代建制模式的分類與應用代建制模式概述代建制是針對政府按一定比例出資的建設項目，由政府建設行政主管部門設立專門機構（代建單位或代建管理單位）直接管理或由該專門機構通過公開招標選擇有資格項目管理單位（代建單位），負責項目全壽命周期內一定壽命段的建設管理，建成后交付使用單位或管養部門的制度。項目代建方式的選擇按項目發展的過程可分為分階段代建和全過程代建兩類。兩階段代建模式和全過程代建模式分析2.1項目建設全過程概述項目建設的全過程包括投資決策階段、設計階段、項目實施階段、項目營運階段，每個階段又包含了若干個環節和步驟，加強每一個環節的管理對工程項目目標的實現都有著重要的意義。項目建設有三大目標，即質量目標、進度目標和投資目標。從某種意義上來看，這三大目標是一個完整的整體，集中反映在工程項目全過程的造價與成本中，又形成和實現于各個階段和環節。兩階段代建模式將代建工作分為兩個階段。第一階段為項目前期代理，第二階段為工程施工代建。第一階段由發改委或政府委托的主管部門招標選擇項目前期代理人，在使用人編制完成項目建議書的基礎上，協助使用人編制項目可行性報告，負責組織完成項目可行性報告的評估工作并通過論證，完成立項工作。通過招標落實設計單位，完成項目方案設計、初步設計，初步設計通過內容和概算審核后，進行施工圖設計工作，取得規劃許可證和土地使用證，協助使用人完成土地征用、拆遷等前期工作，投資人通過招標選擇確定監理單位。第二階段，按照初步設計所確定的建設標準和內容、投資概算，由發改委或政府委托的主管部門招標選擇工程代建人，并簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，工程代建人承擔項目建設工期、質量和投資的風險，節獎超罰。授權代建人辦理項目開工申請等手續，取得施工許可證，由工程代建人通過招標選擇施工單位，組織管理協調工程的施工建設，或者直接參加工程施工，履行工程如期竣工驗收和交付使用的職責，負責保障工程項目在保修期內的正常使用。全過程代建模式由發改委或政府委托的主管部門在使用人提出項目建議書后，委托招標代理機構通過公開招標選擇代建人，簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責權利，代建人承擔項目建設工期、質量和投資的風險，節獎超罰；由代建人提出項目可行性報告，發改委或政府委托的主管部門委托咨詢機構通過可行性研究評估的論證，確定建設項目的建設規模、投資額度和相應的規劃，授權代建人辦理項目立項審批等手續，取得投資許可證；由代建人委托招標代理機構，通過招標選擇設計單位開展方案設計、初步設計，初步設計通過內容和概算審核后，開展施工圖的設計，取得項目規劃許可證和土地使用證，協助使用人辦理土地征用、拆遷等手續；通過招標選擇工程監理單位，組織管理協調施工期間工程建設；通過招標選擇施工單位，包括必要的指定工程分包單位，履行工程施工、如期竣工驗收和交付使用的職責，負責保障工程項目在保修期內的正常使用。代建制模式在不同區域的應用3.1國外的應用雖然代建制在我國作為一個名詞出現，并且已被廣泛這樣定義，但是在國外，并沒有一個像這樣的詞來形容這種建設模式。代建這一說法最初產生于我國國內一些地方政府規定用其財力投資的工程項目需委托專業單位代為建設管理的文件。但這種相類似的管理模式由來已久，它最早源起于美國的建設經理制（CM制），即業主委托建設經理來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用，建設經理作為業主的代理人，在業主委托的業務范圍內以業主的名義開展工作，業主對建設經理的一切行為負責。項目代建制在國外工程建設管理中的主要形式為工程總承包和工程項目委托管理兩種。其中，工程總承包主要包括設計-施工（DB模式）和設計-采購-建設（EPC模式）兩種，其優點是：使用一個承包商對整個項目負責，避免了設計和施工的矛盾，減少項目的成本和工期。在選定承包商時，把設計方案的優劣作為主要的評標因素，保證業主得到高質量的工程項目。業主可得到早期的成本保證。其缺點是：業主無法選擇設計人員；設計可能會受到施工者利益的影響，由于主要風險均由承包商承擔，因而可能工程的造價較高。工程項目委托管理主要包括項目管理服務（PM模式）和項目管理承包（PMC模式）兩種，它是指工程項目管理企業受業主委托，按合同約定，代表業主對工程項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理與服務。