主講人：湯洪武區政府法律顧問副教授聯系電話方政府的法律風險及其防范情景模擬案例

2014年春節前夕，華南某市一房地產開發集團A公司的法人代表李某因吸毒等原因導致欠債26億元人民幣，其中李某欠小貸公司（無抵押物，月息3分）和向周圍生意伙伴8人以月息5分借款10億元，A公司用當地正在開發建設的三宗房產按評估值的50%向銀行抵押貸款10億元（其中1億元已到期，其余春節后就陸續到期），該地政府國有融資平臺B公司為A公司承建的BT項目向C、D、E、F等四家銀行連帶擔保貸款6億元（2017年1月到期，BT項目工程款已支付完畢）。李某和A公司現有暫估資產21億元(包含李某持有的湖北某市房地產G公司2000萬元股權折合價值1億元資產），A公司關聯子公司企業H、i、J三家公司（持股人為李某弟弟和弟媳，法人代表李某弟弟）現有暫估資產8億元未對外擔保），李氏兄弟情同手足。該市民間借貸瘋行，金融風暴大有一促即發。該市市委書記正在中央黨校學習，王彪市長在家主持工作。請問王彪市長該如何應對？一、政府法律風險的界定

所謂“政府法律風險”，是指政府在行政過程中，由于做出的行政行為不規范而導致的與政府所期望達到的目標相違背的不利法律后果的可能性。政府法律風險的特征：一是政府法律風險的承擔主體是政府二是政府法律風險的產生原因是由于政府的行為不規范而造成三是政府法律風險是超出行政行為及行政責任本身而帶來的不利后果的可能性四是政府法律風險主要表現為行政決策中的法律風險、行政執法中的法律風險以及地方債務風險。二、政府法律風險的表現

(一)行政決策中的法律風險1、決策不科學帶來的法律風險一是違背了決策的規范性原則

決策的規范性原則要求行政決策必須以事實材料為依據，以邏輯推理為基礎來做出決策。二是決策中沒有充分聽取和考慮來自不同方面的意見，違背了決策的最優化原則。

三是決策者目光短淺，只考慮局部的利益，違背了決策的系統原則。四是科學的決策需要科學的決策論證方法來支持。

2、決策不民主帶來的法律風險群眾知情權沒有得到保障

群眾參與權被侵犯（二）行政執法中的法律風險

一是釣魚式執法上?！搬烎~式執法”二是曝光式執法

南京從今日起開始通過媒體曝光醉酒駕車者，首批公布的名單共有106人。交管部門認為，曝光可以使醉駕者得到震撼，以后不敢再有類似行為。被曝光者則表示“很震驚”，認為曝光會給個人生活帶來影響。（2009年11月6日《揚子晚報》）

曝光式執法三是綁票式執法行政執法部門打著執法檢查的旗號扣押行政相對人財產的行為，我稱之為“綁票式執法”。對于“綁票”，相信大家都明白，這是犯罪分子為了勒索錢財所采取的綁架人質的一種手段。而作為行政執法機關違法采用此種強制手段，其主要目的是盡快足額拿到罰款。

《中華人民共和國行政強制法》的出臺使綁票式執法壽終正寢嚴謹損害政府形象！四是關閉式執法

據2009年3月17日《華商報》報道，“飯吃不了，澡洗不了，店開不了，原來這就是大家日思夜盼的全國衛生城市啊!”2009年3月13日，河南焦作一網友在論壇里爆料稱:全國創衛審驗期間，該市不僅關閉了市區內所有中小飯店、報刊亭、中小理發店，而且某些路段的飯店還在一夜之間換了門臉….某些領導一夜之間讓他們都轉行賣鋁合金和辦培訓班了，幫他們從‘最可恥’的飯店行業轉型高雅行業了!”關閉式執法關閉？轉行？關閉式執法關閉！關閉式執法行不通不關閉就改頭換面減輕輿論關注度樹立正確的政績觀，努力建設服務型政府關閉式執法難以掩蓋社會矛盾胡錦濤曾說：“一切工作都要經得起實踐、群眾和歷史的檢驗。衡量政績的最終標準是人民擁護不擁護，贊成不贊成，高興不高興，答應不答應。經得起歷史檢驗的政績才是真正的實績，有利于長遠的“潛績”，才能利在當代，功在千秋?！蔽迨沁B坐式執法

