決定的行政救濟(jì)方式。目前的教育法律法規(guī)只規(guī)定了教育行政部門對(duì)教師做出具體行政行為的行政復(fù)議，也就是被告方只能是教育行政機(jī)關(guān)，而高校對(duì)教師的內(nèi)部行政行為不在此救濟(jì)范圍內(nèi)。

這種依《教師法》規(guī)定的申訴、人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度實(shí)際是以行政法意義而定，基于高校與教師之間是一種行政法律關(guān)系，但隨著以聘任合同為基礎(chǔ)的平權(quán)法律關(guān)系的人事制度改革深化，必將動(dòng)搖其賴以存在的法律基礎(chǔ)而面臨尷尬局面。

2．帶有較強(qiáng)民事色彩的勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁制度

勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁制度是指以第三者身份出現(xiàn)的勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)，根據(jù)勞動(dòng)法律、法規(guī)，對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議當(dāng)事雙方爭(zhēng)議的事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)析、調(diào)節(jié)和仲裁的處理方法。勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁制度糾紛的雙方一般都是法律地位平等獨(dú)立的主體，從根本上講它是一種民事?tīng)?zhēng)議制度，《勞動(dòng)法》是支撐其審理勞動(dòng)糾紛案件的上位法。但從《勞動(dòng)法》的立法角度看，全國(guó)人大法律委員會(huì)在1994年《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法(草案)〉審議結(jié)果的報(bào)告》中明確規(guī)定該法主要適用于企業(yè)和職工的勞動(dòng)關(guān)系，調(diào)整范圍不包括事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體。“而學(xué)校作為事業(yè)單位，其管理方式和性質(zhì)都不同于企業(yè)，教師又各有其專業(yè)特點(diǎn)，所以就現(xiàn)行法律規(guī)定而言，教師與學(xué)校的聘任合同不同于勞動(dòng)合同，不適用《勞動(dòng)法》調(diào)整的范圍內(nèi)”［2］。

3．法理依據(jù)不足的訴訟制度

行政訴訟和民事訴訟均是指人民法院在各方當(dāng)事人的參加下，依照司法訴訟程序運(yùn)用國(guó)家審判權(quán)解決爭(zhēng)議案件的活動(dòng)。前者的受案范圍主要為行政爭(zhēng)議案件，而民事訴訟主要解決的是因平等主體之間發(fā)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人事權(quán)糾紛案件。訴訟是司法救濟(jì)的最后一道防線。但對(duì)于勢(shì)單力薄的教師來(lái)說(shuō)，官司難打贏，即便勝訴，如果僅得到學(xué)校的民事賠償，也是無(wú)法挽回他們的真正損失的；對(duì)于學(xué)校來(lái)說(shuō)，打官司對(duì)其聲譽(yù)也有一定程度的影響，再加之訴訟成本高，所以一般雙方并不愿采用訴訟的途徑來(lái)解決糾紛。并且我國(guó)教育法規(guī)目前還沒(méi)有規(guī)定高校對(duì)教師管理的內(nèi)部行政行為的司法救濟(jì)途徑，行政訴訟法的訴訟范圍只局限于教育行政機(jī)關(guān)對(duì)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)做出具體行政行為的司法救濟(jì)，而其抽象行政行為如教育政策法規(guī)并不在訴訟的范圍之內(nèi)。“事實(shí)上作為一種學(xué)理的分類，具體行政行為與抽象行政行為也許并不存在一個(gè)涇渭分明的界限，因此以此來(lái)界定行政訴訟的受案范圍會(huì)給實(shí)踐帶來(lái)一系列的困惑”［3］。可見(jiàn)，司法介入高校糾紛還存在著法律依據(jù)嚴(yán)重不足的問(wèn)題。

二、教育糾紛救濟(jì)不暢之法理分析

1．高校與教師間法律關(guān)系未厘清

隨著教師聘任制的推行，教師與學(xué)校的行政依附勞動(dòng)關(guān)系被貌似平等的契約化合同關(guān)系所代替，但二者并未就此轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾钠降群妥杂傻拿袷玛P(guān)系。從聘用合同的主體構(gòu)成性質(zhì)來(lái)看，合同的一方高校是國(guó)家法律法規(guī)授權(quán)的組織，是在履行國(guó)家公共教育的公法權(quán)力，行使著行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，所以“學(xué)校的公法人特性決定了其不同于一般的雇主，學(xué)校和教師所簽的聘用合同仍然要受公法上一些特殊監(jiān)督和制約”［4］。合同的另一方教師，其勞動(dòng)與公務(wù)員一樣都體現(xiàn)出較強(qiáng)的公共屬性，職業(yè)具有專業(yè)性及崇高的社會(huì)地位，所以高校教師不應(yīng)該與普通的買賣勞動(dòng)相提并論。此外，在實(shí)際的教師聘任過(guò)程中，高等學(xué)校具有對(duì)合同的變更、解除權(quán)，對(duì)合同的監(jiān)督指揮權(quán)、強(qiáng)制履行權(quán)和制裁權(quán)等權(quán)利，并且作為國(guó)家授權(quán)單位，有國(guó)家權(quán)力的支持，占有主導(dǎo)地位。對(duì)比之下，教師作為教育勞動(dòng)的提供者，是以個(gè)體身份出現(xiàn)的，并且其在聘任中的重要權(quán)力——拒聘權(quán)是受到嚴(yán)格限制的，對(duì)學(xué)校具有很強(qiáng)的行政依附性。