根據美國"設計?施工（D/B）"學會的報告，采用設計?施工總承包合同方式的比例已經在2005年達到45%。國際上項目代建制的運用已十分普遍，美國、加拿大等國家的大型工程公司主要業務形式均為項目代建服務，其中工程總承包業務占60%至85%，工程項目管理業務占5%至15%，項目組織實施委托專業性公司運作已是一種通行的做法。3.2北京模式2004年3月1日，北京市發布《北京市政府投資建設項目代建制管理辦法（試行）》并自發布之日起實施。其規定對實行代建的項目，既可實行全過程代建，也可實行分階段代建，但要求代建單位必須是具有相應資質，并能夠獨立承擔履約責任的法人。北京、武漢、浙江代建制試點采用“三方代建合同”模式。政府投資管理部門與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。北京市是由“發改委”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”;“三方代建合同”規定了政府主管部門、使用單位和代建單位三者間的權利、義務和責任。市政府財政部門委托人使用人審計部門財政部門委托人使用人審計部門（市發改委）專業賬戶代建單位監督管理專業賬戶代建單位監督管理J ; 丨 其他建設管理設計總包 監理 施工總包 監督部門圖2-1北京市代建制的基本模式（1）北京模式的特點發揮三方當事人的積極性，實現三方當事人的相互制約。可以防止公共工程招標中的腐敗行為，實現對公共工程建設施工和項目投資資金的專業化管理保證工程質量和投資計劃的執行，實現政府投資體制改革的政策目的。（2） 代建單位可以承建的階段北京、重慶、浙江、寧波、武漢等地則規定，對實行代建的項目，既可實行全過程代建，也可實行分階段代建。（3） 代建單位職責政府投資代建項目的代建工作分兩階段實施：①前期工作代理單位的主要職責：1） 會同使用單位，依據項目建議書批復內容組織編制項目可行性研究報告2） 組織開展工程勘察、規劃設計等招標活動，并將招標投標書面情況和中標合同報市發改委備案；3）組織開展項目初步設計文件編制修改工作；4）辦理項目可行性研究報告審批、土地征用、房屋拆遷、環保、消防等關手續報批工作。②建設實施代建單位的主要職責：1）組織施工圖設計；2）組織施工、監理和設備材料選購招標活動，并將招標投標書面情況報和中標合同報市發改委備案；3）負責辦理年度投資計劃、建設工程規劃許可證、施工許可證和消防、園林綠化、市政等工程竣工前的有關手續；4）負責工程合同的洽談與簽訂工作，對施工和工程建設實行全過程管理；5）按項目進度向市發改委提出投資計劃申請，向市財政局報送項目進度用款報告，并按月向市發改委、財政局及使用單位報送工程進度和資金使用情況；6）組織工程中間驗收，會同市發改委、使用單位共同組織竣工驗收，對工程質量實行終身負責制；7）編制工程決算報告，報市發改委、財政局審批，負責將項目竣工及有關技術資料整理匯編移交，并按批準的資產價值向使用單位辦理資產交付手續；根據項目的具體情況，政府投資項目的代建形式，也可以委托一個單位進行全過程代建管理，其職責為兩階段代建職責的綜合。（4）代建范圍在北京市行政區域內政府投資占項目總投資60%以上的公益性建設項目適用代建制管理模式。北京模式所稱代建制，是指政府通過招標的方式選擇社會專業化的項目管理單位（以下簡稱代建單位），負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。有關行政部門對實行代建制的建設項目的審批程序不變。北京模式所指公益性建設項目，主要包括：（1）黨政工團、人大政協、公檢法司、人民團體機關的辦公業務用房及培訓教育中心等。（2）科教文衛體、民政及社會福利等社會事業項目。（3）看守所、勞教所、監獄、消防設施、審判用房、技術偵察用房等政法設施。（4）環境保護、市政道路、水利設施、風沙治理等公用事業項目。（5）其他公用事業項目。（5）代建單位資質2003年以來，北京市發改委陸續向社會公開征集政府投資項目代建單位，并明確了報名單位的基本條件：1）具有獨立資格的自負盈虧的經濟法人實體；2）具有三年項目建設管理經驗和相應的技術力量；3）具有承擔項目建設管理的經濟責任能力。上海模式上海、廣州、海南的代建制試點采用“委托代理合同”模式，見（圖2-2）。