農村土地制度演變及其邏輯分析農村土地制度演變及其邏輯分析農村土地制度演變及其邏輯分析引言：政策及法律的關系制度分類：正式制度、非正式制度正式制度：政策、法律、法規黨中央、國務院及各級政府部門文件（比如1號文件）；全國人大和省級人大出臺的法律、法規等，比如《物權法》、《土地管理法》及其條例，《農村土地承包法》及其條例政策及法律的關系：究竟誰大？一、農村土地制度分類農村土地制度農地制度建設用地制度集體土地征收（用）制度農地承包制度農地流轉制度宅基地制度集體建設用地使用權流轉制度（非農用地制度）土地產權登記交易管理制度集體土地所有權確權、登記、頒證建設用地和宅基地使用權確權、登記、頒證及交易承包經營權確權、登記、頒證及交易耕地及基本農田保護制度（略）二、農地承包制度(一)農地承包制度演變

＊1978—1983年：包產到戶及大包干；3—5年一調整＊1984年1號文件：15年不變；“大穩定、小調整”＊1993年11月文件：30年不變；“增人不增地、減人不減地”

1997年中央文件規定：30年不變是指承包經營期限*2003年發布《農村土地承包法》：30年；不收回承包地；不調整承包地*2007年《物權法》將承包經營權歸為用益物權＊2008年《決定》：長久不變(二)農地承包為什么要長久不變？

制度變革會影響經濟效率美國經濟學家諾思（1968年，1960—1850）：制度創新可提高效率林毅夫（1992年,1970-1987）：農地制度改革對農業產出增長貢獻率為48.6%

杜潤生（1981）：包產到戶激發了農民生產積極性張培剛（1991）：自耕自田的家庭農場能提高農民生產積極性中共中央《決定》（1998年）：家庭承包經營能調動農民積極性

廖洪樂（2008）：農業生產包括生產和勞動兩個積極性，農地承包作用在于提高勞動積極性；農地承包對農業生產效率貢獻率為21.5%.噴灑數量(三)農地制度對農業生產效率影響的微觀機理分析施用質量可種茬數勞動能力施用數量勞動積極性數量質量農業生產效率由３部分組成：技術效率生產要素效率勞動效率Y=(t+l)KaLb不同發展階段，三部分效率對農業生產效率的貢獻不同耕作技術肥料優良品種使用數量農業基礎設施使用質量噴灑質量耕地面積復種指數單產物質資本技術條件農藥農業機械氣候條件播種面積勞動實種茬數總產量(四)農地制度對農業生產效率影響的實證分析（農地承包是否潛力已盡？）糧食單產：公斤／公傾Y=1144+73*N(T=35.7,N=1,2,¨,19)年份實行承包經營核算單位比重實際單產根據方程推算預測單產超常規增量貢獻率19791.1278426041806.9198014.427352677582.219814528262750762.8198289.73123282330010.6198397.83397289650117.3198499.13608296963921.51979—1984年勞動效率對農業生產效率的貢獻1、封建高額地租導致舊中國農業生產效率低下（減租減息政策）2、土地改革及互助合作提高了農業生產效率（打土豪、分田地政策）3、農地統一經營降低了農業生產效率（損害勞動積極性）4、農地承包經營提高了農業生產效率（21.5%，提高勞動積極性）5、只要需要勞動，農地承包制度就有效。(既不夸大，也不貶低）(五)“長久不變”實質是什么？

“長久不變”實質是要“永久不變”

30年、40年、50年和70年都不是“長久不變”；99年和100年也不是“長久不變”；101年后再變一次也沒必要。（六）“永久不變”利弊分析

利：（1）有利于保護農民財產權益，促進農村人口流入城鎮；（2）有利于保護耕地和基本農田；（3）有利于促進農地流轉和適度規模經營；（4）有利于降低社會交易及管理成本；（5）有利于提高我國國際地位和國際影響力。

弊：（1）擔心人地矛盾惡化，重現舊中國土地占有嚴重不平等問題；（2）擔心農民就業和基本生活保障出問題。

（七）農地三權分離：所有權、承包權與經營權二、農地流轉制度(一)基本原則堅持土地承包關系穩定不變（穩定及流轉的關系）堅持因地制宜堅持依法、自愿、有償原則堅持三個不得不得改變集體土地所有權性質，不得改變農業土地用途，不得損害農民利益堅持政府管理、引導與服務相結合(二)農地流轉類型

五種傳統流轉類型：互換、轉讓、轉包、出租、入股未來新增類型：繼承、抵押以招標、拍賣、公開協商等方式取得的土地承包經營權抵押以家庭承包方式取得的土地承包經營權抵押試點；問題承包經營權不穩定、登記不完備、抵押價值認定難等（三）農地流轉的過去（四）農地流轉的未來傳統農戶：瘦死的駱駝比馬大緩慢發展(初期)<30%加速發展（中期）30%—70%平穩發展（后期）>70%1950-19951996-20352036年以后2020年傳統農戶數量及耕地比重預測A：14.5*(1-0.6)=5.8億農民

