武陵山少數民族地區現狀調研報告湖北省民族宗教事務委員會中南民族大學湖南省民族事務委員會貴州省民族事務委員會重慶市民族宗教事務委員會二○○九年十二月調研組主要成員顧問：趙仁秀湖南省民族事務委員會副主任徐飛貴州省民族事務委員會副主任向遠道重慶市民族宗教事務委員會副主任組長：胡祥華湖北省民族宗教事務委員會副主任張躍平中南民族大學經濟學院院長教授博導成員：胡令明湖南省民族事務委員會副巡視員黃平中南民族大學經濟學院黨委書記唐啟明湖北省民族宗教事務委員會經濟處處長曹承民湖南省民族事務委員會經濟處處長孔剛重慶市民族宗教事務委員會經濟處處長余文生湖北省民族宗教事務委員會經濟處副處長李明高湖南省民族事務委員會經濟處副處長吳繼堂貴州省民族事務委員會經建處副處長張英中南民族大學經濟學院副院長教授碩導沈道權中南民族大學經濟學院副院長教授碩導陳祖海中南民族大學經濟學院教授碩導梁世夫中南民族大學經濟學院教授碩導柏振忠中南民族大學經濟學院副教授碩導成艾華中南民族大學經濟學院副教授碩導朱乾宇中南民族大學經濟學院副教授碩導陳全功中南民族大學經濟學院副教授碩導喬維全中南民族大學經濟學院副教授碩導曹考中南民族大學經濟學院講師李先玲中南民族大學經濟學院講師統稿：張躍平柏振忠目錄一、前言二、武陵山少數民族地區的貧困狀況（一）貧困面廣（二）貧困程度深（三）脫貧能力弱三、武陵山少數民族地區貧困原因分析（一）自然條件惡劣（二）人口素質低下（三）制度貧困突出四、加快武陵山少數民族地區發展的建議（一）制定促進武陵山少數民族地區經濟社會發展的特殊支持政策（二）建設武陵山少數民族地區人口現代化作為扶貧開發突破的重點（三）大力加強武陵山少數民族地區交通基礎設施建設（四）繁榮武陵山少數民族地區民族文化旅游產業（五）促進武陵山少數民族地區特色產業發展附1：武陵山少數民族地區地理范圍的界定附2：武陵山少數民族分布一、前言湖北、湖南、貴州、重慶三省一市邊境交匯之處，是我國土家族的最大聚居地，俗稱“武陵山少數民族地區”對武陵山少數民族地區地理范圍的界定，目前學術界存在著多種觀點，詳見附1。。該地區含蓋50余縣（市、區），土地總面積約為15萬平方公里，總人口約3000萬人，其中，土家族、苗族、侗族等30多個少數民族人口占地區總人口的48.9%對武陵山少數民族地區地理范圍的界定，目前學術界存在著多種觀點，詳見附1。武陵山少數民族分布具體狀況詳見附2。武陵山少數民族地區為喀斯特地貌，峰巒疊嶂，山高谷深，是全國重要的生態功能區和資源富集區。該地區具有豐富的生態資源、生物資源、礦產資源、能源資源、旅游資源和少數民族文化資源。近年來，在當地黨委、政府的正確領導之下，武陵山少數民族地區人民群眾勵精圖治、務實奮進，發展步伐明顯加快，經濟總量大幅增長，基礎設施不斷完善，人民生活逐年改善，區域影響日益擴大，正由過去的蠻夷之地、貧窮之鄉成長為中國極具發展潛力的希望之地。然而，由于受多方面因素的制約，武陵山少數民族地區長期處于貧困落后狀況，經濟社會發展一直處于低位運行階段，與其他地區的差距正呈現越來越大的發展趨勢，是我國當前重點扶持的18個集中連片貧困地區和扶貧攻堅的主戰場之一。為加快武陵山少數民族地區經濟社會發展步伐，促進各民族共同團結奮斗和共同繁榮發展的統一、穩定、和諧局面的形成，根據國家民族事務委員會主要領導的指示，由湖北省民族事務委員會牽頭，聯合中南民族大學、湖南省民族事務委員會、貴州省民族事務委員會、重慶市民族事務委員會五家單位，并由中南民族大學經濟學院負責具體調研工作，專程赴湘、鄂、渝、黔三省一市武陵山少數民族地區進行了學習調研。現將調研情況報告如下：二、武陵山少數民族地區的貧困狀況（一）貧困面廣1．總體狀況近年來，尤其是實施新一輪扶貧攻堅以來，武陵山少數民族地區黨委、政府不懈努力，各族人民以科學發展觀為指導，抓住機遇，加快發展，扶貧開發工作取得了新的成效。然而，由于受多方面因素的制約，武陵山少數民族地區的貧困狀況仍然不容樂觀。2008年，恩施州、湘西州、張家界市、懷化市、銅仁地區、黔江區人均GDP為8020元，僅相當于全國平均水平（22856元）的35.09%；城鎮居民人均可支配收入為9911元，相當于全國平均水平（12973元）的76.40%；農村居民人均純收入為2586元，相當于全國平均水平（4761元）的54.32%（詳見表1）。根據聯合國糧農組織的界定，恩格爾系數在59%以上為貧困，50%-59%為溫飽，40%-50%為小康，30%-40%為富裕，低于30%為最富裕，2007年，恩施州、湘西州、張家界市、銅仁地區、黔江區農村居民恩格爾系數分別為51.9、48.3、51.9、49.2、51.5，由此可見，整個武陵山少數民族地區的經濟發展水平尚處于溫飽的邊緣。調研表明，武陵山少數民族地區的貧困人口多分布在自然條件惡劣地區，其中一少部分還處于赤貧狀態，是扶貧攻堅的硬骨頭。2．分省來看湖北省恩施州絕對貧困人口居高不下，截至2008年底，該州農村建檔立卡的貧困人口仍有136.76萬人（其中應納入低保人口35萬人），占全州總人口的35.2%，占全州鄉村人口的39.9%。這些貧困人口大多集中在深山區、高寒區、地方病高發區。全州納入“整村推進”范圍的重點貧困村1966個，占總數的67.8%；目前僅實施了826個，占總數的42%，還有1140個難度更大的貧困村尚待扶持，占總數的58%。根據湖南省民族事務委員會2006年貧困監測，湖南省武陵山少數民族地區的其中17縣市區包括：湘西土家族苗族自治州的龍山縣、永順縣、保靖縣、花垣縣、鳳凰縣、古丈縣、瀘溪縣和吉首市，張家界市的永定區、桑植縣，懷化市的通道侗族自治縣、新晃侗族自治縣、芷江侗族自治縣、麻陽苗族自治縣、靖州苗族侗族自治縣，以及城步苗族自治縣、江華瑤族自治縣。包括：湘西土家族苗族自治州的龍山縣、永順縣、保靖縣、花垣縣、鳳凰縣、古丈縣、瀘溪縣和吉首市，張家界市的永定區、桑植縣，懷化市的通道侗族自治縣、新晃侗族自治縣、芷江侗族自治縣、麻陽苗族自治縣、靖州苗族侗族自治縣，以及城步苗族自治縣、江華瑤族自治縣。重慶市渝東南少數民族地區貧困面較廣。截止到2007年底，渝東南少數民族地區有貧困人口14.78萬人、低收入人口28.22萬人，分別占該地區總人口的4.7％和8.9％。并且，渝東南少數民族地區三次產業的比例為25.0：38.7：36.3，而重慶市三次產業的比例為11.7：45.9：42.4，說明渝東南地區中農業還是占了較大比重，工業化程度和第三產業的發展還比較落后。從農村居民人均純收入來看，2007年，渝東南少數民族地區人均純收入為2665元，僅相當于重慶市農民人均純收入3509元的76％。貴州省銅仁地區有國家級貧困縣1個，即沿河土家族自治縣，省級貧困縣6個，即松桃、印江、思南、江口、石阡、德江。2008年，全區財政總收入23.11億元，地方財政收入10.98億元，農民人均純收入2457元。其中，人均純收入1196元以下的貧困人口72.65萬人，貧困發生率為20.1%。（二）貧困程度深貧困是一種多維現象，根據不同的研究目的，可以用不同的方式定義貧困。本文對貧困的研究主要是收入研究。從2004年中國政府政策聲明中我們發現，中國政府正在改變緊盯經濟增長率的做法，傾向于維持一個溫和的GDP增速，而把更多的關注投向提高貧困人口的收入和生活水平。1．