大都市區行政區劃管理體制扁平化改革探析

K928.2A1008-7672(2011)03-0070-09改革開放以來，中國大都市區發育、發展較快，大都市區的行政組織與管理問題越來越成為學術界和政府關注的熱點，研究和探索符合中國國情的大都市區管理模式具有重要現實意義和理論意義。①20世紀90年代，為提高基層政府的積極性，以上海為首的大都市紛紛實行了“兩級政府、三級管理”為核心的行政區劃管理體制改革。區級政府的做實與擴權，為城市的發展注入了強大的動力，對我國城市化的快速推進、經濟社會的飛速發展功不可沒。這種管理體制也因此迅速被學習和模仿，無論是在人口幾十萬的一般地級市，還是在人口上千萬的特大都市紛紛復制，“市—區—街/鎮—社區(村、居)”的兩級政府、三級管理、四級網絡的行政體制架構，幾乎成為我國設區城市的普遍模式。然而，隨著時間的推進，在這種管理模式下，因城市內部管理層級過多，導致行政效率低下、機構臃腫、行政成本過高等問題越來越突出和明顯。同時，市與區甚至與街鎮的權限究竟如何劃分，才能既確保市政府的權威性又能確保基層管理單位的積極性，也一直是個大難題。在全球“新公共管理”與“新公共服務”思潮與運動的推動下，創新行政區劃管理模式成為歷史的重要命題。從現代管理學來看，扁平化的組織架構對于提高管理效率、降低管理成本相比于金字塔式的組織架構而言具有明顯優勢已是公認。從我國歷史的縱向比較來看，當前行政區劃及管理的層級之多已成歷代之最。經濟的市場化、信息的網絡化、管理的現代化為行政結構的扁平化提供了理論基礎和現實條件。②因此，減少行政管理層級已是眾望所歸、大勢所趨。作為我國改革開放的前沿和窗口，深圳先行先試“一級政府、三級管理”的體制改革，自2009正式確定提出以來已有兩年，目前改革進行情況如何，遭遇何種阻礙和瓶頸，深入探索和分析深圳經驗，對我國部分處在躍躍欲試或正在觀望的大都市區扁平化行政區劃體制改革，將具有重要參考價值。一、深圳扁平化區劃體制改革的提出：動因與目標行政管理體制的調整與改革一直是推進深圳發展的重要動力。改革開放以來，深圳在政府機構改革、行政審批制度、政府部門設置等多方面的先行先試，使深圳的政府效率始終在國內排名靠前。深圳從行政管理體制改革尋找突破口，探討扁平化區劃體制改革，有其深刻的社會動因。第一，后特區效應日益顯現，是深圳扁平化區劃改革的內生力量。改革開放30余年，行政區劃及其管理體制改革是深圳騰飛的重要基石和動力。行政級別的飛升為深圳的發展提供了無可比擬的政治資本：1979年1月深圳設市后，僅用了兩年時間，就從縣級市升格為副省級市；1981年10月深圳特區又取得了與廣州市相同的政治待遇；1988年列入計劃單列的深圳又賦予了相當于省一級的經濟管理權限。同時，深圳市域內部區、街、鄉、鎮間多次的合并與調整為促進經濟社會的持續發展奠定了基礎，為城市化不斷推進降低了阻力，清除了障礙。③受開放程度、地理位置及歷史形成的影響，深圳各區之間的功能差異比較明顯。行政區劃規定了公共權力的邊界，而且具有相當的剛性，分割了經濟活動的區域空間結構，產生了特殊的“行政區劃經濟”。④在后特區時代，深圳的政策優勢正在減弱。深圳要繼續保持國內領先優勢，必須進一步解放思想，創新行政區劃體制改革。2010年6月，國務院同意將特區覆蓋到整個深圳市，這一改變，必將為深圳日后的改革與發展提供更大的空間、贏得更多的機會。特區內外的統一，將有利于深圳的行政管理體制改革的進一步發展。第二，區位競爭的巨大壓力，是深圳扁平化區劃改革的外生力量。行政區劃與經濟社會發展之間理應保持動態均衡。隨著我國改革開放的縱深推進，深圳特區逐漸不特，同時，受上位法的影響也越來越明顯，從行政區劃管理體制來看，也與我國其它大都市基本同構，實行的也是“兩級政府、四級管理”的行政管理框架。深圳的發展優勢也不再明顯，甚至面臨多重的困難。尤其是上海浦東新區、天津濱海新區的相繼開發開放，深圳的比較優勢明顯下行。