=1.45億戶=11.6億畝(64%)B：14.5*(1-0.55)=6.5億農民

=1.6億戶=13億畝(72%)新型農業經營主體：呈現增長趨勢家庭農場專業大戶合作社龍頭企業公司農場傳統及現代并存依據1依據2現有土地承包關系長久不變2020年耕地比重64:36或72:28直接經營土地帶動農戶耕地18億畝紅線依據3到2020年，新型農業經營主體及傳統農戶經營耕地比重：3：7或4：6(五)農地流轉新特點流轉規模越來越大轉出耕地農戶比重不斷上升、轉出耕地面積不斷增長參及流轉的主體出現多樣化以前是傳統農戶為主現在企業（公司）、合作社、家庭農場等新型經營主體與傳統農戶并存流轉主體跨地區整村整組農地流轉現象增多流轉期限一般在5年以上農地流轉非糧化、非農化現象突出（六）地方政府推動農地流轉的做法

出臺文件；納入年度考核；建立獎懲機制；建立縣、鄉、村三級流轉服務組織（七）農地承包與流轉的關系

農地承包、土地調整與土地流轉三、宅基地制度（一）宅其地制度主要內容

1、本集體經濟組織成員一戶一宅

2、不能超過規定面積

3、農戶無償、無限期使用，但不得流轉和買賣

4、房地分離，房屋消失后宅基地自動轉為集體所有。宅基地所有權歸集體、房屋所有權歸農戶。

5、非本集體經濟組織成員不得到流轉或買賣宅基地（二）20世紀90年代初期宅基地有償使用試點失敗原因分析？

1、農民收入低，負擔重

2、有償使用費多數被鄉村占有和使用。土地所有權主體村民小組無權支配。

3、配套改革跟不上。有償使用后可否流轉、買賣？（三）宅基地地下市場

私自買賣及流轉現象存在四、集體建設用地制度（一）集體建設用地制度主要內容法律規定：本集體經濟組織可以使用自有土地進行公共、公益事業建設，但不得流轉和買賣政策規定：在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行及國有土地同等入市、同權同價。（二）集體建設用地使用權流轉試點

1993年底，原國家土地管理局在無錫召開”集體建設用地進入市場問題“研討會

1994年：黃小虎提出”圈內征為國有、圈外進入市場“

1996年（蘇州）和1997年（湖州）經國家土地局批準試點；2003年停止

2005年，廣東省政府決定在全省范圍內放開集體建設用地市場，出臺條例（三）集體建設用地地下市場

小產權房五、集體土地征收制度現行土地征收制度嚴重損害集體和農民利益及農民從土地上取得的收入比

2005年：每公頃耕地純收入7842元，70年為54.89萬元

2005年：最高補償南方每公頃36.9萬元;北方每公頃31.2萬元

2005年：1.5—1.8倍與政府取得的土地收益比浙江單宗地：耕地49：1、建設用地98：1、未利用土地196：1

重慶單宗地：18.8：1

重慶綜合看：各占50%，6.9：11995年：2.5:12005年：4.8:1或9.7:1公共利益界定不明確，土地征收權被濫用何謂公共利益不同年代，公共利益不同現行法律條款也打架土地征收實質應當是強制而非低價（一）現行土地征收制度存在兩大根本問題（二）征地制度改革

1、歷年中央文件要求

2004年：嚴格區分公益性用地和經營性用地，明確界定政府土地征收權和征收范圍

2005年：加快推進農村土地征收、征用制度改革

2006年：加快征地制度改革步伐，完善征地補償機制，健全被征地農民社會保障

2007年：加快征地制度改革

2008年：繼續推進征地制度改革試點，提高補償標準

2008年（決定）：改革征地制度，逐步建立城鄉統一的建設用地市場……2010年：按嚴格審批、局部試點、封閉運行、風險可控原則規范試點；加快修改土地管理法

2012年：加快修改土地管理法

2013年：加快修訂土地管理法；盡快出臺農民集體所有土地征收補償條例；提高農民土地增值收益分配比例

2013年（決定）：縮小征地范圍

2014年：加快推進征地制度改革

2、征地制度改革工作進展

2004年《關于深化改革嚴格土地管理的決定》：征地補償辦法；統一標準；超30倍，社保

2005年制訂統一年產值標準和區片綜合價

2010年啟動新一輪征地制度改革試點（老試點2001福州、廈門、順德、佛山、蘇州、南京、溫州等9市；2002年北京、沈陽、南寧等10市)，非公益性用地包括旅游娛樂、商業服務、工業倉儲等；土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外；天津、重慶、沈陽、武漢、長沙、成都進行縮小征地范圍的試點；唐山、杭州、佛山、南寧、西安開展征地拆遷補償安置及房屋拆遷補償試點。這個試點來得有點晚。

《土地管理法》修法進程緩慢

《農民集體土地征收補償條例》也未適時出臺統一年產值標準和區片綜合地價基本完成（三）征地制度改革為何進展緩慢1、地方財政對土地出讓收入性強，市（縣）長們改革意愿不臺盟2、學術界存在”大改“及”小改“之爭3、征地制度的本質究竟是什么？4、征地制度改革是項系統工作，需要財政、稅收和土地征收改革同步（四）征地制度改革及集體建設用地使用權流轉關系六、土地產權登記交易管理制度（一）物權及用益物權登記制度（二）集體土地所有權確權登記頒證進展及問題規定：2012年底基本完成所有權確權登記頒證，所有權落實到真正的所有權主體進展：官方（95%），調查縣（73%）、村（54%）；發給誰：38%村、62%組問題：（三）集體建設用地（含農民宅基地）使用權確權登記頒證進展及問題

規定：加快推進集體建設用地確權進展：調查縣（18%）、村（19%）問題