銀行風(fēng)險防范論文銀行風(fēng)險控制論文：淺談銀行如何有效防范地方政府融資風(fēng)險摘要：在94年國家進(jìn)行分稅制改革之后，財(cái)政收入向中央政府集中，這加劇了各地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不平衡的局面，政府融資平臺為地方政府拓寬了融資渠道。進(jìn)入2008以來，受國際金融危機(jī)的影響，我國實(shí)施了寬松的貨幣政策和積極的財(cái)政政策，推動了各地方政府融資平臺飛速發(fā)展，在應(yīng)對金融危機(jī)方面起到了重要作用。但是地方政府融資債務(wù)瘋狂增長下其隱藏的風(fēng)險已經(jīng)逐漸凸顯出來，值得我們關(guān)注。本文從銀行的角度淺析了銀行如何防范來自地方政府融資的風(fēng)險。關(guān)鍵詞：政府融資；銀行信貸；風(fēng)險管理1地方政府融資的現(xiàn)狀及存在的主要問題在94年國家進(jìn)行分稅制改革之后，財(cái)政收入向中央政府集中，事權(quán)的中心下移，造成了中央與地方在財(cái)權(quán)與事權(quán)方面的不平衡。有數(shù)據(jù)顯示，實(shí)施分稅改革制以后，中央財(cái)政收入占整個財(cái)政收入的68%，地方政府的收入僅占32%，但地方政府支出卻占60%，中央政府支出只占30%左右。[1]地方政府為了緩解財(cái)政供給與支出之間的矛盾，拓寬融資渠道，加快發(fā)展，地方政府融資平臺便應(yīng)運(yùn)而生3800家左右，總負(fù)債規(guī)模5.26萬億元。而近期中金公司發(fā)布的一份報(bào)告披露，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額約為7.2萬億元，其中2009年新增額為3萬億元，占銀行新增貸款的近40%[2]。按照2009年GDP增長8.7%來看，2009年地方政府建設(shè)負(fù)債率快速上升到14.9%，比2008年提高了3.9個百分點(diǎn)[3]。再據(jù)另一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，截至2009年底，在有統(tǒng)計(jì)數(shù)字的31個省、市、自治區(qū)中，只有黑龍江、內(nèi)蒙古、新疆、西藏、山西、河南、貴州、寧夏8個省區(qū)的平臺貸款債務(wù)率低于60%（平臺債務(wù)合計(jì)/本省GDP），有10個省市甚至超過了100%[4]。地方融資平臺的債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)逐漸凸顯出來。2地方政府融資中的銀行風(fēng)險特征那么銀行為何愿意把如此大的信貸規(guī)模投入地方項(xiàng)目當(dāng)中呢？首先，目前商業(yè)銀行特別是大型的商業(yè)銀行，資金充裕。2009年在中央銀行寬松的貨幣政策的引導(dǎo)下，銀行出于經(jīng)濟(jì)利益動機(jī)，需要放貸；而且目前國有銀行衡量業(yè)績表現(xiàn)的基礎(chǔ)主要依據(jù)信貸、存款、信用卡和利潤增速是否超過其他銀行，而不是資產(chǎn)回報(bào)率；不過最終，大型的基建項(xiàng)目背后通常都有事實(shí)上的政府擔(dān)保。因此不少銀行愿意向政府項(xiàng)目貸款。[5]可是如此大的信貸規(guī)模的背后也隱藏著一定的風(fēng)險，在此簡述為以下三點(diǎn)：2.1信息不對稱，地方政府融資平臺存在償付風(fēng)險目前各級地方政府融資平臺業(yè)務(wù)的資金很多都用于一些非經(jīng)營性或是準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目大都缺乏良好的經(jīng)濟(jì)效益，出現(xiàn)在經(jīng)營期限內(nèi)現(xiàn)金流無法覆蓋貸款本息的現(xiàn)象，從而使還款來源存在嚴(yán)重不足，還款只能依賴當(dāng)?shù)刎?cái)政的統(tǒng)籌安排，造成了地方政府融資平臺的高負(fù)債率。巨大的還款壓力對一些財(cái)力相對較弱的地方政府是一個很大的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致貸款償還困難，最終成為銀行的不良資產(chǎn)。同時，由于銀行和政府融資平臺之間存在嚴(yán)重的信息不對稱，商業(yè)銀行無法準(zhǔn)確的評估各地方政府的真實(shí)財(cái)力，特別是難以全面掌握地方政府融資總量、負(fù)債規(guī)模、可持續(xù)收入等情況，既無法做到對借款人客戶評級，也不可能實(shí)現(xiàn)對具體貸款的債項(xiàng)評級，嚴(yán)重影響了商業(yè)銀行預(yù)測貸款風(fēng)險，平衡貸款的風(fēng)險與收益。另一方面，許多地方政府建設(shè)項(xiàng)目多，資金缺口大，為了多融資金，往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的亂象局面。