綏化安達市農村集體經營性建設用地入市現狀、成效分析與前景展望摘要：2015年由黨中央的全面深化改革領導小組提出進行全國經營性建設用地入市改革，說明農村集體經營性建設用地入市制度改革已經被國家推上日程，且改革試點的工作被延長至2019年12月31日。本研究以有關全國各地改革試點研究的文獻資料作為經驗儲備，以黑龍江省安達市為例對農村集體經營性建設用地入市改革現狀，用AHP-FCE模型計算不同土地建設項目的經濟效果，提出項目選擇方案。通過與其他試點的對比，總結安達市土地入市的困境并提出解決策略。關鍵詞：安達市，農村集體經營性用地，入市，建設用地，AHP-FCE模型，困境，策略Absrtact:In2015,theLeadingGroupoftheCPCCentralCommittee'sComprehensiveDeepeningReformproposedtocarryoutthereformofthenationwidemarketentrysystemforoperationalconstructionland,whichshowsthatthereformofthemarketentrysystemforruralcollectiveoperationalconstructionlandhasbeenputontheagendaofthestate,andtheworkofthepilotreformhasbeenextendedtoDecember31,2019.Thisresearchregardsthedocumentsandmaterialsaboutthepilotstudyofreformalloverthecountryastheexperiencereserve,takesAndaCityofHeilongjiangProvinceasanexample,calculatestheeconomiceffectsofdifferentlandconstructionprojectswithAHP-FCEmodel,andputsforwardtheprojectselectionscheme.Bycomparingwithotherpilotprojects,thispapersummarizesthepredicamentofAnda'slandenteringintothemarketandputsforwardsolutions.Keywords:AndaCity,RuralCollectiveBusinessLand,MarketEntry,ConstructionLand,AHP-FCEModel,Dilemma,Strategy目錄1124_WPSOffice_Level1一、引言 24059_WPSOffice_Level1二、安達市農村集體經營性建設用地入市現狀 24059_WPSOffice_Level2（一）安達市保國村農村集體經營性建設用地入市現狀 26868_WPSOffice_Level2（二）安達市農村集體經營性建設用地入市整體現狀 36868_WPSOffice_Level1三、安達市農村集體經營性建設用地入市的誤區 36471_WPSOffice_Level2（1）層次分析模型 416966_WPSOffice_Level2（2）模糊綜合評判模型 56471_WPSOffice_Level1表3各土地入市項目建設對安達的影響評判數據表 616966_WPSOffice_Level1五、安達市與其他試點入市現狀對比 74853_WPSOffice_Level2（一）安達市與廣西北流的對比 74059_WPSOffice_Level31.土地供需天壤之別 86868_WPSOffice_Level32.土地用途各不相同 86471_WPSOffice_Level33.收益分配相對合理 816966_WPSOffice_Level34.入市方式各具特色 921457_WPSOffice_Level2（二）安達市與江蘇武進市的對比 94853_WPSOffice_Level31.土地入市活躍程度不同 921457_WPSOffice_Level32.監督管理方式大不相同 1030384_WPSOffice_Level33.