連坐式執法是指與涉嫌違反行政法律規范的行政相對人有某種關系而受牽連遭受某種處罰或處分。

連坐式執法的主要類型案例：打擊非法摩的“連坐式”執法：重慶市渝北區政府下發的通告稱：即日起，全區各級機關、企事業單位干部職工、學校教師和學生等，不得搭非法營運摩的，違者將通報其所在單位，并公開曝光。征地拆遷“連坐式”執法：江西省豐城市拆遷中，有人被停職，有人被威脅停發工資，連一些低保戶都被告知，如不配合將被停發最低生活保障。一位退休前曾擔任過領導職務的拆遷戶表示，由于自己拒簽拆遷協議，被告知：如果再不簽協議，會對其以前任職期間的情況展開全面調查。（2009年1月10日《中國青年報》）

醉駕“連坐式”執法：1.公安部在《關于修改酒后駕駛有關法律規定的意見(征求意見稿)》，擬將醉酒駕車等行為納入刑法處罰范圍，并首次提出“與醉駕司機同乘一車的乘客也應進行處罰”的內容。（2009年10月11日《廣州日報》）2.《吉林省實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法（修訂草案）》，則規定對醉酒駕駛自行車、三輪車等也要罰款。3.江蘇鎮江交管部門聯合當地餐飲行業協會，讓醉駕司機進餐的飯店也承擔相應責任。六是隱蔽式執法

說起隱蔽執法和“執法陷阱”，人們一定還記得“杜寶良事件”。作為一個在北京賣菜的外來工，由于在同一地點違反交通禁行標志105次，被隱蔽的攝像頭拍攝下來，而收到了萬元罰單。在一些地方，在“執法經濟”理念支撐下，隱蔽執法已經成為一些執法部門獲取罰沒收入的一個重要手段。隱蔽式執法可以休矣

2009年2月18日，深圳市交通警局對外宣布，從即日起不再隱蔽執法，確保執法過程公開公正。2009年4月29日，浙江省公安交管部門通過網絡、電臺等媒體實時向駕駛人提供測速點信息，這也是公開交管信息、規避隱蔽執法的舉措。領導講:”在一些地方，確實仍可能存在一些警車躲在山坳里，交警隱蔽拍照取證的現象，但我們的態度是，絕不支持！”

七是沒收式執法沒收式執法來源于行政處罰的財產罰。即沒收違法所得，沒收非法財物。沒收式執法主要針對沒收非法財物。沒收式執法存在的問題一、社會阻力沒收式執法存在的問題弱勢群體民俗文化八是暴力式執法

又稱“踹攤式執法”“流氓式執法”

08年次貸危機以后，中央政府推出了“4萬億經濟刺激計劃”，而地方政府為了響應中央號召，紛紛上馬重大投資項目，并因此承擔了巨額債務。而這些債務的償還高峰期在2013-2015年期間，很多地方政府還債壓力巨大。(三)地方政府債務的法律風險機制原因約束機制缺乏，地方官員扭曲的負債觀；考核機制不科學，地方官員行為短期化，干部升職與GDP直接掛鉤的提拔體制將大大刺激領導們的投資欲望體制原因政策原因財政體制不健全，地方政府缺乏必要的融資渠道；信息披露機制不完善，缺乏對地方政府的信用評估……經濟轉軌過程中政策轉型導致的地方政府負債；外部經濟環境變化帶來的政策性負擔；欠發達地區為執行國家統一的公共服務標準而背負的債務……三大因素政府舉債原因新聞

國務院總理李克強于4月17日國務院常務會議指出，要有效防范地方政府性債務、信貸等方面存在的風險，加強市場監管，提高產品質量和服務質量，地方債務問題已經得到了中央政府重視。