2005年與2006年，浦東新區與濱海新區又相繼獲得國家級綜合配套改革試點權，后發優勢與強大后勁讓深圳倍感壓力。2009年5月深圳繼上海浦東新區、天津濱海新區后，終于獲批成為全國性的綜合配套改革試驗區，《深圳市綜合配套改革總體方案》也順利獲得國務院批復。南深圳、北濱海、中浦東已毋庸置疑地成為中國東部三大經濟增長極。但三地綜改重點并不相同，對于深圳而言，在現有體制框架下，經濟所能夠發揮的空間已經很小，只有繼續深入推進行政體制改革，在行政管理體制改革上尋找突破口。根據《深圳市綜合配套改革總體方案》規劃，“深化行政體制改革，率先建成公共服務型政府”被擺在了突出位置，而“改革的重點”則為“探索城市行政區劃及管理體制改革，適當調整行政區劃，推進精簡行政層級改革試點、縮短管理鏈條，提高行政效率，實現一級政府、三級管理，創新現代城市管理模式，提高城市精細化管理水平”。⑤“一級政府、三級管理”的區劃體制改革目標，不僅意味著深圳現有的“兩級政府、四級管理”即“市政府—區政府—街道辦—社區工作站”的行政體制框架面臨重構，也意味著總體上沿襲內地的政府職能、機構設置、運作機制和工作方式等行政管理模式面臨重大轉變。這一改革目標獲得了國務院批復，并得到了中編辦的贊賞，體現了中央對行政區劃扁平化改革的認可。二、深圳扁平化區劃體制改革的實踐維度“扁平化”管理的提出有其演變過程，其精髓是尋找集權與分權的結合點。⑥按照“一級政府、三級管理”的改革目標，深圳通過變革原有的區政府為市政府派出機構的新區，將原有的街道與社區工作站有機統一起來，從而實現科學、高效的上下對接。通過擴大管理幅度，減少中間層次，實現政府機構、人員的扁平化。同時，減少審批手續，實現審批制度的扁平化。目前，深圳已在光明和坪山兩地實行了新區試點，街道與社區工作站的合并推進工作已開始醞釀，相關的綜合配套改革正逐步深入。1.光明新區與坪山新區試點2007年5月31日，深圳市在光明產業園區的基礎上，將公明、光明兩個街道合并，成立光明新區，當時成立新區是為了加快特區內外一體化的進程，發展光明、公明兩個落后地區，全面提高深圳城市化的水平。新區的建設不僅是為推進區域的統籌發展與協調發展(從城市規劃上看，《深圳市城市總體規劃(2007-2020)》規劃了光明新城、坪山新城等五個城市副中心)，也是對推進“一級政府、三級管理”體制的試點。光明新區實行的是開發區管委會的管理體制，這種體制既不同于行政區，也不同于深圳市高新區和大工業區管理體制，而是深圳市在園區開發方面的第三種體制，兼具開發區和行政區的職能。成立的中共深圳市光明新區工作委員會和深圳市光明新區管理委員會，是中共深圳市委、深圳市人民政府的派出機構，管轄公明、光明兩個街道，全面負責轄區內的經濟發展、城市建設和管理、社會事務管理。當時，新區實行的是“三變”、“兩不變”的管理體制。“三變”指的是由單一的產業項目管理向經濟社會發展一體化管理轉變；由推動產業發展向綜合統籌方面轉變；由建設產業園區向城市新城轉變。“兩不變”指的是政治架構不變，人大、政協、檢察院、法院工作繼續由寶安區負責；行政區劃不變，光明新區仍然在寶安區的版圖內，經濟指標歸寶安區統計。目前新區內設1個綜合辦公室、8個局和2個中心。市公安、規劃、國土、工商、稅務、社保6個市直部門在新區設立派駐機構(見表1)。除人大、政協、檢察院、法院工作繼續由寶安區負責外，其他區一級的行政職能全部由新區承擔，行使區一級行政事權。光明新區成立兩年后，2009年7月，深圳市委市政府又決定將大工業區與坪山、坑梓兩個街道整合，設立坪山新區。坪山新區實行的行政區劃及管理體制，以及新區內設機構與光明新區基本相同，設1個綜合辦公室、8個局和3個中心，比坪山新區多一個社會事務服務中心。截止2009年底，深圳市共設8個市轄行政區：即福田區、羅湖區、南山區、鹽田區、寶安區、龍崗區和正在改革試點的光明、坪山2個新區(見圖1)。8個區共轄57個街道，799個居民委員會。