交易中介機構完善程度相差甚遠 104853_WPSOffice_Level1六、安達市農村經營性建設用地入市困境 1021457_WPSOffice_Level1七、安達市農村經營性建設用地入市困境解決策略 10一、引言2015年，黨中央的全面深化改革領導小組，提出了要進行全國經營性建設用地的改革，農村集體經營性建設用地入市則是其中的一個重點問題，處于這樣的政策環境下，我國設置了33個試點改革區，有效的加快了入市實踐工作的進度，而安達市作為黑龍江省的試點城市，需要緊跟政策的節奏，完成試點區入市探索任務和經驗積累。2018年12月23日，全國人大常委會擬將農村土地制度三項改革試點法律調整實施的期限再延長一年，至2019年12月31日。安達市不僅是位處黑龍江省哈大齊經濟帶，時黑龍江省的一個重要縣市，而且是本省第一次嘗試農村集體經營性建設用地入市改革的地方，安達市作為全國33個試點區之一，該市部分地區被設定為全國土地入市改革的試點區域之一一定是因為安達市很有代表性，承擔著入市改革的重大責任。在這樣的法規制度的空白期和改革經驗的探索期間，因此，探究安達市農村集體經營性建設用地入市的改革現狀和入市改革現狀和對當地帶來的經濟成效的發展是非常有必要的。二、安達市農村集體經營性建設用地入市現狀（一）安達市保國村農村集體經營性建設用地入市現狀由于土地流轉程序時間長，土地項目建設周期長，因而從2015年政策實施以來的案例對現在的分析仍然有效。本文選取保國村2016年土地入市的經典案例進行分析：2016年保國村流轉的土地有兩塊，分別是村小學（加上村委會）和加油站，并且都是向外流出，沒有向內流入的土地。流出的土地面積一共是12000平米左右，其中加油站的面積為3000平米，村小學加上村委會的面積為10000平米（直接入市），一共收入是253萬人民幣左右。由于保國村屬于近郊區，因此土地的價格較高，大約1平米的價格在72-73元左右，而其他村的土地價格只有大約20元左右。其中村小學流轉給了海旺家電企業。。在2019年保國村還會有土地入市，主要是村加油站。竇村長表示流轉加油站的原因是村民對于汽油的消費不足以支撐加油站的經營，致使加油站不能正常營業。流轉村小學的原因是小學已經荒廢，在入市之前小學所占用的土地屬于閑置狀態，通過流轉給海旺家電企業讓這片土地發揮它的價值。流轉土地后，不僅使閑置的土地得到了充分的利用，還讓村里有了資金來進行建設。保國村把土地入市帶來的收入大部分用于基礎建設，即進行修路、修路燈、建設綠化、修建廣場等等，同時用于退回村民集資建校的款項，還有一部分用于改善村里的奶牛產業。村民能感受到自從安達成為農村集體經營性建設用地的試點之后，生活有了一些改善。但村民對于土地流轉的途徑不是很了解，因為保國村的土地流轉是在安達市里的土地入市平臺招標進行的，程序由市里組織，安達市成為試點以來，土地入市的流程建設已經較為完善。村集體在進行土地入市的過程中沒有感覺到麻煩或者其他有意見的地方。村集體的土地從開始招標到最終拿到土地入市的資金大約需要1年左右的時間。（二）安達市農村集體經營性建設用地入市整體現狀集體土地入市的重要意義在于對旺盛的國有建設用地需求的補充，同時也有對建設用地盤活存量、控制增量的促進作用。針對安達市建設用地的數量和布局情況，市政府采取了就地入市與調整入市相結合的方式，對于地域優勢明顯的地塊，采取就地入市方式；對于位置較為偏遠、面積較小的地塊，采取調整集中入市的方式，最大限度發揮土地效能，來解決集體經營性建設用地總量偏小，而且分布零散，不具規模，難以形成規模效益的問題。安達市下一步，將開展集中入市模式探索，擬將5個村小學校用地（面積都在1萬平方米左右）復墾成耕地，凈增耕地面積4萬平方米左右。然后將建設用地指標調整到集體未利用地上，開發建設農產品深加工園區。“東北三省受計劃經體制影響大，各類企業更愿意相信國有土地出讓制度和出讓市場，在選擇土地權屬方面傾向于選擇國有土地而非農村集體土地”的現象是存在的，但是并不嚴重。針對這種情況，安達市政府采取了兩封面的措施，一是加大農村集體土地入市的政策宣傳力度，消除居民片面的理解認識；二是完善各類政策保障機制，從金融機構提供抵押貸款服務入手，保障集體土地與國有土地享有同等權益，保證“同權同價，同等入市”目標實現。自從安達市農村集體經營性建設用地入市以來，對農村產業占有的資本要素影響最大。