銀監會在部署今年銀行業監管工作時指出，對平臺貸款風險，繼續執行“總量控制、分類管理、區別對待、逐步化解”政策，控制總量、優化結構。中央政府關注案例一：長春市2012年GDP總額4456.6億元，增長率為12%第二產業對經濟增長貢獻超過六成，汽車制造業產值占規模以上工業總產值的60.60%2012年長春市債務率高達159.73%2010年煤炭產業產值為1506.8億元，占全市GDP的29.4%；七家主要煤炭企業上繳各項稅費共計50.6億元，占全市稅收收入的31.82%截至2012年末，全市六家投融資平臺公司債務總額462.60億元案例二：鄂爾多斯2010年經濟增速：19.2%地方財政收入增速：40.0%2012年經濟增速：13.0%地方財政收入增速：8.5%政策調控支柱產業長期衰退轉移或替代產業出現人口大量流失產業結構單一的城市我國主要資源單一型或產業單一型地區情況（單位：億元）資料來源：公開資料城市單一產業/資源占工業總產值比重GDP一般預算收入政府性基金收入政府債務規模存續期債券規模2012年末平臺全部債務總額長春汽車60.60%4456.6340.80194.28854.6820.00186.20鄂爾多斯煤炭60.00%3656.8375.51--106.00492.65臨汾冶金39.57%1220.5110.7857.8883.9035.0082.48大慶石油80.47%4000.5140.3371.86148.7422.0051.07本溪冶金45.48%1130.0122.33--35.0096.18淮南煤炭73.31%781.898.6143.43115.3824.0074.08請輸入文本內容請輸入文本內容請輸入文本內容請輸入文本內容請輸入文本內容2013年3月，密歇根州政府宣布底特律市進入財政緊急狀態，底特律成為密歇根州為避免財政破產而被州政府接管的第6個城市。2013年7月18日，美國底特律市正式申請破產，成為美國歷史上規模最大的市政破產事件。2013年12月3日上午，美國聯邦破產法官羅茲做出裁決：底特律市符合聯邦破產法第9章的相關規定，符合申請破產保護的資格。這座曾經風光無限的汽車城正式宣告破產，它也成為美國歷史上規模最大的破產城市。政府信用極大降低政府人員裁減公共服務投入減少“底特律陷阱”青羊模式成都市青羊區于1992年至2001年違規發行地方債，這種融資方法考的是僥幸不被查，所以并不流行。銀信政合作銀行發售理財產品，購買信托公司發行的信托產品，這些資金投資于地方政府融資平臺的股權或債權。城投債企業配合地方政府公開發行的企業債或中期票據用于市政建設，信用主體為地方政府，償債資金為財政補貼。組建投資公司2002年重慶地方政府組建了重慶地產公司、水務公司等八大政府建設性投資集團，俗稱八大投，并直接向銀行借貸。鞍山模式2003年6月23日，鞍山市政府委托其控股的上市公司“鞍山信托”設立一款信托產品于上海證交所發售。受限于行政審批與各種披露業務，模式不流行。地方融投資平臺2009年金融危機，國家出臺四萬億經濟刺激計劃，并有條件的支持地方政府組建投融資平臺，至此地方政府長期以來幾乎永無止境的資金需求終于有機會得到滿足，地方政府平臺呈幾何級增長。幾大借貸模式地方政府債務規模分類債務總額占比負有償還責任67109.5162.62%負有擔保責任23369.7421.80%其他相關債務16695.6615.58%全國地方政府債務余額107174.91占GDP的1/4債務規模地方政府債務規模有多大？2010年底全國地方性債務10.7萬億，其中8.5萬億為銀行貸款。2010年11月末，全國地方融資貸款余額約9.09萬，其中約1.77萬存在償還風險，占比19.48%。2010年末，各地區政府融資平臺貸款占當地人民幣各項貸款余額的比例不超過30%，據此計算不超過14.4萬億。中國地方融資平臺貸款比審計署公布的數字多出3.5萬億元，達到12萬億，銀行業面臨的風險缺口比預期的可能要大。

我國地方政府債務既是“糊涂賬”，也是“黑匣子”，沒有人知道規模究竟有多大，也沒有人了解這些錢的確切去向。人們很難界定地方政府債務的范疇，對其統計就難上加難。博鰲亞洲論壇上，原財政部長項懷誠表示，地方債務不是那么容易說清楚，他估計是超過20萬億元。