用貧困發生率、貧困深度指數和貧困強度指數三個指標定義貧困本文使用三個不同的貧困線和三個國際流行的貧困指標：貧困發生率、貧困深度指數、貧困強度指數，以湖南省桑植縣為例，利用桑植縣2006～2008年3年10村的農戶貧困監測數據，對武陵山少數民族地區的貧困狀況進行描述和分析湖南省桑植縣是國家級貧困縣，湖南省桑植縣是國家級貧困縣，地處湖南省西北部，武陵山脈北麓，是賀龍元帥故鄉，紅二方面軍長征出發地，在被調查的100戶農村居民中，總人口為395人（2008年），其中，男性人口占51.39%，女性人口占48.61%。分析結果顯示（具體數據詳見表2），進入扶貧開發新階段2001年，中國政府制定了《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》，中國農村扶貧開發進入新階段。以來，桑植縣貧困發生率明顯下降，如果貧困線按年人均958元計，貧困發生率從2006年的23.93%下降到2007年的5.78%，進一步下降到2008年的2.53%，三年時間下降了89.43%；同樣，貧困線按年人均1067元或1196元計，貧困發生率下降也是十分明顯的。然而，總體上看，貧困深度指數、貧困強度指數三年間的下降比例并沒有貧困發生率下降那么明顯，甚至在一些年份還出現了反彈。貧困線按年人均958元計，貧困深度指數、貧困強度指數2006～2008年三年間分別下降47.13%、63.89%，分別低于貧困發生率下降的42.30個百分點、25.54個百分點；并且，貧困深度指數、貧困強度指數在2006～2007年間出現反彈，其中，貧困深度指數由2006年的0.0314提高到2007年的0.0531，提高了69.11%，貧困強度指數由2006年的0.0072提高到2007年的0.0137，提高了90.28%。這就說明進入扶貧開發新階段以來，2001年，中國政府制定了《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》，中國農村扶貧開發進入新階段。2．按農戶人均純收入將農戶分組來定義貧困按農戶人均純收入將農戶劃分為4個層次：人均純收入低于貧困線，人均純收入高于當年貧困線0~500元，人均純收入高于當年貧困線500~1000元，人均純收入高于當年貧困線1000元以上。同樣以桑植縣為例來考查武陵山少數民族地區貧困程度（具體數據詳見表3、圖1）。從選取的湖南省桑植縣10村100戶農村居民來看，貧困線以下的農戶由2006年的21戶下降到2008年的4戶，下降了80.95%；貧困人口由2006年的95人下降到2008年的22人，下降了76.84%。不管是從貧困戶的下降還是從貧困人口的下降看，桑植縣的總體貧困率下降十分明顯。但是，從不同收入分組來看，人均純收入高于當年貧困線0~500元，高于當年貧困線500~1000元，高于當年貧困線1000元以上三組的變化卻并不一致，其中，人均純收入高于當年貧困線0~500元、1000元以上兩組人數略有上升，分別由2006年的38人、131人增加到2008年的68人、188人，增加了78.94%、43.51%，而人均純收入高于當年貧困線500~1000元的人數出現了先明顯減少后略有增加的波浪型變化，由2006年的133人減少到2007年的105人，再略增加到2008年的117人，而總體上減少了16人，減少了12.03%。這就說明進入扶貧開發新階段以來，桑植縣農戶內部收入差距并沒有得到緩解，反而有所加劇，貧困農戶的貧困程度仍然較深。（三）脫貧能力弱1．經濟發展水平低從上世紀80年代開始，武陵山少數民族地區扶貧開發已經持續了近30年，但武陵山少數民族地區的發展仍然處于低水平狀況，不論是經濟總量還是人均值與全國比，差距都很大。2008年，恩施州、湘西州、張家界市、懷化市、銅仁地區、黔江區共實現經濟總值1438億元，人均GDP比全國平均水平低14836元；實現財政總收入152億元，人均財政收入848元，比全國平均水平低3823元；完成固定資產投資719億元，人均固定資產投資4010元，比全國平均水平低9113元；三次產業結構比恩施州為36：25：29，湘西州為19：42：41，張家界市為17：25：58，懷化市為22：37：41，銅仁地區為37：28：35，黔江區為15：48：37，而全國三次產業結構比為11：49：40，與全國相比，武陵山少數民族地區三次產業結構比存在著明顯的不合理性。2．基礎設施條件差國家和各省市加大對武陵山少數民族地區的投入，使武陵山少數民族地區的生產生活條件得到了很大改善，但是由于歷史欠帳過多，公共投入供給與投入需求之間嚴重不平衡，加之投入成本高，比較效益低，制約社會資本投入的增長，使得武陵山少數民族地區交通、水利、電力、通訊等基礎設施很難得到根本改善。以交通為例，湖南省武陵山少數民族地區與鄂渝黔三省市縣級及以上銜接公路中，路線未聯通、等級不配套或等級偏低（四級及以下），形成“斷頭”情況共20余條（詳見表4）。3．社會事業發展滯后近些年來，國家和省加大了對武陵山少數民族地區各方面的投入，使武陵山少數民族地區的社會事業取得長足發展，但是由于歷史欠帳過多和現實投入不足，直接制約了武陵山少數民族地區教育、衛生、文化等社會事業的快速進步。以貴州省松桃縣為例，在教育方面，目前全縣少數民族偏遠貧困村寨面臨諸多困難，具體表現為：一是基礎建設落后。123個貧困村中完小54所，初小和教學點38個，共92所（個）。92所村完小（教學點）有2所無校舍，41所沒有廁所，急需改擴建以適應教學需求的有55所；二是教學設施不足。一類貧困村完小或教學點普遍缺少黑板、課桌凳等教學設施；三是師資力量薄弱。92所村完小或教學點有教師469人，其中公辦教師只有220人，代課教師有249人。現有教師隊伍也還存在學歷不高，年齡偏大，綜合素質偏低等不足；四是貧困學生、留守兒童比例大。12116名在校生中，有貧困學生8338人，占68.8%，有留守兒童學生6122人，占比例50.5%。教育、衛生、文化等社會事業發展滯后導致武陵山少數民族地區的人口素質低下，文盲率、半文盲率偏高。值得注意的是，從本次調查所接觸的廣大干部群眾來看，他們普遍反映出了強烈的脫貧愿望。整個調查組，分別走訪了湘鄂渝黔四省市10縣20村，與當地干部群眾座談30余次，所到之處，干部群眾都紛紛表示，這些貧困地區的人口基本上都具有一定的勞動能力，盼望政府進一步加大扶持力度，幫助他們解決緊缺的生產資料、生產資金、勞動力技能等方面的現實問題，繼續實施開發式扶貧，幫助他們走上脫貧致富之路。而所接觸到的省、州、縣、鄉、村各級領導，也都對當地的貧困狀況倍感焦慮，認為這些落后地區要想跟上全國小康的步伐，仍將面臨諸多難以克服的現實困難。三、武陵山少數民族地區貧困原因分析（一）自然條件惡劣武陵山少數民族地處山地、森林以及高濕度地區，分布于邊遠山區和高寒山區，山高坡陡路險，生產生活條件惡劣。1．生產條件差“八山半水半分田，一分道路和莊園”是武陵山少數民族地區自然地理特色的真實寫照。山地面積比例大，耕地面積比例小，人均耕地面積尤其是高產穩產面積少。并且，大多地處高寒山區和巖石山區，氣候復雜多變，日照時間短缺，農田水利設施落后，自然災害頻繁發生，投入產出比例失衡。