從生產要素的角度，“農村集體經營性建設用地入市，一方面使讓出讓土地的農村籌集到資金，從而有資金發展農村產業，為農村產業引進技術和勞動力，加快農村產業的發展；另一方面，買入土地的農村產業加大了生產規模，實現了規模效益，將有更多資金來引入技術、勞動力，從而實現更快的發展?！钡倪壿嬆撤N程度上符合安達市的現狀。在土地入市的作用方面，最顯著的作用是用地保障多元化，農村集體經營性建設用地的入市提高了土地的利用率，提供了更多能夠發揮當地優勢資源的產業順利落地的機會。在收益分配方面，安達已經建立了明確的收益分配制度和完善的程序。因此，自成為入市改革的試點以來，安達尚未出現因收益分配而產生的糾紛情況。臥里屯鄉保國村村小學集體經營性建設用地，國家和集體之間按照出讓價格2:8的比例分配，而在村集體內部，由于出讓地塊上面的建筑物是由農民集資建成，因此，村集體經濟組織只對地上建筑物補償款按照當年村民出資比例進行分配。在地塊入市前，由村委會組織全體村民或村民代表召開會議，對入市地塊產生的收益如何分配進行充分討論，在達成一致意見后，該地塊才能履行相關入市手續?？梢姲策_市土地入市的政策在方方面面已經相對成熟了。安達市在集體經營性建設用地入市過程中，政府積極牽頭，試點工作領導小組勇于探索，在制定集體建設用地入市相關政策文件過程中，充分結合國有建設用地入市方法和流程。主要探索集體土地與國有土地入市之間的不同，并制定了安達市《集體經營性建設用地登記辦法》、《集體土地入市管理辦法》、《集體經營性建設用地批后監管制度》等一些了規章制度，為入市工作的探索提供了制度上的保障和操作上的流程。但是安達在土地入市的時候也會遇到一些困難，比如“國家相應的法律法規還不夠完善”的狀況。三、安達市農村集體經營性建設用地入市的誤區（一）安達的土地入市之后，相比于原有企業的擴建，可能更多的用于新企業的落地。首先分析安達市2016年最初入市的4宗土地，其中有兩宗是新建項目，兩宗是擴建項目，可見新建項目和擴建項目的比例相當，其次，再結合副市長對土地入市對企業的影響的解釋是“方便了企業更好的落地”，說明在目前，安達市成為土地入市改革試點初期，土地入市之后，相比于原有企業的擴建，可能更多的用于新企業的落地。慣性思維是“安達市土地流轉給相應的企業，原有企業擴大規模，達到規模效益，會實現更好的經營”，在調研和采訪之后，發現可能目前對安達有更大影響的是新企業是落地。在土地入市政策實施初期，農村流轉土地的收入，更多的用于基礎建設，因此土地入市對農村產業的影響是間接的。資金的流入基本上全用于農村的基礎建設。因為目前仍屬于試點初期，村里會把錢用在最重要的地方，那就是基礎設施建設，修路，建綠化帶，建廣場，修排水設施……而對于村里的奶牛產業，幾乎沒有直接的投入，但是不能說沒有影響，因為村里的基礎設施改善了，村里奶牛產業的生產效率會提高，因此，在改革初期，土地入市對農村產業的影響是間接的。安達市土地收益的分配很合理。在收益分配方面，安達已經建立了明確的收益分配制度和完善的程序。因此，自成為入市改革的試點以來，安達尚未出現因收益分配而產生的糾紛情況。臥里屯鄉保國村村小學集體經營性建設用地，國家和集體之間按照出讓價格2:8的比例分配，而在村集體內部，由于出讓地塊上面的建筑物是由農民集資建成，因此，村集體經濟組織只對地上建筑物補償款按照當年村民出資比例進行分配。在地塊入市前，由村委會組織全體村民或村民代表召開會議，對入市地塊產生的收益如何分配進行充分討論，在達成一致意見后，該地塊才能履行相關入市手續?？梢姲策_市土地入市的政策在方方面面已經相對成熟了。四、土地建設項目效果分析模型（1）層次分析模型①建立層次結構模型首先確定將安達市土地入市項目建設對安達市的影響設為目標層，然后本研究將對安達市的影響再分成三個因素，分別政府、村集體和企業，并將其作為準則層的第一層中的三個因素。之后，本研究劃分出了準則層的第二層，政府對應稅收和就業，企業對應產值的增加量，農村對應土地利用和資金流入。②構造成對比較矩陣的評價指標體系根據所調查的數據構造目標層關于準則層的成對比較矩陣，構造準則層中對準則層的成對比較矩陣，構造準則層中對準則層的成對比較矩陣③計算特征值和標準化特征向量利用求4個矩陣的最大特征值,根據一致性比例是否小于0.1，判斷矩陣是否符合一致性，若符合，則計算出矩陣的權向量，即代表每個因素所占的權重；若不符合，則輸出“成對比較矩陣的一致性檢驗未通過”，并對矩陣進行適當的修改。