中央企業(yè)信息披露的制度重構(gòu)國際經(jīng)驗及啟示

一、構(gòu)建中央企業(yè)信息披露制度是創(chuàng)新國有資產(chǎn)監(jiān)督機制的重要途徑監(jiān)督機制是現(xiàn)代公司治理的核心，中央企業(yè)的監(jiān)督問題關(guān)系到國有資產(chǎn)的保值增值，意義重大。當前僅依靠國有資產(chǎn)監(jiān)管部門對中央企業(yè)進行監(jiān)督，具有兩方面的缺陷。一方面，中央企業(yè)數(shù)量眾多，很可能因為管理幅度有限形成監(jiān)管“死角”；另一方面，根據(jù)博弈理論，國有資產(chǎn)監(jiān)管博弈中主體過少，極易形成串謀。如果可以在國有資產(chǎn)監(jiān)管體系中引入第三方、第四方乃至第N方，則會大大降低串謀的機率，提高違約者的作弊成本。構(gòu)建中央企業(yè)信息披露制度，就是在中央企業(yè)監(jiān)管博弈中引入博弈主體——公眾，從而將中央企業(yè)經(jīng)營置于公眾監(jiān)督、社會監(jiān)督之下，提升國有資產(chǎn)監(jiān)管效率。(一)信息披露制度可以充分保障中央企業(yè)所有者的知情權(quán)，社會公眾監(jiān)督是國有資產(chǎn)監(jiān)督機制的重要補充中央企業(yè)的監(jiān)督主體包含人民政府及其有關(guān)部門、機構(gòu)、社會公眾。實施監(jiān)督的基礎(chǔ)是知情權(quán)，只有從制度上保障作為實際所有者的社會公眾能夠獲得中央企業(yè)的經(jīng)營信息，才能保障社會公眾監(jiān)督權(quán)真正落到實處，而公眾監(jiān)督機制則會因其具有的廣泛性、全民性、實時性成為現(xiàn)有國有資產(chǎn)監(jiān)督機制的重要補充。(二)信息披露制度可以減少信息不對稱，減少代理問題和“內(nèi)部人控制”給國有資產(chǎn)帶來的危害，提升國有資產(chǎn)監(jiān)督效率作為所有者代表的國家把監(jiān)管中央企業(yè)的權(quán)力委托給了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門，由它代行所有者職能進行監(jiān)督。然而，由于監(jiān)管企業(yè)眾多，作為一個外部行政管理機構(gòu)的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門很難深入了解企業(yè)的經(jīng)營情況，因此，信息不對稱造成的代理問題和內(nèi)部人控制在所難免。中央企業(yè)實施信息披露制度，可以迫使公司管理層披露與公司經(jīng)營有關(guān)的重大信息和問題，可以在一定程度上遏制由于所有者和經(jīng)營者目標不一致、所有者監(jiān)督不到位而引發(fā)的代理問題和“內(nèi)部人控制”，有效完善和加強國有企業(yè)的監(jiān)管，有利于國有資產(chǎn)的安全和保值增值，有利于強化國有資產(chǎn)監(jiān)督。(三)信息披露制度可以有效防止腐敗，完善國有資產(chǎn)監(jiān)督機制朱志剛認為，財務(wù)信息公開，上市公司可以做到，非上市公司也應(yīng)該做到。所有的國有企業(yè)都是公共財產(chǎn)，應(yīng)將全民財產(chǎn)的財務(wù)狀況公諸于眾，接受全民監(jiān)督。世界各國的公司制改革和發(fā)展一再證明了先進的企業(yè)管理體制必然是一個高度透明公開的體制。陽光下灰塵無處藏身，只有在公開透明的管理體制中腐敗才能得到有效遏制。信息披露制度對腐敗的防止和抑制作用有助于國有資產(chǎn)監(jiān)督機制的完善。