在政府投資主管部門設立具有法人資格的建設工程項目法人、或者指定一個部門作為項目業主，由項目法人采用招標投標方式選定一個工程管理公司作為代建單位，再由項目法人作為委托方，與代建單位簽訂“代建合同”。上海模式的實質，是委托代建單位對項目工程建設施工進行專業化組織管理，并代理委托方采用招標方式簽訂建設工程承包、監理、設備采購等合同。圖2-2上海市代建制的基本模式（1） 上海模式的特點項目建成后的使用單位不是合同當事人；項目投資資金的管理權仍然掌握在投資人的手中。政府一政府所屬投資公司一工程管理公司”的三級管理模式,實現了政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離。（2） 代建單位所承建的階段上海模式采用全過程代建的方式，規定立項后由代建單位承擔自前期準備至工程竣工期間的項目管理工作。（3） 代建單位的職責工程管理公司接受項目法人委托管理的內容主要有：1） 工程前期征地、拆遷和市政配套等工作的管理、協調；2） 辦理開工前所需的各項手續；組織工程設計、施工和材料設備采購的招標工作，編制招標方案、標底和評標辦法，組織評標；向項目法人提供全面的技術咨詢服務，參與項目法人與設計、施工、材料供應單位的合同談判，負責對設計圖紙進行審查和設計的優化工作；負責合同管理，按照項目法人與設計、施工、材料供應單位所簽訂的合同，組織工程建設；負責對工程進度、質量、安全、文明施工的統一管理，并對各施工工序的質量進行全面監理；編制實施項目的年度投資計劃、用款計劃、建設進度計劃，并報項目法人審批；負責工程建設期間的投資控制和工程設計簽證，編制項目財務預決算；工程建設過程中，在批準的概算范圍內或在項目法人授權范圍內對單項工程進行局部高速或變更，重大調整或變更報項目法人審核，并報原審批單位批準；組織工程竣工驗收、備案、項目試運營及移交使用；負責編制竣工檔案；進行建設工程項目包括投資效益分析在內的后評估。代建范圍《上海市市政工程建設管理推行代建制試行規定》中指出所代建的項目主要是針對市政(含越江設施)、公路等建設工程項目(包括政府投資項目和招商項目)。代建單位資質上海要求項目管理企業具有上海市建設和管理委員會頒發的項目管理資質證書或被列為試點的市政工程建設管理單位，具體要求符合《上海市工程建設項目管理公司資質管理暫行規定》，從以下方面進行全面評估：

1）管理業績、企業信譽；2）出任項目管理的項目經理、項目管理班子人員的資歷和能力3）建設大綱的合理性和可行性；4）投資、工期、質量、安全等管理目標；5）管理目標與經濟責任的關聯度。另外還要求具有征地拆遷、招投標、施工監理、造價咨詢、發包代理、工程咨詢等資質證書。深圳模式深圳市的代建制管理模式主要是借鑒香港等地做法設立工務局，作為負責政府投資工程和其他重要公共工程建設管理的專門機構。總體思路是按“相對集中，區別對待”的原則，取消政府投資工程“一次性業主”的建設管理模式。圖2-3深圳市代建制的基本模式取消政府投資工程“一次性業主”的建設管理模式。從投資控制的角度看，這種建設管理模式由于它不以營利為目的且有很強的獨立性，在項目建設實施中沒有自身特殊的利益要求，為政府把關和節約項目投資資金的責任心相對較強，真正實現了建、管、用分離。解決了政府投資工程管理中存在的“一次性項目業主”和“同位一體”的問題。但由于深圳工務局是一個事業單位，對于政府投資工程建設沒有產權及利潤的約束，只有行政權威的激勵和約束，缺少對投資控制的內在約束機制，并且由于事業單位的非贏利性，對職員缺乏激勵效應。深圳模式特點投資人不是“合同當事人”；投資和資金的管理權掌握在使用單位手中。代建單位所承建的階段深圳市對實行代建的項目，從初步設計和概算批復后開始實施代建管理，即進行建設實施階段代建。代建單位職責深圳市代建機構為建筑工務署，其職責包括：參與編制市政府投資市政基礎設施工程項目的中長期建設規劃和年度計劃；參與或主持市政府投資建設工程項目的前期工作、根據市計劃部門下達的政府投資工程項目計劃，組織施工圖設計與審查，編制項目預算，并分別報有關部門審批；負責項目的施工報建招標投標、委托監理、簽訂合同、質檢登記、安監登記等施工準備工作；負責項目施工全過程的協調和監督；負責編制項目的結算、竣工決算并送審，組織有關單位進行工程竣工驗收，并辦理產權登記和資產移交手續。代建范圍深圳市的代建項目則是針對除常年有政府投資工程任務，且有相應建設管理能力或特殊要求的專業部門(如國土、交通、水務、公安、教育等部門)的政府投資工程以外的其余政府投資的市政工程、“一次性業主