區以下全為街道，不再有鄉鎮。早在2004年，深圳全部撤鎮建街，從而在名義上實現了全域城市化。當然這種以行政力量人為地加快推進城市化的舉措不可避免地會產生一些問題，這已超出本文范圍，因此不做細解。圖1深圳行政區劃示意圖光明新區與坪山新區的經濟社會統計數據原來分別納入寶安區和龍崗區，2010年出版的年鑒里，首次將光明和坪山新區作為單獨的區級行政單元獨立出列(見表2)。這不僅體現了深圳區劃體制扁平化改革試點的成果，也一定程度地表明了深圳推進“一級政府、三級管理”的決心。2.社區建設與基層社會管理模式創新行政派出作為政府管理的有效模式之一，通過行政派出的方式，在不增加行政層級的同時，通過對行政建制、行政區域界線、行政隸屬關系、行政等級等方面的變更，對現有行政區劃進行了有效調整。⑦深圳通過“一級政府，三級管理”的區劃體制改革，將區級政府虛化成為市政府的派出機構，從而要求更高效、合理的基層管理體制。近幾年來，深圳推行的以“居、站分設”、“居、企分離”、“一站多居”為主要內容的社區管理體制改革，正好迎合了這一要求。(1)居、站分設。2005年2月，深圳市委、市政府在總結自身和其他城市社區建設成功經驗的基礎上，正式拉開了“居、站分設”的新篇章，即在居委會之外，獨立設立社區工作站，承辦政府職能部門在社區開展的治安、衛生、人口、計生、文化、法律、環境、科教、民政、就業、維穩、綜治、離退休人員管理等工作，以及其他由各區政府確定需要進入社區的工作事項。居委會與社區工作站之間是相互支持與配合的關系，二者各司其職，各負其責，但性質有所不同，前者是群眾性自治組織，后者是政府在社區的服務平臺。社區服務站進行民辦非企業單位登記，并根據居民的需求，開展公益性、福利性的社區服務，政府則按照“購買服務項目”的方式進行資助。這種新型的社區管理體制，在社區建設發展過程中，具有里程碑的意義。(2)一站多居。2007年1月，深圳市在改革實踐經驗的基礎上，合理調整了社區工作站和居委會的范圍。按照以居民房產利益關聯為紐帶，物業小區與居委會范圍基本一致的原則，對部分規模較大的非封閉式管理社區分設居委會，但社區工作站不隨居委會的分設而分設，規模較小的居委會不單獨設立社區工作站，與相鄰的社區共同設立工作站，從而形成“一站多居”體制，實現以較大的社區工作部整合社區資源，以較小的居委會方便居民的溝通和自治。(3)居、企分離。隨著城市化進程的推進，村委會先后改為居委會。早在1998年，深圳市就要求村轉居后應當與當地股份實業公司脫鉤。至2006年底，深圳特區內基本實現了股份公司與居委會相分離。在特區外，政府通過加大社區投入，承接“村改居”社區的公共管理和公共服務的費用，推動股份公司與居委會在機構、職能、人員等方面的分離，卸下社區股份合作公司在社會管理上的經費負擔，使居委會回歸自治功能，而集體股份公司則按照現代企業制度運作，確保集體資產保值和增值。(4)居、業重合。在“居、站分設”的情況下，居委會與業主委員會一樣都是群眾自治組織，兩者的功能作用具有高度重合性，深圳通過三種途徑促使兩者重合，一是加快社區體制改革，剝離居委會的行政工作，推進職能上與業委會走向重合；二是調整居委會范圍，強調居委會范圍大小服從住宅小區的獨立性和完整性，實現范圍上與業主委員會的重合；三是全面推行居委會直選，使之在選舉方式上類似。由此觀之，整合乃至撤銷街道辦，是探索“一級政府、三級管理”模式的重要路徑之一。深圳在基層社會管理的體制方面的成功改革為街道與社區工作站的合并打下了基礎。目前，光明新區和坪山新區整合街道辦及社區工作站的試點工作正在醞釀之中。3.綜合配套的行政體制改革深圳行政管理體制改革是一場綜合浩大的綜合配套改革，包括機構設置調整、政府職能轉變、行政區劃管理體制變革等多項重大改革，其總體目標是在2013年率先建設成為公共服務型政府。“一級政府、三級管理”的區劃管理體制是其中影響最大的一部分。