以湖南省張家界市桑植縣為例，該縣地處湖南省西北部，武陵山脈北麓，是賀龍元帥故鄉，地貌為中山到低山型，山地面積占全縣總面積的90%，有大小山頭10426個，人均耕地面積0.72畝，而人均有效灌溉面積僅0.32畝。資料來源：桑植縣民族局，2009年7月。資料來源：桑植縣民族局，2009年7月。2．生活條件苦武陵山少數民族群眾生活條件艱苦。武陵山少數民族地區農村人口占總人口的比例高，而農村人口中又有相當一部分人生活在交通不便、信息閉塞的邊遠山區和高寒山區，仍然過著“養豬養羊為過年，養雞養鴨換油鹽”的原初生活，更有一部分群眾生活在“交通靠走，通訊靠吼，娛樂靠酒”的落后狀態。同時，武陵山少數民族地區地處高寒山區和高濕度地區，人畜飲水不安全，而農村普遍未建立低保、醫保體系，即使個別縣市開展了相關工作，但標準低，覆蓋面窄，使得各種地方病不時發生，殘疾人群占比較高。加上冰凍、山洪、滑坡和旱災等自然災害頻繁發生，而人們抵御災害能力弱，導致武陵山少數民族地區因災返貧的現象比較嚴重。3．發展機會少武陵山少數民族群眾在社會和經濟發展方面的機會少。少數民族群眾，尤其是婦女，因為諸多社會排斥，嚴重影響他們在社會和經濟發展方面的機會，處境尤為不利。距離學校較遠、教育成本高以及與當地語言和文化不相容等因素造成一些少數民族人口尤其是婦女文盲率高。這對當地人民提高生產技能、獲取就業機會和增加收入的能力產生了巨大負面影響。缺乏與外界的接觸以及語言溝通的障礙使得少數民族群眾獲取非農就業機會、市場開發與投資方面的相關信息較少，因而很難從中受益。4．區位條件差武陵山少數民族地區各縣市遠離城市中心，距本省和周邊省會城市一般都在500～600公里之間，目前仍有很多縣市處于“三無”（無鐵路、無國道、無高速公路）狀況；村莊離集鎮大多路途遙遠，出村離鄉道路崎嶇險陡。區位條件差嚴重制約這些地區與外界之間尤其是經濟發達地區之間的人員往來、物資交流和信息溝通，無形中增加了資源配置的成本，對武陵山少數民族地區發展起到了天然屏障的作用。例如，武陵山少數民族地區人才回不來、引不進、留不住、用不起，除收入水平因素外，在很大程度上也是因為這些地方自然條件差，地域偏僻，交通不便所致。（二）人才極度缺乏1．人才總量不足，結構不合理武陵山少數民族地區人才總量明顯不足，高學歷復合型人才嚴重缺乏。據第五次人口普查，全國少數民族各類人才中，大專以上學歷的僅占35.3%，低于全國平均水平6.7個百分點；在少數民族專業技術人才和企業經營管理人才中，初級職稱分別占73％和78%；全國第一、二、三產業的從業人員分布比例分別為64：17：19，少數民族從業人員分布比例為78：8：14。人才總量不足、復合型人才奇缺現象在武陵山少數民族地區表現得尤為嚴重。武陵山少數民族地區人才結構不合理。其主要表現在：（1）學歷結構不合理，文化層次偏低。2002年底專業技術人員的學歷結構比，研究生：本科：專科：專科以下，在湖北為1：46：172：281，在湖南湘西州為1：266：1019：775，專業技術人員中大學本科占比恩施州不足10%，湘西州略好一些，也不足15%，兩州高學歷人才嚴重不足；（2）人才的學科專業結構不合理。在2002年底恩施州、湘西州、黔江區三地區專業技術人員中，中文、數學、物理、化學等基礎學科的較多，外語、工程技術、計算機及應用、工民建、農業生產等專業的較少，而環境科學、水土保持、旅游、天然林保護、生物工程等方面的人才基本上是空白。如湘西州鳳凰縣近年來旅游業發展迅速，而目前該縣沒有一個旅游專業畢業的大學生。恩施州正在大力發展反季節蔬菜和無公害蔬菜的種植，而該州學習蔬菜專業的本科生只有2人。（3）區域和行業分布極不均衡。文化、教育、衛生行業人才相對較多，工業、農業、工程技術等面向國民經濟建設主戰場的人才嚴重缺乏。事業單位、全民所有制單位專業技術人員相對較多，企業及非公有制單位專業技術人員很少。例如，湘西州非公有制實體的人才只占人才總數的1.2%；黔江區非公有制經濟單位的專業技術人員只占人才總數的4.4%。2．少數民族干部人才缺乏，扶貧能力有待提高（1）干部人才隊伍總量不足。從總體上看，據第五次人口普查，少數民族干部人才占全國干部人才的比例為7.4%，低于全國少數民族人口比例1個百分點。并且還出現了各民族干部的增長比例不平衡的現象，一些少數民族的教育發展程度較高，因而干部成長相對較快一些，所占比例較高；而另一些少數民族的教育發展程度相對較低，干部成長相對比較緩慢，出現領導干部選拔難的問題。（2）人才隊伍結構不合理。從學歷結構看：少數民族干部中大專以上文化程度占比偏低，甚至還有一部分是初中以下文化程度。從專業結構來看:少數民族干部在企業工作和從事經濟、金融、法律等部門工作的人才比較少，而在文教、農林醫、黨政管理部門的比較多。從分布來看：存在著黨政干部多，專業技術干部少，婦女干部少。從理論功底看：少數民族干部大多是在工作實踐中鍛煉成長起來的，有很多沒有系統地接受過基礎知識的學習和理論思維的訓練，基礎不夠扎實，理論功底不強。（3）干部扶貧能力有待提高。地方各級政府在扶貧開發中起著關鍵作用。然而，武陵山少數民族地區干部的管理能力明顯不足。雖然植根于少數民族社區，并且對少數民族文化、歷史和社會情況了解透徹，武陵山少數民族地區干部中擁有技術特長、經濟知識、金融管理知識、需求導向型規劃能力的少數民族干部極度缺乏。對參與式扶貧開發以及其他模式的扶貧開發，武陵山少數民族地區干部經驗明顯不足，把扶貧開發僅局限于修路、增加GDP的干部不在少數。相反，地方政府應針對各地不同情況，因地制宜開展工作，保證所采取的扶貧舉措能夠滿足當地的實際需求；應將扶貧開發逐步轉入到形成扶貧自我造血能力，形成發展的有效機制。體制機制支持能夠保障少數民族在迅速變化的環境中從社會、文化財富中受益。3．少數民族群眾受教育程度低，積淀性貧困突出在武陵山少數民族地區，貧困使得教育難以普及，而教育不普及又造就了更深的貧困，形成了教育與貧困之間的惡性循環。同時，在這些地區，人口的快速增長與人力資本水平低下的現象共存，過剩的人口加大了資源和環境的壓力，抵消了經濟增長的成果，而人力資本的不足又使得過剩的勞動力無法實現有效的轉移，雙重問題的作用加劇了武陵山少數民族地區農村的貧困深度和廣度。（1）兒童在校率低。武陵山少數民族地區人口素質低下的原因之一是兒童在校率低。數據顯示，盡管國家在2006年對農村和部分試點城市貧困人口實行了義務教育“兩免一補”特殊政策，湖南省桑植縣、湖北省利川市本年度的小學學生在校率達到了100%的水平，高出全國0.8個百分點，但是，2006年兩縣（市）兒童在校率特別是初中學生的在校率明顯低于全國平均水平，尤其是桑植縣，2006年初中學生在校率只有66.7%，僅占全國平均水平的2/3稍強（詳見表5）。（2）勞動力文化程度低。數據顯示，2006年全國農村勞動力的文化水平主要是初中程度，占比超過一半，而以湖南省桑植縣、永順縣為代表的武陵山少數民族地區農村勞動力的文化水平主要是小學和初中程度，其中，小學程度接近總數的一半，分別達到44.9%、46.5%；大專及以上文化程度，桑植、永順兩縣明顯低于全國平均水平，特別是永順縣，從監測的100戶農村家庭來看，2006年度沒有一人具有大專及以上文化程度，勞動力文化水平之低下可見一斑（詳見圖2～圖4）。（3）思想觀念保守陳舊。大多數貧困經濟學家贊同這樣的觀點，即貧困經常是歷史積淀下來的產物。