因此，教師聘用合同不是一般的勞動(dòng)合同，公立高校與教師之間的法律關(guān)系呈現(xiàn)二元化的趨勢(shì)：學(xué)校和教師之間不是典型的行政法律關(guān)系，也并非完全的自由平等民事法律關(guān)系，而是介于二者之間的特殊法律關(guān)系。高校對(duì)教師的管理是對(duì)內(nèi)部工作人員的管理，是行使內(nèi)部行政行為的規(guī)則，對(duì)此類行政行為的救濟(jì)最好是能有一條專屬于教育系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)途徑完成，而不該訴求于外部司法訴訟的渠道來(lái)解決，更不應(yīng)當(dāng)以普通勞動(dòng)合同的糾紛處理方式來(lái)對(duì)待。

2．現(xiàn)行救濟(jì)制度的理論基礎(chǔ)嚴(yán)重滯后

從我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定來(lái)看，盡管高校內(nèi)部管理關(guān)系的特別權(quán)利關(guān)系沒(méi)有在條文中明定，但在制度設(shè)計(jì)的理念和程序上將高校對(duì)教師的管理排除在司法審查和救濟(jì)的范圍之外的做法認(rèn)同了此種觀點(diǎn)，可見(jiàn)我國(guó)受大陸法系特別權(quán)利理論影響很深。“而傳統(tǒng)的特別權(quán)利關(guān)系理論將高校與教師的關(guān)系視為特別勤務(wù)關(guān)系”［5］，以致當(dāng)事人的地位嚴(yán)重不平等：高校對(duì)教師享有特別的支配權(quán)力并伴隨有任意性；教師的義務(wù)具有不確定性，基本權(quán)利也很容易受到侵犯。

高校為維護(hù)秩序穩(wěn)定、保證正常運(yùn)作，在自治范圍內(nèi)排除司法干預(yù)是無(wú)可厚非的。但涉及到教師的基本權(quán)利和重大權(quán)益時(shí)，如果放任高校任意行使裁量權(quán)可能危及到教師的正當(dāng)權(quán)益。所以筆者贊同部分學(xué)者提出的引入德國(guó)的特別權(quán)利關(guān)系“重要性”理論，一方面，承認(rèn)高校與教師之間的關(guān)系有別于普通的行政法律關(guān)系，賦予高校一定的管理與命令權(quán)力，保證高校在法定范圍內(nèi)制定內(nèi)部管理規(guī)章制度的合法性；另一方面，摒棄特別權(quán)利關(guān)系排除司法救濟(jì)的傳統(tǒng)觀念，承認(rèn)在特別權(quán)利關(guān)系中，只要涉及教師基本權(quán)利的重要事項(xiàng)，均尋求法律救濟(jì)，保留司法審查的權(quán)利。

三、構(gòu)建一種全新的救濟(jì)途徑——教育仲裁制度

1.仲裁制度建立的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”。由于教育申訴、復(fù)議制度本身的缺陷與不足，而教師的學(xué)術(shù)權(quán)力又具有其自身特殊的高度專業(yè)性，無(wú)論是行政官員也好，司法官員也罷，“只是專于訴訟程序操作和認(rèn)定事實(shí)規(guī)則的技術(shù)方面，而不能超越自己的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，以自己的無(wú)知去替代專家學(xué)者的專業(yè)判斷”［6］。所以法院對(duì)高校教育糾紛的司法審查有其有限性與局限性，因而有必要引入一種由專家學(xué)者組成的仲裁機(jī)構(gòu)，以彌補(bǔ)單純依靠行政復(fù)議和司法審查的行政行為方式。教育仲裁的引入將是有效解決高校教育糾紛的理想途徑。

仲裁的性質(zhì)決定了它必須具備的兩個(gè)特質(zhì)：仲裁組織的民間性和仲裁活動(dòng)的獨(dú)立性。所謂民間性，就是指為了保證仲裁裁決的公正性，仲裁組織應(yīng)遠(yuǎn)離國(guó)家權(quán)力，至少是同國(guó)家權(quán)力保持一定的距離的特性，它要求仲裁委員會(huì)與國(guó)家行政機(jī)關(guān)沒(méi)有隸屬關(guān)系。所謂獨(dú)立性，是指仲裁活動(dòng)不是行政活動(dòng)，其依法獨(dú)立進(jìn)行，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。高校教育糾紛具有高度的專業(yè)性和技術(shù)性，而仲裁是一種便捷、公正、有效地解決糾紛的途徑，它具有專業(yè)性和針對(duì)性強(qiáng)的特點(diǎn)，所以對(duì)于化解特定糾紛具有無(wú)可替代的優(yōu)越性。