深圳自改革開放以來在行政體制改革方面的實踐經驗，為綜合配套體制改革奠定了重要基礎，取得了令人矚目的成就，這是扁平化改革有效推進的重要保障。(1)“大部門”制改革。2009年7月深圳“大部門”制改革隆重啟動，重新界定、設置了政府職能，將原有的46個政府工作部門整合成31個，精簡幅度達1/3，精簡、合并部門的力度超乎想象，大大低于中央規定的大城市40個左右的機構限額，也因此被稱為改革開放以來深圳改革力度最大，影響最為深遠的機構改革。更重要的是，在改革推動一周年后，即2010年7月就已基本實現。當然目前還有不少人員安置方面的問題。(2)“行政權三分”改革。創新政府運作機制和模式，進行以完善決策、執行、監督的運行機制為目標的“行政權三分”改革。根據改革方案，政府設立“委”主要承擔制定政策、規劃、標準等職能，并監督執行；“局”主要承擔執行和監管職能；“辦”主要是協助市長辦理專門事項，不具有獨立行政管理職能。對于“行政權三分”的探索，早在2003年就已開始，只是高調出場后不久即黯然落幕。但原來的探索成為此次改革的重要基石，原有的方案在經過改良之后，伴隨著此次“大部門”制改革得以確立。重新調整后的政府架構由7個委員會、18個執行局和6個辦公室共同組建。(3)新型行政體制架構模式的探索。正如綜改方案中提出的，改革的目標是“徹底理順市、區、街道事權，通過行政區劃調整，按照區域功能和適度規模，逐步將區改設為市政府派出機構，將街道改制為社區”，實行“一級政府、三級管理”。目前基本設定為實行“市政府—新區(派出機構)—社區(工作站)”的新型行政體制架構模式。三、深圳扁平化區劃體制改革的現實挑戰從某種程度上講，對行政區劃的問題研究就是對行政區劃的子要素層級和幅度以及層級與幅度的變量關系的研究。行政區劃層級和幅度的組合情況構成了一個國家的政治結構，并且在很大程度上、很長時間內影響該國家政治生活的很多方面。厘清這兩個變量之間的關系和脈絡，把握其規律性就是行政區劃研究的一個重要方面。⑧為率先實現公共服務型政府，建設“一級政府、三級管理”區劃體制，深圳的扁平化區劃體制改革取得了可喜的成績，但在理論層面與現實層面仍存在諸多現實挑戰，這是深圳把這項改革向縱深推進亟待重點解決的基本問題。首先，加快政府職能的轉變，重新界定各級政府的管理職能。關于政府職能的界定，近年來一直是我國行政管理體制改革的焦點和核心問題。新中國成立以來，我國行政管理層級越變越多，甚至成為我國史上之最，究其根源其實是因為政府職能過寬過泛而引起的。所以，實行扁平化的區劃管理體制，務必要求深圳加快轉變政府職能，通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的方向根本轉變。近年來，深圳市積極推進政府職能轉變，推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開等等，取得了不少成績。但對于新體制下的“新區”究竟應該承擔何種管理職能仍讓人疑惑。目前正在試點的光明與坪山新區，作為政府的派出機構，部門設置相當精簡，甚至不到其它區政府機構的一半。從管理目標來看，全面負責轄區內的經濟發展、城市建設和管理、社會事務管理等多項職能。但令人擔憂的是，這兩個新區依然把經濟建設、招商引資擺在突出的位置，把城市經濟發展和經濟建設擺在更高的位置上。“一級政府、三級管理”會否重演由虛到實的虛實輪回，令人擔憂。深圳的扁平化區劃體制改革主要借鑒香港和新加坡等地的經驗，香港和新加坡實行的是選區制，選區不須擔當或只擔當有限的城市經濟發展和城市建設方面的職責。如果深圳不能逐步減少或卸下新區的這些擔子，不能將其主要的職能轉到社會管理和提供優質公共服務上來，扁平化的區劃管理體制或只是一個美好的設想，甚至可能陷入機構更加臃腫的迷局。因此，推進扁平化區劃體制改革，必須切實加快政府職能的轉變，并科學界定各管理層級的職能。其次，重新厘清新區與社區工作站的管理幅度與適度規模問題。