由于每家銀行難以把握地方政府的總體債務(wù)和財(cái)政安排的還款資金情況，即使本行貸款項(xiàng)目有還款的現(xiàn)金流，今后也可能被政府統(tǒng)籌平調(diào)使用，形成銀行項(xiàng)目還款來源落空的風(fēng)險。2.2貸款期限過長，地方政府融資平臺存在政策性風(fēng)險由于政府融資平臺類貸款一般期限較長，而期限越長，不可預(yù)見因素越多，在貸款期限內(nèi)國家和地方政策的變動，都會對其產(chǎn)生影響，因而其行政性，政策性風(fēng)險較大。建設(shè)項(xiàng)目違反國家“兩高一?！闭?，項(xiàng)目未經(jīng)國家審批同意，項(xiàng)目資本金比例未達(dá)到監(jiān)管要求，項(xiàng)目開工的合法性批文、土地使用權(quán)證等未獲得等這些國家政策風(fēng)險以及地方政府換屆、換思路、換規(guī)劃，變?nèi)?、變政策、變?guī)定的情況，原有優(yōu)惠政策、收費(fèi)價格、稅務(wù)征收、管理方式的改變等這些地方性政策風(fēng)險，都將直接影響到項(xiàng)目的效益和銀行貸款的安全。如，政府取消供水工程費(fèi)、改變供水區(qū)域，造成企業(yè)生產(chǎn)能力得不到發(fā)揮，產(chǎn)生政策性的經(jīng)營虧損；又如，道路交通項(xiàng)目，銀行相應(yīng)好的貸款大多采取收費(fèi)權(quán)質(zhì)押擔(dān)保方式，大部分貸款借款人為省級以下政府融資平臺的公路交通管理單位，而國家關(guān)于公路收費(fèi)管理的政策一旦調(diào)整，對銀行公路貸款安全產(chǎn)生較大影響；再如，有些地方政府利用土地出讓金做抵押，地價下跌，會對銀行抵押物造成風(fēng)險；還有一些地方是“一屆政府一屆思路”，超過本屆政府期限的貸款，都會有償還風(fēng)險。2.3貸款擔(dān)保能力較弱，貸后資金難以監(jiān)管，銀行風(fēng)險防控效果不佳目前很多政府融資平臺的擔(dān)保方式是由政府相關(guān)部門出具還款承諾函以及由同樣具有政府背景的國有資產(chǎn)運(yùn)營公司、國有資產(chǎn)資產(chǎn)投資公司等提供第三方連帶保證。2006年4月，中國銀監(jiān)會規(guī)定：各級地方政府和政府部門不得以向銀行和項(xiàng)目單位提供擔(dān)保和承諾函等形式，作為項(xiàng)目貸款的信用支持。所以此類承諾函不具備擔(dān)保效力，無法起到防范信貸風(fēng)險的作用。而國有資產(chǎn)運(yùn)營公司、國有資產(chǎn)資產(chǎn)投資公司等提供的第三方連帶保證，因其本身就缺乏核心資產(chǎn)，擔(dān)保能力也很弱，無法起到“風(fēng)險緩釋”的作用。另一方面，有些融資平臺雖然是借款主體，但其往往不是用款的主體，所承貸的資金通過劃轉(zhuǎn)至財(cái)政專戶或關(guān)聯(lián)企業(yè)后，實(shí)際的用途與借款申請的用途可能出現(xiàn)差異，有的可能當(dāng)成了項(xiàng)目資本金，有的資金甚至流入股市、樓市，銀行貸款的風(fēng)險要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般項(xiàng)目貸款風(fēng)險。3銀行防范地方政府融資風(fēng)險的主要對策3.1加強(qiáng)貸款審批與風(fēng)險管理，有效防范償付風(fēng)險做好貸款的“貸前調(diào)查，貸中審查，貸后檢查”，防范信息上的不對稱所造成的風(fēng)險。具體操作上要做到：①盡可能采用銀團(tuán)貸款的方式對項(xiàng)目進(jìn)行整體營銷，既可以降低單家銀行的貸款額度，避免貸款集中度風(fēng)險，又可以使參貸銀行從不同渠道可以獲得更多的信息，可以通過設(shè)定貸款的前提條件或要求控制住風(fēng)險。②在項(xiàng)目評估時就做好詳細(xì)的分析，深入了解和掌握項(xiàng)目資本金來源的渠道和可靠性以及借款人的各項(xiàng)資質(zhì)，重點(diǎn)關(guān)注政府融資平臺的設(shè)立情況和平臺的融資規(guī)模。不受理成立時間短、人員不穩(wěn)定、管理不嚴(yán)密、財(cái)務(wù)不規(guī)范借款人的借款申請。特別不得對資本金不充足的、非正式注冊登記企業(yè)的平臺發(fā)放貸款。對于各省市按照國務(wù)院要求清理規(guī)范后的融資平臺公司，凡不再保留融資平臺職能的，銀行不得再發(fā)放新的貸款。③在項(xiàng)目建設(shè)過程中，銀行客戶經(jīng)理要每月收集項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)報(bào)表，從財(cái)務(wù)報(bào)表上判斷項(xiàng)目公司資本金到位情況。對項(xiàng)目資本金到位不及時的，要嚴(yán)格督促項(xiàng)目公司及時到位。