求出的最大特征值，根據公式求得，根據的修正表查得的值并計算出其，故通過檢驗。同理，求出的最大特征值，求得，得出，通過檢驗。求得的最大特征值，得出，，故通過檢驗。利用求出3個矩陣的標準化特征向量分別為由此得出各個因素的權重如下表所示：（2）模糊綜合評判模型①根據相關信息，編制土地建設項目對安達的影響的評判數據表如下表3各土地入市項目建設對安達的影響評判數據表指標項目鼎新物流大中家電牛街加油站北辰牧業政府稅收/萬元20.00350.8860.0035.00就業/人80.0098.0020.0020.00村集體土地利用/平方米9133.9814609.993882.745019.03資金流入/萬元114.00253.0049.5049.00企業產值增加/萬元2850.003660.00630.00400.00②根據各土地入市建設項目影響評判數據表，構建的隸屬函數如下③將各土地入市項目建設對安達的影響評判數據表中的具體數值帶入上述隸屬函數中，每個項目的影響效果可以得出準則層第一層對應的三個評判矩陣。再根據所得評判矩陣以及準則層第二層中各個元素的權重可以得出準則層第一層中每個元素的綜合評判，根據綜合評判建立項目建設對安達影響水平目標層的評判矩陣，再結合準則層第一層中三個元素的權重則可以四個土地建設項目效果的綜合評判。第一階段，帶入各土地入市項目建設對安達的影響數據表中的具體數值后，各個項目對安達市的影響的層次結構模型準則層第一層三個因素的評判矩陣如下根據的權重求出的評判矩陣如下結合的權重求得各個城市對第一產業人才吸引力水平的綜合評價如下由數據比較可得，在安達市2016年成功入市的4宗土地中，第二宗土地的入市為安達帶來的經濟效果最好，也就是大中家電商場的建設與其他3個項目相比對安達經濟發展的貢獻最大，其次是鼎新物流項目的建設，然后是牛街加油站，4個項目中對安達經濟貢獻最小的是北辰牧業有限公司的建設項目。根據上述結論可以看到，正常情況下，入市土地的面積越大，該土地建設項目對經濟的貢獻就越大，但是嚴格來說，應該依次比較資金流入、稅收、土地面積、產值和就業人數這幾個因素，因素的比較順序取決于層次分析權重的設定（0.209、0.069、0.072、0.129、0.519）。在本文的模型中，則需要依次比較在以后無論是進行土地建設項目的橫向比較還是縱向比較，只要將相比較的項目的具體數值帶入上述模型中，就可以比較出不同項目經濟效果的大小。實際應用時，可以根據項目的相關指標將其進行不同的分類，靈活的建立層析分析模型，對項目進行更加全面的比較。五、安達市與其他試點入市現狀對比（一）安達市與廣西北流的對比北流歷史悠久，設縣已有1400多年，因境內圭江自南向北流而得名。改革開放以來，北流經濟綜合實力穩居廣西十強縣(市)前列。是北部灣經濟區的開發與東部產業轉移的承接地。1.土地供需天壤之別安達市土地市場需求不足，集體土地供給制約嚴重。東北地區農村集體經營性建設用地總量本來偏小，加之用地分布零散、不具規模，難以形成有效供給。目前入市地塊多是過去的工礦廢棄地，以及村委會、村學校等農村公益性用地，尚難形成規模供應，也會制約集體土地入市。而北流市卻剛好相反。北流市人多地少，土地資源十分珍貴，工業用地供應不足成為了北流市經濟發展面臨的難題。北流市抓住試點的大好機遇，對農村零星分散的集體經營性建設用地進行整治復墾，產生了大批可用于產業發展的用地指標，解決了項目用地難題。而且北流市流轉的土地面積也普遍大于安達市的土地面積?？梢?，安達市應該刺激土地需求和供給，活躍農地市場，適當補貼新建項目，宣傳并鼓勵土地入市。多渠道激發市場活力。當前集體土地市場不振，總需求不足是主因，但通過集體土地供給創新也能創造新的需求。比如：東北地區存量集體經營性建設用地總量偏小，但農村宅基地和公益性用地總量較大，可以將“存量集體經營性建設用地入市”與城鄉建設用地增減掛鉤、農村土地綜合整治等組合運用，宅基地、農村公益性用地整治節約的建設用地指標可優先用于農業農村發展和就地城鎮化。2.土地用途各不相同安達市土地流轉的主體多為工業和小企業，產業零星分散，產出率不高，難以達到規模效益，對城市整體經濟的推動效果較小。