二、國有企業(yè)信息披露制度的國際經(jīng)驗——以O(shè)ECD成員國為例2005年5月，OECD在北京首次發(fā)布了《OECD國有企業(yè)公司治理指引》，該《指引》從信息披露對象、信息披露內(nèi)容、信息披露渠道、信息披露標準和信息披露監(jiān)管等方面對國有企業(yè)信息透明和公開進行了明確規(guī)定(見表1)。參照《OECD國有企業(yè)公司治理指引》規(guī)定，其成員國進行了國有企業(yè)信息披露制度方面的實踐和探索。在此選取了澳大利亞、瑞典和奧地利三個國家，通過對這三個國家在國有企業(yè)信息披露制度方面的分析和比較，為我國中央企業(yè)信息披露制度的構(gòu)建和完善探尋國際經(jīng)驗。(一)信息披露對象由政府部門拓展到社會公眾表2是對奧地利、瑞典和澳大利亞三個國家國有企業(yè)信息披露對象的比較，可以看出其國有企業(yè)信息披露對象已經(jīng)從原來的政府部門拓展到社會公眾。但也略有不同，澳大利亞國有企業(yè)的信息披露制度充分體現(xiàn)了針對不同對象披露不同內(nèi)容的特點。(二)信息披露內(nèi)容比照上市公司，體現(xiàn)國有企業(yè)的本質(zhì)特征從表3可以看出，這三個國家的國有企業(yè)信息披露內(nèi)容除了具有比照上市公司信息披露內(nèi)容要求的特征外，還充分體現(xiàn)了國有企業(yè)在具有經(jīng)濟目標的同時還具有社會目標、擔當社會責任的特征。瑞典在信息披露內(nèi)容中還包含了“社會責任目標”以及“社會責任履行和可持續(xù)發(fā)展”兩個部分。(三)信息披露渠道公開、方式多樣從表4可以看出，瑞典和澳大利亞對不同的信息披露內(nèi)容采用了不同的信息披露渠道；奧地利則是對所有的信息披露內(nèi)容采用統(tǒng)一的信息披露渠道。(四)信息披露監(jiān)管分成內(nèi)部和外部兩個監(jiān)管系統(tǒng)信息披露制度的有效實施離不開信息披露的有力監(jiān)管。國際上國有企業(yè)信息披露制度同上市公司信息披露制度的監(jiān)管有許多相似之處，主要是依靠內(nèi)部和外部兩個監(jiān)管系統(tǒng)。內(nèi)部監(jiān)管系統(tǒng)包括公司治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部審計等內(nèi)容；外部監(jiān)管系統(tǒng)包括了國家相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)定、律師和會計等中介機構(gòu)、政府部門以及社會公眾的共同監(jiān)督。以瑞典為例，瑞典對國有企業(yè)的信息披露的規(guī)定十分詳細并且具有針對性，有效地保證了輿論、股東、公眾對國有企業(yè)的監(jiān)督。同時，瑞典還有一整套對國有企業(yè)的審計程序和辦法，注意利用社會審計咨詢機構(gòu)資源，保證了對國有企業(yè)的有效監(jiān)管(夏炳軍，2007)。三、中央企業(yè)信息披露制度現(xiàn)存問題對于我國中央企業(yè)信息披露制度的探索可以追溯到2002年，時任財政部副部長的朱志剛首次提出了國有企業(yè)財務(wù)信息應(yīng)該公開，此后，要求國有企業(yè)信息披露的呼聲不斷，我國國有企業(yè)特別是中央企業(yè)信息披露制度探索歷程正式開始(見表5)。當前中國中央企業(yè)信息披露制度主要問題有：(一)中央企業(yè)信息披露對象單一，不利于公眾監(jiān)督、社會監(jiān)督的實現(xiàn)國家政府相關(guān)部門始終是中央企業(yè)信息披露的主要對象。雖然在1990年中國資本市場成立后，一部分上市中央企業(yè)的信息開始向社會公開，但這只限于上市的中央企業(yè)，對于大多數(shù)非上市的中央企業(yè)，作為實際所有者的公眾并沒有信息的知情權(quán)，因此公眾對國有資產(chǎn)的監(jiān)督也就無從談起。