3.2“有進(jìn)有退，有保有壓”，切實(shí)做好信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整堅(jiān)持“有進(jìn)有退，有保有壓”，調(diào)整優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)。加大信貸政策對經(jīng)濟(jì)社會薄弱環(huán)節(jié)、就業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方面的支持，嚴(yán)格控制對“兩高”行業(yè)、產(chǎn)能過剩行業(yè)以及新開工項(xiàng)目的貸款。重點(diǎn)可支持能直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的貸款，包括供水、供熱、污水處理、公共交通、供電等基礎(chǔ)設(shè)施，確保重點(diǎn)客戶和項(xiàng)目的信貸投放；對收益前景不明朗、不穩(wěn)定，不能直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，第一還款來源完全或主要依靠地方財(cái)政收入的項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格控制；嚴(yán)禁貸款資金用于樓堂館所、形象工程建設(shè)。同時，銀行對于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、債務(wù)管理規(guī)范、還款意識好、地方財(cái)力強(qiáng)、往年償還信用記錄良好、當(dāng)?shù)亟鹑谏鷳B(tài)環(huán)境好、司法維護(hù)銀行債權(quán)好的地方政府，銀行可多支持。另一方面，要堅(jiān)守銀行信貸政策底線，嚴(yán)格審查財(cái)政收入自給率，融資平臺負(fù)債水平，對債務(wù)負(fù)擔(dān)過重的地方政府融資平臺，要嚴(yán)格控制授信。對存量政府融資平臺業(yè)務(wù)的借新還舊和展期，不應(yīng)因壓縮存量逾期貸款的需要而無原則地降低標(biāo)準(zhǔn)、放松審批尺度，而應(yīng)該在盤活、壓縮、改善、控險、合規(guī)的前提下，嚴(yán)格按銀行信貸政策相關(guān)規(guī)定進(jìn)行決策，積極引導(dǎo)和促進(jìn)存量政府融資平臺貸款安全有序地退出。3.3多管齊下把控項(xiàng)目風(fēng)險，努力把風(fēng)險降到最低①要事前認(rèn)真核實(shí)建設(shè)項(xiàng)目需要的資金總量，要求政府融資平臺落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)資金。在建設(shè)進(jìn)程中，要跟蹤檢查后續(xù)資金的落實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。②對項(xiàng)目實(shí)行封閉式貸款管理。首先要監(jiān)督建設(shè)資金使用，要求政府融資平臺公司在銀行開立項(xiàng)目建設(shè)資金專戶，監(jiān)督項(xiàng)目管理資金的去向和使用情況，用款須有必要的工程結(jié)算證明或設(shè)備與材料購置的相關(guān)憑證；其次，銀行在放款階段要嚴(yán)格把關(guān)，認(rèn)真貫徹執(zhí)行銀監(jiān)會“三個辦法、一個指引”有關(guān)規(guī)定，要核實(shí)用款的背景材料，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度放款；最后要監(jiān)督項(xiàng)目的收入及其使用。銀行可要求政府融資平臺公司在其開立還貸資金專戶，并保證公司的收入及時進(jìn)入還貸專戶，確保項(xiàng)目運(yùn)營獲得的現(xiàn)金流在扣除合理開支后優(yōu)先用于歸還銀行貸款本息。③要求政府融資平臺公司股東就優(yōu)先還款、貸款存續(xù)期間不撤資、不分紅、不對外擔(dān)保、不以公司的資產(chǎn)和權(quán)益向第三方提供抵押、質(zhì)押擔(dān)保等事項(xiàng)作出承諾。④要根據(jù)貸款項(xiàng)目和用途科學(xué)確定貸款的期限，既要防止貸款期限過長，也要防止短款長用，還可以采用分期還本法，逐步壓縮貸款本金。注釋：①先天缺陷引發(fā)地方債務(wù)之憂分稅制改革迫在眉睫.21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2010-3-16.②地方融資平臺風(fēng)險下銀行應(yīng)有所為.中國信貸風(fēng)險專題分析報(bào)告2010.③地方風(fēng)險融資難題.中國投資，2010,(3).④孫建林.商業(yè)銀行防范融資平臺風(fēng)險十攻略.當(dāng)代金融家，2010,(7).⑤地方風(fēng)險融資難題.中