這里面包含了傳統的生產方式，也包含了歷史形成的觀念和意識形態。在相當程度上支配著貧困地區居民的生產和生活，并成為經濟發展的桎梏。武陵山少數民族地區處于“老、少、邊、山、窮”地帶，人口的低素質除表現為文化水平和生產技能普遍低外，還表現在勞動者的愚昧落后的傳統文化觀念、保守陳舊的習慣思維定勢和膽小怕事的落后社會偏見等。例如，在一些地方，有的安貧樂困、抱殘守拙，小農經濟意識根深蒂固，競爭意識極度缺乏；有的畏懼困難、“等、靠、要”思想甚為嚴重，對新理念、新事物難以迅速接受；有的受交通的極其不便和家鄉情節思想的共同作用本想外出務工的村民仍停留在家中，甚至一些村民根本就沒有出去打工賺錢改善生活的念頭。這些落后的觀念，嚴重阻礙了生產力的發展，即使國家在這些落后地區投入了大量的人力、物力和財力，也仍難以取得預期的效果。這種積淀性貧困是扶貧工作中的一大難題。（三）制度貧困突出按照新制度經濟學的理論，有效率的制度能夠促進經濟增長，反之，無效的制度會成為生產了發展的阻礙。從制度角度對武陵山少數民族地區的貧困狀況進行分析，制度安排上的不合理和不平衡是形成區域經濟發展不平衡的重要因素。1．二元化城鄉結構使人生而有差距1986年國家確定貧困標準時，絕對貧困線與全國農民人均純收入之比為1：2(206／424元)，2006年擴大到1：5(693／3587元)。農村經濟次發達地區受計劃經濟體制的束縛較深，再加上政治、經濟體制改革和轉型滯后，使計劃經濟的思維方式、領導方式和生產方式等非經濟因素，作為一種超經濟力量影響了村民的脫貧致富。在農村，以產權制度、財政制度和土地制度等制度的存在，進一步束縛了農村經濟次發達地區的發展。資源配置制度的不公平和不平等，在武陵山少數民族地區表現的尤為明顯，更加劇了當地貧困村民的貧困程度。2．市場化改革取向使資源向發達地區流動在個體發展資源上，存在著市場配置資源的現象。在農村經濟次發達地區，最大的資本是土地資本和勞動力資本。在我國市場化的進程中，農業成為低效勞動，而貧困地區的勞動力家庭負擔重且整體素質偏差，無論在當地工作還是轉移到較富裕地區，大多從事低酬勞、低效率、高耗時性勞動。由于當地的教育、培訓、就業體系等建構不健全，導致剩余勞動力無法得到有效配置。與此同時，經濟自由和市場機制最顯著的社會功能是導致“社會問題個人化”的社會環境。市場配置資源的經濟運行機制的主導作用和教育、培訓、就業等配套保障機制的缺失狀態，是導致武陵山少數民族地區貧困的社會因素。3．科學性缺乏使管理機制和工作機制不暢制度設計失當，政策導入乏力是武陵山少數民族地區農村人口貧困的社會根源。其主要表現為農村貧困地區不合理的政策和發展思路加劇的農村貧困地區人口貧困化。少數民族農村主要面臨著上級財政扶貧資金投入的規模偏小的問題，而且政府沒有有效地為分配扶貧資金而靈活的制定政策。資金跟著項目走造成了整村推進扶貧目標偏離，“資金跟著項目走，項目又由官方定”，這種扶貧資金的供給模式一方面不能滿足貧困農戶多樣性、分散性及小規模性的生產需求，使他們得不到扶貧資金的扶持，其結果是大多數非貧困農戶受益。同時，以扶持貧困村基礎設施建設項目為重點的項目安排，雖然也考慮到了項目的覆蓋度與受益范圍，能使更多的人口得到扶持，但對商品生產程度低，獲取經濟收入機會缺乏的農戶，這種扶持方式只便利了他們的生活，而不能增加他們的收入。在扶貧資金的確定和分配問題上，扶貧資金在總量上嚴重不足，地方扶貧策略效果不佳。貧困村要有效實現整村推進，按國務院扶貧辦的測算，一般是需要投入資金為150萬至200萬，甚至更多。4．不健全體制使社會保障制度落后由于當地政府缺乏強有力的財政政策資金的支撐，武陵山少數民族地區社會保障制度仍然存在保障層次偏低、投入結構不合理、事權歸屬不明晰、管理運行不科學、縣級財政不堪負重等亟待解決的突出問題。農民最關注的養老保障在范圍、力度、效果等方面遠均未達到理想效果。其主要表現：（1）村社會保障體系不健全，保障面窄。由于體系不健全，種類劃分過細。（2）管理體制分散，政出多門。農村社會保障事業的管理以民政為主，主要有救災救濟、安置、社會優撫、養老保險等業務，衛生部門負責醫療保障。從表面上看，好像農村社會保障工作多部門負責，易形成合力，共同解決問題。而實際上，各部門從本部門利益出發，看問題的角度不同，在實際工作中經常發生決策及管理上的摩擦和矛盾。多部門管理還造成農村社會保障苦樂不均，操作不規范，短期行為多。四、加快武陵山少數民族地區發展的建議（一）制定促進武陵山少數民族地區經濟社會發展的特殊支持政策1．設立“武陵山少數民族脫貧致富實驗區”，統籌規劃，探索跨行政區域發展的新路子武陵山少數民族地區作為跨省市交界的少數民族集聚區，有著良好的統籌發展基礎。一是自然條件上山同脈、水同源、民同俗、經濟同質，資源稟賦相似、發展水平相近、文化基礎連根；二是已有初步的實踐基礎，先后建立過湘鄂川黔邊區縣（市區）政府經濟技術協作會、渝鄂湘黔毗鄰地區民族工作協作會等統籌機制，2009年1月國務院明確提出成立“武陵山經濟協作區”戰略構想。建立“武陵山少數民族脫貧致富實驗區”（以下簡稱實驗區），是要探索跨省市的、大區域的經濟社會發展模式和發展道路，探索連片集中貧困區脫貧致富的新路子，要以“脫貧致富”作為衡量發展的目標。實驗區要弱化行政區域概念，把整個武陵山少數民族地區作為一個經濟圈統籌規劃，協調行動，包括區域內的經濟發展思路、產業布局、重大項目布點、市場構建、資金安排、扶貧戰略等內容，構建成一個大區域、大扶貧、大發展的格局。設立新的實驗區，是要將目前的“武陵山經濟協作區”構想上升到國家戰略和國家總體規劃層次，它要由國家成立專門的領導組織機構（類似“西部開發辦公室”），牽頭負責研究編制武陵山少數民族地區經濟社會發展規劃，在管理體制、運行機制上大膽創新，促進經濟協作和功能互補，為國家制定相關的經濟社會發展政策提供科學依據。2．出臺一系列特殊優惠性的扶持政策，有針對性地解決武陵山少數民族地區的貧困問題按照新時期我國農村貧困的特點，以及少數民族貧困日趨集中和嚴重的現實情況，中央政府要在原有的普惠性扶持政策基礎上，對類似武陵山少數民族貧困集中區實施更加有針對性的、特殊優惠性的扶持政策。（1）轉移支付政策。一是在原基數上增加少數民族發展資金額度。由于物價水平上漲和少數民族民眾貧困程度加深，促進少數民族發展的資金漸顯不足，因此，建議每年按照上年物價上漲幅度增加少數民族發展資金，直接有效地促進武陵山少數民族群眾脫貧致富。二是增設新的脫貧致富專項資金，主要用于貧困農戶的農業生產和農資補助，以及勞動力技能培訓，以提高少數民族家庭的自我發展能力。三是增加中央稅收留成部分，武陵山少數民族地區內的企業營業稅、個人所得稅可以由地方參與分享；加大礦產、水電、油氣等資源的央地分享比例，可按一定比例提取并設立“武陵山少數民族地區生態補償專項資金”，確保該區域生態保護和建設資金。四是取消武陵山少數民族地區項目建設配套資金。近年來，國家和相關省市對武陵山少數民族地區的項目支持，都要求地方財政配套一定比例資金。考慮到本地區絕大多數現實均為國家扶貧重點縣，地方財政十分拮據，難以落實項目配套資金，導致很多扶持項目功效減弱。因此，建議中央對武陵山少數民族地區安排基礎設施建設項目、各省市對自治縣安排基建項目時，均免除地方財政配套資金，是武陵山少數民族地區能輕裝上馬，加快發展。