深圳扁平化的區劃管理體制改革，除市一級外，其余兩級管理中的新區與社區工作站的數量和規模如何設定，也是必須解決的重大問題。當然，管理幅度與管理規模也是必須建立在管理職能的確定之上。目前，光明和坪山新區的面積相對較廣，是福田區的兩倍，人口密度較小，但人口的總量并不小(參見表2)。怎樣設定標準進行新區的劃分，也是區劃體制改革必須解決的重要問題。畢竟，要將現有的六個區重新劃分成若干新區，將原區政府虛化成為市的派出機構，就意味著區級管理單位的增多和區級行政管理權力的萎縮，如果處理不當，必定會遭到反對，所面臨的阻力也將更大。而且還會涉及如何合理地將原區政府的各項職能重新進行安排和調整，如何合理分流和安置原有人員等諸多問題。相對而言，重新劃分街道，整合社區工作站的工作容易些，畢竟街道不是一級正式的政府，社區工作站也已有多年的運作。最后，加大綜合配套改革，鞏固前期改革成果，以保障扁平化區劃體制改革的深入開展。深圳的綜合配套行政管理體制改革包括機構設置調整、政府職能轉變和行政區劃管理體制變革等多項重大內容。目前，改革雖然在穩步推進，但仍有不少問題有待解決。政府機構“大部門”制雖然已實現，但還有許多人員調整方面的問題，甚至產生了深圳市科工貿信委主要領導“一正二十副”的現象。所以，深圳能不能真正為機構“消腫”，還有待觀察和檢驗。政府職能轉變也還存在銜接不順，事權不明等多種問題，需要慢慢磨合與適應。正確對待改革的遺留問題，是繼續推進改革的重要基礎，也將有助于扁平化區劃體制改革的進程。四、結語行政體制的扁平化改革是當前中國行政體制改革的戰略選擇，這一改革主要是由中國政治動員方式、體制轉軌、服務行政以及信息技術等社會變化引發的。調整規模、減少層級、增強活力，是中國地方行政區劃體制以及相伴生的政府管理體制進一步改革的長期戰略任務和目標。⑨扁平化的行政體制也是政府打造和諧社會，落實服務行政的理念，適應市場經濟運行的根本需要。⑩深圳的扁平化區劃體制改革還需要一個較長的試點與磨合、推進與重建、實踐與檢驗的過程。然而，深圳此次的行政體制改革引人注目，與深圳地位相似的大都市政府尤其關心。因此，及時總結深圳經驗不僅對深圳繼續推進改革具有重要意義，對我國其它大都市乃至全國的行政區劃管理體制改革，都將產生一定的借鑒意義。深圳區劃改革的實踐與經驗，對我國大都市的扁平化區劃體制改革具有重要的示范作用。第一，理順政府職能是實現扁平化區劃管理的重要前提。明確各級政府和各級管理的職責是扁平化區劃體制改革的重要基礎。最新公布的“十二五”規劃，依然把加快理順政府職能擺在了行政管理體制改革突出的位置。深圳政府經過多年的努力，在理順政府職能方面已取得長足進步，但步伐仍需加快，并加以落實和確定，避免改革前期成果的流失，同時也是繼續穩步推進改革的重要基礎。第二，完善基層社會管理，培育基層社會組織，提高社區自治能力是實現扁平化管理的基本保障。扁平化管理減少了管理層級，為確保管理水平的持續不斷改善，不僅需要明確各級管理的職能，做到合理分工與高效協調，同時也需要提高基層社會自我管理的能力。第三，地域結構的同質性越強，對推行扁平化管理有一定的優勢。深圳的高度城市化是推進管理扁平化的有利條件。深圳已完成行政區劃意義上的城市化，基層行政單元全部為城市社區(街道)，全域已無鄉鎮，這不僅可以使政府不再承擔大量農村建設與農村管理的工作，同時也有助于“區”將其首要任務致力于協助城市政府管理城市社會。第四，綜合配套的行政體制改革是區劃體制改革的重要保障。區劃體制架構只是行政管理體制的一個方面，深圳的行政管理體制改革以“綜合配套”為特征，改革目標明確、實現路徑清晰，有助于扁平化的區劃體制改革的縱深發展和成功。第五，注重改革，擁有良好的制度環境和改革傳統。深圳歷來重視行政管理體制的調整與改革，改革開放以來，在政府機構改革、行政審批制度、政府部門設置等多方面的先行先試，使深圳的政府效率在國內處于領先地位。大刀闊斧的改革需要足夠的決心和勇氣，深圳的城