只將政府作為中央企業(yè)信息披露對象，就會形成在國有資產(chǎn)監(jiān)管博弈中只有政府和國有企業(yè)兩個博弈主體的局面，根據(jù)博弈理論，博弈主體數(shù)量越少越易形成“串謀”，不利于對國有資產(chǎn)的保護和監(jiān)督。(二)中央企業(yè)財務(wù)信息等關(guān)鍵信息披露缺乏，公眾無法獲知中央企業(yè)運營真實情況信息披露目的決定了信息披露對象和內(nèi)容，上市公司和中央企業(yè)雖然具有不同的公司性質(zhì)和公司治理結(jié)構(gòu)，但是他們具有相同的信息披露目的，即為了保護投資者的利益，實現(xiàn)對公司經(jīng)營管理者的監(jiān)督。對于處于信息劣勢的所有者，企業(yè)的財務(wù)信息無疑是用來控制經(jīng)營者的一個有力工具。但是根據(jù)對當前135家中央企業(yè)信息披露情況的統(tǒng)計結(jié)果，當前中央企業(yè)對于一般性的公司治理信息披露較多，占到所披露的各類信息的首位，在135家中央企業(yè)中有129家披露了公司治理信息；而對財務(wù)信息披露非常缺乏，占各類披露信息的最后一位，在135家中央企業(yè)中僅有8家披露了財務(wù)信息。此外，對于董事會及高級管理人員薪酬的披露非常罕見，135家中央企業(yè)沒有一家披露高管的薪酬狀況。(三)國有企業(yè)信息披露渠道狹窄，公眾可以獲得信息的途徑有限上市公司信息披露渠道具有形式、模式多樣的特點，除了要求必須在指定的報刊、網(wǎng)站進行披露外，還被要求將披露的信息報送到證券交易管理機構(gòu)備案，并且所披露的信息還必須在公司駐地備案供公眾獲知。相比上市公司的信息披露渠道，國有企業(yè)的信息披露只限于對上級國有資產(chǎn)管理部門的行政報告，國有企業(yè)信息披露對象的單一性決定其信息披露渠道的狹窄性。拓寬當前國有企業(yè)狹窄的信息披露渠道，增加信息的透明度，對于提升國有資產(chǎn)的監(jiān)管水平、促進我國國有資產(chǎn)的保值增值意義重大。(四)國有企業(yè)信息披露監(jiān)管缺失，不利于保障所披露信息的真實、準確和客觀上市公司信息披露的監(jiān)管已經(jīng)形成了一套比較完整的內(nèi)外部監(jiān)管系統(tǒng)。信息披露監(jiān)管是信息披露制度中信息控制的重要環(huán)節(jié)，對于消除信息傳遞過程中的“噪聲”干擾，保障信息披露的真實、有效和客觀有著重要作用。一個有效的國有企業(yè)信息披露制度注定離不開完善的信息披露監(jiān)管系統(tǒng)，通過加強信息披露監(jiān)管，有助于提升所披露信息的質(zhì)量，確保所披露信息的真實、準確和客觀。四、相關(guān)對策(一)拓展中央企業(yè)信息披露對象范圍，保障社會公眾等眾多利益相關(guān)者的知情權(quán)中央企業(yè)信息披露對象應(yīng)該包含以下幾類：第一類，員工。員工的知情權(quán)既是工會法、職代會、廠務(wù)公開等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，又可以提升員工的主人翁意識，增強員工的責任感，增加企業(yè)的凝聚力和向心力，有利于企業(yè)運營效率的提升。第二類，各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門及相關(guān)政府部門。作為全體人民利益和國有資產(chǎn)直接出資人代表的各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門，有權(quán)利也有義務(wù)掌握企業(yè)的經(jīng)營狀況、利潤分配、資本結(jié)構(gòu)、資本保值增值以及其他一些重要事項。第三類，債權(quán)人。這部分披露對象包括供應(yīng)商、債務(wù)擔保人、債券持有人、金融機構(gòu)在內(nèi)的一切借貸給國有企業(yè)的機構(gòu)和組織。