（2）金融支持政策。一是鼓勵和支持國家政策性銀行對武陵山少數民族地區進行專項建設和發展貸款，其額度和利息均按照最優惠政策執行。二是放寬中小金融機構準入門檻，加大發展農村村鎮銀行和小額信貸的力度，允許多樣化資金進入農村金融體系。三是允許設立區域性的“中小企業直接融資促進機構”，幫助武陵山少數民族地區中小企業上市融資；允許發行一定量的地區性政府債券，為武陵山少數民族地區經濟社會發展籌集資金。四是擴大農業保險的范圍，放寬農村貧困家庭參保條件，減少農戶因災因害因市場導致的農業風險。（3）特殊扶貧政策。一是要在新的國家扶貧戰略中體現類似武陵山少數民族集中貧困區的利益，扶貧的重心要放在少數民族貧困連片集中區，扶貧項目和扶貧資金要重點投放在這些區域。建議中央和省市投放在武陵山少數民族集中貧困區的比例不低于當年扶貧資金投入總額的200%。二是要構建一個大扶貧格局。建議中央在“武陵山少數民族經濟發展實驗區”內整合扶貧辦在內的政府各部門，將來自各渠道、各部門的扶貧項目及資金整合到一個統一部門，減少政出多門、資金條塊分割的局面。三是調整武陵山少數民族地區“整村推進”任務的額度和完成時間，提高扶助額度到每村300萬元，并將扶助資金捆綁在一起，整塊地用于脫貧致富。以湖北省為例，列入“整村推進”的項目村全省共計1900多個，目前已完成800個，而余下的1100個項目村主要集中在武陵山少數民族地區，在5年時間內分批進行，共需投入約33億元。四是實施社會保障政策。主要加大武陵山少數民族貧困集中區內農戶的醫療保障制度改革，增加醫療報銷比例和補貼額度。以上促進武陵山少數民族地區少數民族群眾脫貧致富的特殊優惠性政策，是基于該地區貧困狀況和地區發展重要性而言的，建議中央政府在該區域設立“政策執行落實監測點”，由各省市民委系統出面，建立起一個合作協調機制，全面評估和監測政策效果，有效地推進武陵山少數民族地區經濟社會又好又快發展。3．綜合考慮，因地制宜，分類實施扶持武陵山少數民族地區的特殊優惠性政策確定扶貧政策要根據當地的實際情況，因地制宜，分類實施，建議制定適合當地實際情況的有區別的、特殊優惠的扶持政策。優先將特困少數民族地區的貧困村全部納入整村推進的扶貧開發規劃，要堅持開發式扶貧，在政策和資金上加大支持力度，重點改善水、電、路、通訊及住房等生產生活條件，實現穩定脫貧；而對那些缺乏基本生存條件的貧困人口，要實行生態移民和易地搬遷扶貧，確保移得出、穩得住、能致富；對因病因殘、生態移民等特困群眾，要逐步探索建立最低生活保障制度；對貧困農牧民，要加強技能培訓，拓寬農牧民參與公共工程建設、進城務工等的就業渠道，增加收入。（二）建設武陵山少數民族地區人口現代化作為扶貧開發突破的重點要實現武陵山少數民族地區脫貧致富，與其說是自然條件惡劣、經濟基礎差所帶來的難題，不如說是勞動力素質難以適應改革和發展需要所伴隨的困難。少數民族人口素質水平和結構、人才隊伍結構等與民族地區現代化的發展需要還有相當的差距。就本質而言，當前該地區人口素質“仍然是一種與農業文明相適應的素質，尚未實現與現代化相適應的素質飛躍”。在現代化的有序發展中，少數民族人口的現代化與民族地區現代化是一個雙向構建的過程，理論和現實表明，少數民族人口的現代化才是民族地區現代化的出發點和最終目的。1．解放思想觀念，強化能力建設，促進武陵山少數民族地區人口現代化進程解放思想，轉變觀念，對于提高武陵山少數民族地區人口素質至關重要。國家應花大力氣采取行之有效的措施，設法革除潛藏在少數民族群眾頭腦中的陳舊思想觀念和計劃經濟條件下形成的錯誤行為方式。正如江澤民所講的:“民族地區的廣大干部和群眾要抓住機遇，發揚自力更生，艱苦奮斗的精神。努力創造改革和建設的新業績。”在生氣勃勃的謀求現代化的發展浪潮之中，無論是主動地還是被動的，各少數民族無一例外地被推進發展的快車道之中。武陵山少數民族樹立信心，抓住機遇，明確目標。快速行駛的現代化列車中各少數民族“一個都不能少”，也“一個都不會少”。在《21世紀議程》（聯合國環境與發展大會）中，能力建設是一個十分重要的概念，幾乎所有方案領域的實施手段均包括能力建設。針對不同的領域或對象，能力建設的內容和重點各不相同，但總的來講，能力建設涉及一個國家或地區的人力、科學技術、組織、體制和資源等方面的能力，基本目標是提高一國（地區）評估、甄別、選擇、消化及應用等方面的能力。一個國家（地區），可以從國外引進現代化的科學技術、管理思想和管理方法，也可以引進國外先進的政治和行政制度，但決不能，也不可能把現代化國家國民的意識、精神、思想和行為等全盤移植到本國、本地區、國民的身上。因此，以人力資源開發和能力建設為核心，推動武陵山少數民族地區各項事業的健康發展，繼而促進武陵山少數民族人口現代化進程，通過人口現代化，實現武陵山少數民族地區人口、經濟、社會、資源環境的可持續發展。2．發展職業教育，加強技能培訓，建立健全結構合理的教育支持體系教育是塑造現代化人的重要途徑，在決定一個人的現代性水平方面，教育是關鍵因素。現代教育不僅在培養和塑造現代人的文化素質、行為方式、人生態度方面起著重要的社會性規范作用，而且在很大程度上激活了人的自我意識，提高了現代人的需求水平與自我教育能力，使現代人在終身化與開放化的教育氛圍中不斷的完善與發展了自我。因此，必須把民族教育擺在優先發展的戰略地位，以提高武陵山少數民族整體素質為根本目的。（1）大力發展面向農村群眾的職業教育。支持各類職業技術院校擴大在武陵山少數民族地區農村的招生規模，鼓勵農村初、高中畢業生接受正規職業技術教育。通過設立助學金、發放助學貸款等方式，幫助家庭困難學生完成學業。加強武陵山少數民族地區縣級職業教育中心建設，有條件的普通中學可開設職業教育課程。加強武陵山少數民族地區農村職業教育師資、教材和實訓基地建設。（2）把中南民族大學打造成民族干部培訓基地。中南民族大學是一所直屬國家民族事務委員會的綜合性普通高等院校，地處中部重鎮——武漢；擁有一支數量充足、結構優化、素質優良的師資隊伍，在堅持“面向少數民族和少數民族地區，為少數民族和民族地區的經濟與社會發展服務”的宗旨下，50多年來已累計培養60000余名各類民族干部和專業技術人才，為推動各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展做出了積極貢獻。堅持能力培訓原則，設在中南民族大學的干部培訓主要是面向武陵山少數民族地區的州（市）級、縣級和鄉鎮村從事民族工作的領導，尤其是婦女干部和年輕干部進行扶貧開發領導能力培訓。干部培訓旨在更新觀念，提高政策制定和執行水平，加強管理和協調能力，有效領導與支持基于需求的減貧工作。其目標是提高整體管理結構和機制，以支持和實現基于需求的，提高反應和協調效率，營造一個能夠有效應對變化的新的領導環境。培訓將緊緊圍繞以提高武陵山少數民族地區干部素質、加強武陵山少數民族地區扶貧開發領導能力建設為中心，采取定向、委托等培訓方式，分期分班進行經濟管理、“三農”發展、自然生態保護、文化旅游開發等方面的職業培訓。領導能力培訓包括訪問學習、考察和培訓等內容，主要面向來自武陵山少數民族地區湘鄂渝黔4省市、6州市區、55縣市區的和1000余鄉鎮的干部。結合現實需要，經過一定時期的培訓，不同級別干部均應達到不同崗位所要求的相應水平。