而北流市在流轉的土地上建立創業園區，按傳統征地模式，城市外圍區域的土地無法有效使用，所以產業布局受到制約，重大項目也得不到保障。北流市通過“農地入市”，使民樂鎮的優勢土地得到充分利用，土地得以成片組合開發，鄉村的工業園區布局成為可能，土地作為資源要素得到了更有效的配置。創業園區的建設趨于標準化，因此配套設施更加完善，有利于促進地方產業的成熟與產業結構體系的構建。同時為周邊人口、社會資本等投入與交流營造了良好的環境，帶動城鄉之間生產要素的流動和組合，促使生產力在城鄉之間合理分布，使鄉村在經濟和社會生活與城市緊密結合，為鄉村產業、縣域經濟的發展持續注入活力。北流市創新公益項目用地保障新方式，通過協議出讓3宗公建項目用地，用于建設衛生院、汽車客運中轉站，面積0.362公頃。北流市有8個鎮在經營性項目中捆綁出讓37宗基建公建配建項目用地，用于建設鎮域道路、公園、學校、市場等，面積16.04公頃。相比之下，安達市需要注重擴大農村集體經營性建設用地的入市規模，政府也需要在土地項目建設上起到引導作用，投入更多的精力。3.收益分配相對合理在收益分配方面，安達已經建立了明確的收益分配制度和完善的程序。自成為入市改革的試點以來，安達尚未出現因收益分配而產生的糾紛情況。在地塊入市前，由村委會組織全體村民或村民代表召開會議，對入市地塊產生的收益如何分配進行充分討論，在達成一致意見后，地塊才能履行相關入市手續。國家和集體之間按照出讓價格2:8的比例分配。北流市農村集體經營性建設用地價值與國有建設用地價值基本實現了同權同酬，土地增值效益明顯。在工業用地項目方面，入市收益可達108.705元/平方米；在商住用地項目方面，入市收益高達234.42元/平方米。農村集體經營性建設用地還被用于項目建設用地，農民獲得保底租金和收益分紅。農村中原本無抵押價值的集體經營性建設用地及其地上附屬建筑物有了更大抵押價值，集體經營性建設用地使用權享有與國有建設用地同等的抵押權，農村土地及其地上建筑資產價值大幅提高?？梢姡诎策_市和北流市，村集體和農民在土地轉換過程中的收益大幅提升，脫貧致富能力進一步增強，有力促進了農民增收、農村發展、農業人口轉移，成功搭建起農村土地及其附屬建筑物財政處置變現平臺和城市反哺農村的通道。4.入市方式各具特色安達市的土地入市采用就地入市和調整入市兩種方式：對于地域區委優勢明顯的地塊，采取就地入市方式；對于位置較為偏遠、面積較小的地塊，采取調整集中入市的方式，最大限度發揮土地效能，來解決集體經營性建設用地總量偏小，而且分布零散，不具規模，難以形成規模效益的問題。安達市下一步，將開展集中入市模式探索，擬將中本鎮的5個村小學校用地（面積都在1萬平方米左右）復墾成耕地，凈增耕地面積4萬平方米左右。然后將建設用地指標調整到集體未利用地上，開發建設農產品深加工園區。北流市根據集體經濟組織存量建設用地的實際情況，采取了就地入市（13宗）、新增建設用地入市（1宗）、整治易地入市（36宗）與城中村入市（19宗）4種模式。整治易地入市是北流市“農地入市”比較多的一種模式，占入市總宗數的52％。該模式主要針對一些布局零星分散，不具備就地入市條件的集體經營性建設用地進行整治，具有參與性與改造性。就地入市模式能較大程度節省土地前期開發成本和交易成本，審批環節大幅減少。城中村入市通過改造城中村不合理的布局與土地結構，整理其中存量土地，可極大改善城中村風貌，增強了其參與市場投資的能力。新增建設用地入市在北流市很少，但其存量很多，目前尚在調查推進中?？梢姡策_市土地入市的方式相對局限，也是制約其土地入市市場活力和土地項目建設效果的重要原因之一，安達市應加大對入市方式的探索，推進更多的土地采用更靈活的方式入市流轉。安達市與江蘇武進市的對比1.土地入市活躍程度不同安達市位于黑龍江省西南部，目前土地市場需求不足，土地入市程度低靡，大量土地資源未能得到充分利用，缺乏創新改革。受到城市自身的地理條件和經濟社會發展水平的制約，安達市農村集體經營性建設用地可入市土地數量較少，并且占用建設用地總量比重極低，分布十分分散。由于入市用途狹窄，受到限制，與常州市相比經濟壓力大，發展緩慢，實體經濟萎縮，除房地產開發以為的工業，倉儲，商服等投資都過于慎重，導致入市土地需求意愿不強，土地入市活躍度低。常州市武進區相比較而言，地理位置位于中東部經濟發達的大城市及城郊，集體經營性建設用地基礎