2.仲裁制度可資借鑒的域外經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外在解決合同爭(zhēng)端方面，仲裁往往是解決糾紛的首要選擇。美國(guó)作為英美法系的典型代表，對(duì)教育糾紛主要通過(guò)終局性的仲裁及其他非行政性的程序處理，并且在教師工會(huì)與高校董事會(huì)簽訂的集體協(xié)定里就事先明確規(guī)定了具體的處理程序，由教師工會(huì)代表教師在規(guī)定期限內(nèi)申請(qǐng)仲裁。仲裁時(shí)，首先由雙方在所規(guī)定的仲裁人選名單中選定雙方均滿意的仲裁人，雙方向仲裁人提交有關(guān)的資料、文件等。然后仲裁人按美國(guó)仲裁協(xié)會(huì)條例和規(guī)章舉行聽(tīng)證會(huì)，并在規(guī)定的期限內(nèi)做出仲裁決定［7］。

還有一些國(guó)家設(shè)置準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)以處理高校內(nèi)部的糾紛事件，如印度的“學(xué)院法庭”和加拿大的“教育上訴法庭”就是其典型代表。印度的“學(xué)院法庭”可以受理教師、學(xué)生與學(xué)校的法律糾紛，并做出終局裁決。但“學(xué)院法庭”的判決如果明顯有失公平，當(dāng)事人也可以將案子提交最高法院審理。加拿大的“教育上訴法院”主要受理對(duì)教育行政當(dāng)局做出的復(fù)議決定不服的權(quán)益糾紛案件，并能做出終局性裁定。

實(shí)踐證明，國(guó)外的這種準(zhǔn)司法制度為解決學(xué)校與教師、學(xué)校與學(xué)生的糾紛提供了一條公正有效的渠道，在構(gòu)建與完善教育糾紛解決機(jī)制方面值得我們學(xué)習(xí)與借鑒。

3．構(gòu)建我國(guó)的教育仲裁制度

教育仲裁規(guī)定的受案范圍應(yīng)該主要為教育領(lǐng)域里的教師、學(xué)生、學(xué)校之間發(fā)生的爭(zhēng)議。解決教師和高校之間的爭(zhēng)議事項(xiàng)應(yīng)該包括因錄用、調(diào)動(dòng)、工資、辭職、辭退、考核、招聘、解聘、辭聘、未聘安置、調(diào)解離退休費(fèi)、履行聘任和聘任合同等發(fā)生的人事?tīng)?zhēng)議問(wèn)題。其相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)由教育行政主管部門的代表、高校代表、教師組織代表——工會(huì)聯(lián)合組成。教師在未能或不愿通過(guò)申訴解決糾紛時(shí)，可以在申請(qǐng)仲裁和提起訴訟之間選擇，對(duì)仲裁裁決不服仍可以提起訴訟。這樣可以避免過(guò)多教育糾紛進(jìn)入訴訟程序，節(jié)約司法資源。但是對(duì)于涉及學(xué)術(shù)權(quán)力侵犯的案件，則要堅(jiān)持實(shí)行一裁終局制，司法只能對(duì)其程序進(jìn)行合法性審查。

鑒于目前已有的救濟(jì)制度的種種弊端，筆者建議教育仲裁還應(yīng)該具有以下的一些特征：首先，需要一系列配套的立法保障——包括制定一套教育系統(tǒng)內(nèi)部的《教育仲裁法》作為上位法支撐，并在已有的相關(guān)教育法律法規(guī)中補(bǔ)充進(jìn)包括教育仲裁在內(nèi)的救濟(jì)體制，尤其要明確高校與教師之間的法律關(guān)系和性質(zhì)以及高校教師的法律地位，為二者間糾紛的解決提供法理依據(jù)。其次，在教育仲裁受理范圍、對(duì)象和文書(shū)形式上，要盡量統(tǒng)一規(guī)范，避免條款字面上的含混與空泛，以保證法規(guī)對(duì)程序所具有的規(guī)范作用和可操作性，體現(xiàn)出教育仲裁制度的嚴(yán)肅性和準(zhǔn)司法性。再次，對(duì)教育仲裁制度法律效力的保障上，要堅(jiān)持與司法制度接軌。當(dāng)事人不服仲裁裁決的，可在接到裁決書(shū)之日起十日內(nèi)向人民法院提起訴訟；一方當(dāng)事人不履行裁決結(jié)果的，另一方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

參考文獻(xiàn)：

［1］楊小君．我國(guó)行政復(fù)議制度研究［Ｍ］．北京：法律出版社，2002．

［2］吳開(kāi)華，覃偉橋．論教師聘任制的法律性質(zhì)［Ｊ］．教