其中，州級干部經過培訓應達到博士研究生水平，縣級干部應達到碩士研究生水平，鄉鎮干部應達到本科水平。參加培訓的少數民族干部由國家民族事務委員會、4省市民族事務委員會和項目合作單位共同提議，并報項目管理層批準。參加培訓的人員范圍包括：主管少數民族社會經濟事務的州級和縣級領導；各鄉鎮的領導；相關地方發展和改革委員會、民族事務委員會（局）、發改局、科技局、扶貧辦、財政局、衛生局和旅游文化局等單位的官員。項目將采取特殊措施保證婦女參與培訓活動。每一期培訓結束時要進行評估，并且要開展詳細的項目中期評估。建立一個領導能力培訓班“校友錄”，以便于今后提供反饋和對項目活動的支持。要求參與培訓人員在培訓結束后半年內提供詳細的反饋，并在地方民委和項目合作單位支持下，通過研討會或座談會的形式在自治州級和縣級傳播經驗。（3）加強農民工職業技能培訓。適應工業化、城鎮化和農村勞動力轉移就業的需要，在武陵山少數民族地區大力開展農民工職業技能培訓和引導性培訓，提高農民轉移就業能力和外出適應能力。擴大農村勞動力轉移培訓規模，提高培訓質量。繼續實施好農村勞動力轉移培訓“陽光工程”。完善農民工培訓補貼辦法，對參加培訓的農民工給予適當培訓費補貼。推廣“培訓券”等直接補貼的做法。充分利用廣播電視和遠程教育等現代手段，向農民傳授外出就業基本知識。支持用人單位建立穩定的勞務培訓基地，發展訂單式培訓。輸入地要提高農民工崗位技能納入當地職業培訓計劃。要研究制定鼓勵農民工參加職業技能鑒定、獲取國家職業資格證書的政策。建議群眾的培訓由當地各級民委牽頭，對當地少數民族進行職業技能和農業生產技術培訓。（三）大力加強武陵山少數民族地區交通基礎設施建設武陵山少數民族地區長期貧困的重要原因之一就是交通基礎設施建設滯后。這里山連山，山銜山，修橋筑路的成本其他一些地區的幾倍甚至十幾倍。以在建的宜萬鐵路為例，其橋隧比接近70%，是當今世界上的“三最鐵路”（施工難度最大，技術要求最高，建設成本最貴）。因此，在武陵山少數民族地區發展交通，不能算短期成本帳，要算長期政治賬。建議國家在編制“十二五”社會經濟發展規劃時，對武陵山少數民族地區交通基礎設施建設給予重點支持，抓好交通干線通道建設，盡快打通經濟發展大動脈。1．構建“兩縱兩橫”大通道“兩縱”指安（安康）張（張家界）常（常德）鐵路和安（安康）吉（吉首）高速公路。重點是爭取在“十二五”期間建設安（安康）張（張家界）常（常德）鐵路。安張常鐵路北起陜西安康，經重慶城口、奉節、湖北恩施、宣恩、湖南桑植接焦柳線的張家界站至石長線的常德站。該線經西康線可直達西安、延安、包頭、白云鄂博；向南經焦柳線到達北海，又可經石長線到長沙與京廣線相連，直達廣州。安吉高速公路為國家規劃的包頭至茂名高速公路的連接線，北接包茂線安康互通，北上直通內蒙包頭，南連包茂線花垣互通，南下直達廣東茂名，建設該工程將形成一條南北大通道。“兩橫”指滬漢蓉鐵路快速通道和滬渝高速公路。國家規劃建設的滬漢蓉鐵路快速通道，包括在建的宜萬鐵路和即將開工建設的利（川）渝（重慶）鐵路。2．形成縣際間區域交通大網絡著手改造升級區域內縣際間低等級公路，形成武陵山少數民族地區縣際間區域交通大網絡，使武陵山少數民族地區以交通為主的基礎設施建設得到快速發展，變武陵山少數民族地區的咽喉之地為交通樞紐。（1）縣際間道路項目，主要指縣與縣之間的連接道路，縣域出口路和經濟斷頭路。要充分利用國家和各省市的政策性投資，基本完成區域內出口路、經濟斷頭路的改造升級，實現縣與縣之間通一級公路，逐步構建起區域性公路循環網絡。（2）鄉村公路項目，包括鄉與鄉之間的連接道路，農村通村公路（水泥路）工程和通達工程。鄉村公路是公益性最強的公共基礎設施，屬于典型的公共物品，是農民生產生活、農村經濟社會發展的基礎。加快發展農村公路，改善農村交通狀況，代表了最廣大農民群眾的根本利益，是在交通建設領域實踐“三個代表”重要思想的具體行動。鄉村兩級組織要將通村公路建設作為一項重要任務來抓，按照鄉與鄉之間通二級公路、村與村之間通水泥路的標準加快建設，由相關縣市領導負責搞好技術培訓和協調工作。對于通村公路的建設，一是要依靠國家和各省市的投資政策；二是要充分調動和發揮受益單位以及廣大群眾的積極性，形成合力；三是要合理確定其建設規模和建設標準，不能盲目追求建設目標而忽視其建設標準；四是要把建設質量放在第一位，要建群眾放心路、滿意路、致富路，要建一條成一條，切實把好事辦好。（四）繁榮武陵山少數民族地區民族文化旅游產業加強民族文化資源的保護力度，正確處理民族文化的傳承保護與開發利用的關系，是確保武陵山少數民族地區可持續發展，解決現實民族問題的重大舉措。建議各級政府：一是將武陵山少數民族地區打造成“中國中南民族文化展示基地”、“中國最大的生態氧吧”；二是設立“少數民族文化發展基金”，確保少數民族文化發展資金增長比例應與國家經濟發展增速相匹配。1．總體思路（1）生態優先。正確處理資源利用與環境保護的關系，構建生態與產業雙贏格局，追求包括生態、經濟、社會三大效益在內的綠色效益最大化，努力實現人與自然和諧相處、協調發展。尤其是在生態環境容量和資源承載能力范圍內，建設生態友好和負責任的旅游業，把旅游開發對環境造成的負面效應減到最低限度。生態質量與其他方面（包括景觀質量）發生沖突時，以生態質量優先。（2）文化引領。以先進思想文化和優秀民族文化引領和促進建設與發展，充分挖掘文化深厚底蘊，大力彰顯文化獨特個性，全面提升文化創新能力，高度自覺運用文化的效能和力量，不斷給予經濟以推動、精神以鼓舞、生活以欣悅、社會以和諧，積極探索將文化資源轉化為產業優勢，將精神力量釋放為發展能量，使文化成為武陵山少數民族地區涌動活力與魅力、迸發張力與動力的不竭源泉。（3）旅游惠民。以人為本，惠及民生，是發展旅游經濟的根本出發點和落腳點。有針對性開發旅游富民惠民項目，培植增收致富產業，建設宜居、宜業、宜觀、宜游、宜閑城鄉。切實保證各族人民群眾對旅游發展的公平參與權，設計合理分配機制，擴大旅游就業容量，讓當地居民分享旅游發展的成果，使旅游利益相關者的關系更加和諧。2．發展戰略（1）開展旅游合作，共建旅游經濟發展圈。通過多渠道多層面的合作，實現武陵山少數民族地區旅游經濟一體化，以帶動整個地區經濟大發展和經濟增長極的形成。一是旅游黃金線路共建。以城市為核心，以交通干線為紐帶，以各個旅游景點為目的地組建旅游黃金線路，形成張家界、古丈、吉首、鳳凰、懷化、恩施、黔江為核心的分別向四周呈放射狀展開的6個旅游黃金線路樞紐，建設銅仁、黔江、恩施等地、州、市、區圍繞“張家界—猛洞河一鳳凰—張家界—猛洞河—德夯—邊城茶峒—黔江小南海”“張家界一里耶、烏龍風景區一恩施清江一巴東三峽”的旅游黃金走廊。二是旅游經濟圈共建。以主要風景點為基礎，以吉首、張家界、懷化、恩施、銅仁、黔江等中心城市為支撐點，組建旅游經濟圈，構建起多渠道、多層面的旅游大市場，形成武陵山少數民族地區旅游經濟發展的脊梁。三是建立武陵山少數民族地區旅游中心和區域“增長極”。從當前旅游業發展的狀況、旅游景區景點知名度和旅游業發展規模來看，張家界應作為本區域旅游中心城市和區域旅游業發展的首要“增長極”。（2）實行生態補償，加大天然林保護投入。武陵山少數民族地區是我國重要的生態功能區，恩施州，湘西州、銅仁地區森林覆蓋率分別達到67%、62%、44.47%，而湖北省、湖南省、貴州省森林覆蓋率為26.77%、40.63%、23.83%、全國平均森林覆蓋率為18.21%。