第四類，公眾。作為國家全部財產(chǎn)的實際所有者的公眾是國有企業(yè)最終意義上的投資人，公眾應(yīng)該具有對其出資的中央企業(yè)進行監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)，而知情權(quán)是公眾行使監(jiān)督權(quán)的重要保障。第五類，其他利益相關(guān)者。除了上述四類人員之外的諸如消費者、媒體、競爭對手等其他一切企業(yè)的利益相關(guān)者都是中央企業(yè)信息披露的對象，他們的存在對于形成中央企業(yè)全面監(jiān)督體系具有非常重要的意義。(二)明確中央企業(yè)信息披露內(nèi)容，確保中央企業(yè)信息的可比性和規(guī)范性中央企業(yè)信息披露內(nèi)容應(yīng)該參照上市公司，并且體現(xiàn)國有企業(yè)特征，具體內(nèi)容包括：第一，公司基本情況。包含公司名稱，公司資本結(jié)構(gòu)、公司組織結(jié)構(gòu)以及相關(guān)事項。第二，公司治理情況。包含董事、監(jiān)事以及高管人員簡介，董事、監(jiān)事以及高管人員的權(quán)力確定、任免機制規(guī)定，董事、監(jiān)事以及高管人員的薪酬情況。第三，財務(wù)信息。包含會計數(shù)據(jù)，財務(wù)指標以及財務(wù)會計報告。第四，公司重大決定。管理層討論的對公司經(jīng)營有重大影響的決定。第五，企業(yè)經(jīng)營信息。公司所經(jīng)營業(yè)務(wù)的完整描述。第六，員工情況。包含員工構(gòu)成、員工教育以及其他相關(guān)情況。第七，競爭環(huán)境。國內(nèi)和國際競爭法對公司經(jīng)營的影響，目前經(jīng)營的SWOT分析。第八，社會責任信息。對社會環(huán)境的影響，是否有社會問題，承擔的社會責任。第九，其他。包含合并、分立、改制、解散、申請破產(chǎn)等事項。中央企業(yè)信息披露制度也可以參照上市公司信息披露制度規(guī)范分成定期披露和臨時披露兩部分。定期披露可以半年一次或一年一次。對于一些重大事項、重大決定可以采取臨時披露的方式，規(guī)定在一定的時限內(nèi)向社會公告。(三)創(chuàng)新中央企業(yè)信息披露渠道，為公眾提供獲取信息的途徑信息披露渠道主要是指信息披露對象獲得信息披露內(nèi)容的途徑。信息披露的途徑主要有網(wǎng)絡(luò)、文件、報紙刊登等。根據(jù)所披露信息內(nèi)容性質(zhì)不同，信息披露方式也可分為年度披露、季度披露、半年度披露、臨時披露。信息披露渠道的選擇關(guān)系到信息披露的對象能否有效獲得所需要的信息，這種有效性既包含獲得信息成本的最小化，即信息搜尋和獲取的時間成本、經(jīng)濟成本的最小化；又包含了獲得信息的真實、準確、及時性，即能否盡快、盡早地搜尋和獲得所需要的真實信息。在中央企業(yè)信息披露渠道的選擇上，可以根據(jù)不同種類的中央企業(yè)的性質(zhì)和信息重要性選擇不同的信息披露渠道。對于普通行業(yè)的中央企業(yè)，可以效仿上市公司采用定期或不定期的方式在網(wǎng)站、報刊公開信息或者在特定場合準備紙質(zhì)信息材料以備公眾查詢；對于不參與一般市場競爭的、涉及國家機密的中央企業(yè)，可以不對外披露信息，只向出資人和相關(guān)部門報送資料即可。(四)加強中央企業(yè)信息披露監(jiān)管，為真實、及時和準確地披露信息提供制度保障信息披露監(jiān)管是保障信息披露制度有效運營的重要保障。中央企業(yè)信息披露監(jiān)管可以仿效上市公司，從內(nèi)部和外部兩個方面來建立和完善中央企業(yè)信息披露的監(jiān)管系統(tǒng)。1.內(nèi)部監(jiān)管。中央企業(yè)