華泰證券發表的《估算地方政府債務》的報告估計，地方債務金額2013年預計在16.3萬億。地方政府舉債存在的問題1432債務膨脹過快地方政府仰仗土地財政支撐，瘋狂借債，從而導致巨額負債，當土地越賣越少，稅收增長放緩，而負債與日俱增的時候，該怎么辦？資金運用效率低下政府負債投資效率和質量不高。有的項目效率低，有的項目完成即虧損，如公路的重復建設，大大降低了經濟增長的質量。嚴重浪費現象頻發政府舉債進行公共產品建設，導致部分公共產品和服務超過當地居民有效需求，造成嚴重浪費。債務信息缺乏透明度地方政府對于負債問題大多遮遮掩掩，缺乏透明度。造成統計上的困難，難以準確獲悉各級地方政府的真實信息，給國家宏觀調控留下隱患。債務風險

地方政府一般是當地城市商業銀行等地方性金融機構的最大股東。地方政府通過對控股和全資的地方金融機構的干預，存在借錢墊付地方債務現象。隨著地方債務向金融機構轉移，導致有的地方金融機構財務惡化，潛在金融風險正在積聚。

如果地方政府出現償債風險，最終都將轉嫁到銀行系統，甚至引發整個金融系統的風險。這些以政府資產作為抵押，財政收入作為還款來源，向銀行貸款獲取建設資金的辦法，給地方的后續發展造成巨大的破壞力，嚴重透支當地的經濟社會可持續發展基礎。金融風險政府財務危機與信用危機“我不擔心豬肉上漲，卻很擔心地方債務危機。今年四月份，云南、四川、上海、哈爾濱、廣東等省市出現地方政府債券大面積違約現象，利息支付不出。很多地方是借新還舊，這是典型的龐氏騙局?！?/p>

同時，隨著政府違約比重上升，政府的信用也面臨著空前危機?，F階段巨額債務是在嚴重透支政府信用的前提下借來的，一旦出現兌付危機，政府將面臨巨大信用危機。

地方政府債務的還債壓力越來越大，違約比例越來越高，很多債務逾期不能償還，甚至連利息都還不起。隨著償債高峰期的來臨，政府發生財務危機的幾率加大。郎教授2011年于某經濟論壇政府財務危機與信用危機政府流動性風險（財政安全）政府信任危機制約宏觀政策工具的使用銀行通貨膨脹的風險金融風險債務風險一覽表社會三、政府法律風險的防范與化解（一）樹立政府法律風險意識（二）制定法律風險評估指標體系（三）建立政府法律風險防范機制

(四)形成政府法律風險化解機制

(五)科學化解地方政府債務危機（一）樹立政府法律風險意識1、了解社會大眾所需所想，樹立民本意識首先樹立“執政掌權源于人民授權”的思維取向其次樹立“人民為官員父母”的思維取向第三樹立“管理就是服務”的思維取向第四樹立“民主決策集體負責”思維取向最后樹立“為官寬容”的思維取向2、依法行政，樹立法治意識首先就是要摒棄排斥法律崇尚權力的思想意識其次要摒棄的就是重政策輕法律的思想最后就是要摒棄法律工具主義觀念3、規范操作規程，樹立程序意識需要糾正的幾種錯誤認識：按程序走太麻煩，影響行政效率程序等于走形式按程序決策體現不出一把手的權威

“法律必須被信仰，否則它將形同虛設?！?/p>

—當代美國法哲學家伯爾曼（二）建立法律風險評估指標與體系1、政府法律風險評估2、政府法律風險評估指標體系1、政府法律風險評估政府法律風險評估是基于法律對政府行政行為的要求，判斷在特定的情況下，應采取什么樣的合理的預防性措施。從而使政府能夠就法律風險控制作出決策，而這種決策應當是可行的又是合算的。2、政府法律風險評估指標體系（1）行政行為目的的合法性風險指標（2）行政主體權力邊界合法性風險指標（3）行政程序合法性風險指標（4）行政自由裁量權合理性風險指標（5）行政手段強制力風險指標（6）行政法律依據風險指標（7）行政人員法律職責風險指標（三）建立政府法律風險防范機制1.科學決策,