武陵山山區應注重區域多功能性開發，主要圍繞生態功能和文化功能做大文章。在主體功能區的構架下，武陵山少數民族地區承擔了更多的生態和環境保護的義務，其他區域則從中受益。按照環境公平的原則，各區域均有享受充分的發展經濟和各種區域開發活動的權利，同時也均應承擔保護生態和環境的義務。相對于全國而言，武陵山少數民族地區更多的是承擔生態保護功能，與生態保護功能相矛盾的經濟活動將會受到限制。為此，按照區域分工的原則，必須對武陵山少數民族地區進行生態補償。在繼續鞏固退耕還林和天然林保護的基礎上，建議以“項目支持”的形式加大后續產業的支持，以使退耕還林“退得下、穩得住、不反彈”，加大天然林保護的投入。3．成功實踐當前，各級政府均認識到了文化產業在推動當地經濟社會發展方面的重要作用，紛紛加大投入，促進文化產業的快速發展。以湖北省為例，目前正在積極探索“鄂西生態文化旅游圈”建設，制定了《鄂西生態文化旅游圈發展總體規劃（2009-2020）》。其總體思路是：將內生增長方式建立在圈域生態、文化資源科學保護和合理利用的基礎上，通過體制機制創新，整合生態、文化和其他產業資源，借助于旅游產業發展平臺，發揮特色資源的綜合效益，實踐內生增長方式的全新內涵，創新管理體制、經營機制和投融資體制，形成支持內生增長方式的原動力；通過建立健全激勵機制形成合作和利益機制，優化產業結構，調整和完善鄂西圈的經濟空間布局，打造“生態文化旅游資源-產品-產業-營銷-消費-效益”的鄂西圈經濟社會發展模式。同時，借助于鄂西圈周邊省市資源，形成新的發展機遇，實現與武漢城市圈呼應互動的區域發展新格局。（五）促進武陵山少數民族地區特色產業發展1．圍繞煙、茶、果、菜、藥產品優勢發展特色經濟煙、茶、果是武陵山少數民族地區的傳統產業，已經成為農民增收致富的主導產業，以薇菜、香菇和反季節蔬菜為主的綠色食品加工業正蓬勃發展。另有野生藥材近千種，發展生物醫藥和化工潛力巨大。（1）生態茶產業。武陵山少數民族地區屬于云貴高原的東部區域，是中亞熱帶常綠闊葉、落葉闊葉和針葉混交林區，是茶樹適宜的生態區，亦為茶樹分布的南北過渡地帶。武陵山茶區海拔高度不同，氣候差異明顯，為典型的山地氣候。冬無嚴寒，夏無酷暑，云多霧大，日照較少，雨量充沛，空氣潮濕，氣候很適宜產好茶。武陵山少數民族地區產好茶，獨特的地質地貌是基礎。磷、鋅、硒等元素和土壤富含有機質對茶葉品質的形成有著重要作用，武陵山地區就是富硒茶主要產地。地貌的多樣性，為茶葉品種的多樣性創造了條件。武陵山少數民族地區的海拔高度對茶葉品質尤其是香氣形成更有利，正是“高山云霧出好茶”。茶樹的樹形為灌木型，葉片有大、中、小片之分，具有生態的多樣性。如湖北恩施大葉茶，湖南安化中葉茶及大多數的小葉茶。（2）富硒綠色食品業。武陵山少數民族地區不僅遠離都市，受工業環境污染少，有適宜各種山野菜生長的土壤、氣候，而且硒資源特別豐富，各種農產品、野生菜果硒含量高，食用后十分有益于身體健康。以恩施州為例，恩施的山野菜種類較多，營養價值豐富，有的還有保健功能，主要有薇菜、莼菜、葛仙米、箬葉、山藥、魔芋等，僅魔芋一個品種種植面積就達7O萬畝，形成了年加工芋角2萬噸、精粉和微粉3000噸的能力，實現收入25億元，創利稅2500萬元；薇菜、莼菜等已打人國際市場，成為搶手貨，餳銷不衰，年出口創匯300萬美元。（3）水果產業。武陵山少數民族地區幅員廣闊，屬亞熱帶山地季風濕潤氣候，光熱充足，無霜期長，適宜獼猴桃等水果的生長。以獼猴桃為例，目前歐洲大部分地區沒有獼猴桃栽培基地，而東亞各國由于地價、勞動力價格、氣候等因素影響，種植面積很少，是獼猴桃進口國。隨著國內消費理念和消費結構的轉變，獼猴桃的國內市場前景也將十分廣闊。因此，該地區可以按照依托資源、政府引導、依靠科技、產業深化、市場推進的科學發展路徑，做大做強水果產業。（4）生物醫藥和化工產業。武陵山少數民族地區位于我國亞熱帶濕潤氣候區，熱量充足，降水豐沛，地貌復雜，生態環境類型多樣，大自然的鬼斧神工造就出了龐大而神奇的“天然植物園、動物園及藥材寶庫”，孕育成明顯的生物資源多樣性優勢。據粗略統計，武陵山少數民族地區經濟植物多達3000余種，其由藥用植物達2000余種，常年收購的名貴與大宗常到品種達300余種，有聞名海內外的油桐、油茶、生漆、五倍子、水杉、黃連、杜仲等林特產品資源，有久負盛名的黃柏、黨參、靈芝、當歸、天麻等名貴中藥材資源，有富有開發前景、得天獨厚的青蒿、姜黃、銀杏等天然藥源植物資源，發展生物醫藥和化工潛力巨大。如八峰藥化研制的氨基酸口服液暢銷美、英、法、日和新加坡等34個國家和地區，已與國內外200多家客戶形成貿易關系，不僅解決了本村人就業難的問題，還解決了全縣下崗職工和貧困戶就業人員1200余人，就業人員是全村總人口的2.5倍，企業人均工資達7395元。2．立足山、水資源優勢發展特色經濟武陵山少數民族地區發展水電產業有其獨一無二的條件。一是水能蘊藏量豐富。據調查，武陵山少數民族地區境內水能理論蘊藏量約有4100萬KW，可開發量約達3230萬KW。其中，湘西州內就有大小溪流1000多條，水資源蘊藏量為168萬KW，可供開發104萬KW，現僅開發15.4萬KW，占可開發量的14.3%；黔江區內大小溪流密布全境，流域面積在50平方公里的河流86條，50~100平方公里的河流40條，100~500平方公里的河流27條，大于500平方公里的河流19條，多年平均過境流量458.43億方，水能資源可開發量300萬KW，現已開發的僅為6%；銅仁地區有烏江、錦江、印江等過境，水能資源理論蘊藏量為203.74萬KW，可開發量150萬KW。二是開發成本低。水頭落差大，水量充沛，河道狹窄，地質條件好，淹沒損失小，水系的梯級開發具有很大的潛力。三是污染小，可持續發展能力強。四是帶動效應明顯。水資源的充分利用，不僅會在建設期間加大移民規劃、小城鎮建設，改善基礎設施，拉動流域經濟，還會在建成后改善生態環境，為流域內的航運、灌溉、養殖、旅游業的發展起到積極作用，為發展經濟增強后勁。例如，恩施州水布婭工程、恩施大龍潭電站、宣恩洞坪電站、芭蕉河一級水電站有力地支撐了全州固定資產投資的快速增長，位于黔江區新華西路的重慶烏江電力集團公司供電網絡覆蓋酉、秀、黔、彭、石一區五縣，解決2000多人就業。3．利用人力資源優勢發展打工經濟武陵山少數民族地區有著豐富的人力資源，可以將建筑安裝等勞動密集型產業列為主導加以扶持發展。把建筑安裝作為主導產業的理由：一是經濟總量較大。以恩施州為例，2002年，第二產業增加值38.85億元，增長8.7%，其中建筑業完成增加值8.75億元，增長19.6%。二是增長速度快。如湘西州，2001年資質等級四級及以上建筑業總產值4.31億元，2002年增長到6.37億元，增長47.8%；建筑業全員勞動生產率65349元/人，增長51.8%；房屋建筑施工面積134萬平方米，增長26.1%；房屋建筑竣工面積66萬平方米，增長5.3%。三是產業帶動性強。建筑安裝業既服務于生產，又服務于生活，與冶金、化工、木材等眾多部門聯系緊密，能帶動大批關聯產業發展。四是屬勞動一技術密集型產業，可以吸納大量城鄉勞動力，增加就業機會，緩解武陵山少數民族地區嚴峻的就業壓力。表1：武陵山少數民族地區主要發展指標與全國及所在省市比較（2008年）地區人均GDP城鎮居民人均可支配收入農村居民人均純收入城鎮化率數值比全國低比全省低數值比全國低比全省低數值比全國低比全省低數值比全國低比全省低恩施州7159154361268594463527370725192242213725.520.1219.5湘西州908113514721899032890391825742187193834.311.387.85張家界市12337102583962105612410326028431918166937.18.585.05懷化地區1095011645217110025294817332677208412034.611.086.4銅仁地區54411705433388400457333582410235138728.716.980.5黔江區138738722408011132184132363332152579432.613.1317.44單位：元資料來源：恩施州、湘西州、張家界市、懷化地區、銅仁地區、黔江區數據來源于各州（市、區）統計局，2009年7月；湘、鄂、渝、黔四省（直轄市）數據來源于各省（直轄市）統計局發布統計公報，2009年3月，經計算得到；全國數據來源于國家統計局發布的統計公報，2009年3月，經計算得到。表2：不同貧困線下湖南省桑植縣農村貧困的度量（2006～2008年）貧困指標200620072008貧困線：958元/人H0.23930.05780.0253PG0.03140.05310.0166SPG0.00720.01370.0026貧困線：1067元/人H0.23930.12560.0557PG0.24060.18480.1080SPG0.06850.05230.0178貧困線：1196元/人H0.24690.12560.1063PG0.06800.05600.0265SPG0.02280.01860.0051注：1．代表貧困發生率，該指標用來衡量貧困線以下人口占總人口的比重，公式為：，其中，為貧困人口比重，為貧困人口數，為總人口數；2．代表貧困深度指數，該指標用來衡量貧困人口人均收入相對于貧困線的差距，公式為：，其中，為貧困深度指數，為第個貧困者的收入，為貧困線；3．代表貧困強度指數，該指標用來衡量貧困分布的均衡程度，其數值大小與貧困深度的平方呈正相關關系，公式為：，其中，為貧困強度指數。資料來源：桑植縣統計局，2009年7月。表3：桑植縣按農戶人均純收入的農戶分組的各組戶數情況人均純收入年份小于a[a，a+500）[a+500，a+1000）大于等于a+10002006218324920071011285120084152754注：a為當年的貧困線，2006、2007、2008各年的a值分別為958元、1067元、1067元。資料來源：根據桑植縣統計局提供的數據，經整理后得到（圖1同）。表4：湖南省武陵山少數民族地區省際公路中“斷頭”情況序號湖南省路段臨省（市）銜接路段路段編號路段名稱現狀等級銜接地區路段名稱現狀等級一、國道1G320芷江至鲇魚鋪二級、三級四級、等外貴州G320玉屏至鲇魚鋪三級2G319花垣至茶洞三級重慶G319秀山至茶洞二級3G209永順至團結橋二級、三級四級湖北G209宣恩至團結橋三級二、省道1S222藕團至界牌等外貴州羅團至界牌三級2S232弓判至平侖坳三級、等外貴州天柱至平侖坳四級3S308鳳凰至大興機場三級、四級貴州銅仁至大興機場二級三、縣道1懷X067涼傘至關口四級貴州關口至青溪等外2懷X066芒靠至寸口四級貴州玉屏至寸口四級3懷X051老晃城至田坪三級貴州銅仁至田坪二級4懷X050上坪至湖廣橋四級貴州萬山至湖廣橋四級5懷X040錦和至漾頭四級、等外貴州銅仁至漾頭四級6湘西X035麻粟場至螺絲懂四級貴州黃連至螺絲懂四級7湘西X031團結至虎渡口三級、四級貴州長興至虎渡口等外8湘西X033長興至和平四級重慶壩浪至和平四級9湘西X029野竹坪至小牙口四級重慶龍池至小牙口四級10湘西X054黃連至秀山大橋四級重慶石堤至秀山大橋四級11湘西X053貴塘至卡門四級重慶渤海至卡門四級12張X027涼水口至三臺四級湖北茅壩至梳背溪二級13張X026廟咀河至梅坪四級、等外湖北走馬至梅坪三級14張X030芙蓉橋至淋溪河四級湖北江坪河至淋溪河15張X025瑞塔鋪至長潭坪四級湖北楊坪至長潭坪四級資料來源：王汀明：《湖南省武陵山民族地區交通發展現狀與建議》，2005年。表5：武陵山少數民族地區兒童在校率與全國比較（2006年）單位：%指標全國武陵山少數民族地區湖南省桑植縣湖北省利川市7-15歲兒童在校率98.381.496.27-12歲兒童在校率99.210010013-15歲兒童在校率97.366.791.3資料來源：全國數據來源于《中國農村貧困監測報告（2007年）》，經整理得到；武陵山少數民族地區數據分別來自于湖南省桑植縣、湖北省利川市統計局農村貧困監測年報資料（2006年），經整理得到。資料來源：同表9。資料來源：同表5。附1：武陵山少數民族地區地理范圍的界定武陵山少數民族地區是指以武陵山脈為中心的湘鄂渝黔邊境臨近地區，它既是一個歷史上的行政區劃概念，又是一個自然地理概念。總的來看，其名稱來源主要有三個方面。首先，從歷史沿革看，武陵歷史發展過程中的一個行政區劃概念。龍山出土的秦簡中已有“武陵”一詞。漢朝初年設置武陵郡后，“武陵”一詞成為行政區劃名稱。《辭海·地理分冊》對武陵郡管轄范圍做了界定。“武陵，郡名，漢高帝置。治所在義陵（今湖南溆浦南）。轄境相當今湖北長陽、五峰鶴峰、來鳳等縣，湖南沅江流域以西，貴州東部及廣西三江、龍勝等地。東漢移治臨沅（今湖南常德市西）。其后，轄境逐漸縮小。隋開皇九年（589年）廢，大業及唐天寶、至德時又曾改朗州為武陵郡。境內少數民族和漢族雜居，被稱為‘武陵蠻’”。由此可見，武陵郡始于漢代，廢于唐代。從漢代設置武陵郡起，武陵地區一直是完整而穩定的歷史地理單元。其次，從自然地理看，“武陵”一詞源于武陵山脈，是一個自然地理概念。武陵山脈是橫亙于中國中部的重要山脈，是中國自然區劃由第二階梯云貴高原向第三階梯東南丘陵過渡地區。《辭海》中說：“武陵山，在湖南省西北部及湖北、貴州兩省邊境。東北——西南走向，烏江和沅江、澧水分水嶺。海拔1000米左右，主峰梵凈山（2494米）位于貴州省江口縣北，富林、礦資源。”再次，從現實狀況看，政界、學術界、旅游界和商界已把“武陵地區”作為一個自然地理實體，作為一個約定俗成的自然地理概念。早在上世紀80年代，黨中央、國務院按照區劃經濟的同類性把武陵地區劃為全國十八大集中連片的貧困地區之一。此后數年，武陵地區多次召開湘鄂渝黔四省市武陵地區縣（市）政府經濟技術協作會議、湘鄂渝黔毗鄰地區民委民政工作協作會議和旅游局構建“大武陵旅游圈”研討會議。全國政協2004～2007年連續4年共同舉辦4次“中國武陵山民族地區經濟社會發展座談會”。2009年，國務院國發【2009】3號提出協調渝鄂湘黔四省市毗鄰地區成立“武陵山經濟協作區”，并將于2009年10月正式成立，以尋求資源的共同開發、共同利用。可見，“武陵”是一個悠久的歷史地理概念，至今已有2200多年歷史。“武陵地區”是以武陵山脈為主線，以土家族、苗族、侗族為主體的湘鄂渝黔四省市毗