《新公共管理導(dǎo)論》讀書報(bào)告第二章——傳統(tǒng)的公共行政模式作者歐文.休斯認(rèn)為行政的發(fā)展經(jīng)歷了幾個(gè)階段：在早期，行政是由效忠于領(lǐng)導(dǎo)人的業(yè)余人員來實(shí)施的。19世紀(jì)末，公共行政產(chǎn)生，也就是被作者和眾多學(xué)者稱作傳統(tǒng)公共行政的行政模式產(chǎn)生。20世紀(jì)初期，傳統(tǒng)公共行政初具形態(tài)。在20世紀(jì)的大部分時(shí)間中，傳統(tǒng)公共行政得以發(fā)展和穩(wěn)固，直至20世紀(jì)七、八十年代，各國相繼開展了以市場(chǎng)化和私有化為主要內(nèi)容的新公共管理運(yùn)動(dòng)，隨即，新公共管理理論大行其道，而作者和部分學(xué)者認(rèn)為，新公共管理模式在彼時(shí)開始逐漸的取代傳統(tǒng)的公共行政模式。然而，以企業(yè)家政府理論為代表的“新公共管理”受到了后來許多學(xué)者的批評(píng)，具有代表性的就是“新公共服務(wù)”理論。實(shí)踐和時(shí)間證明，新公共管理理論在某種程度上存在矯枉過正的嫌疑，因此新公共服務(wù)理論能不能成為一種新的行政模式取代傳統(tǒng)的公共行政模式，開辟一個(gè)新的行政管理紀(jì)元還是存疑的。在這一章中，作者主要集中介紹了傳統(tǒng)的公共行政模式。作者總結(jié)，傳統(tǒng)的公共行政模式的特征是：1、行政部門處于政治領(lǐng)導(dǎo)人的正式控制之下。2、建立在嚴(yán)格的官僚等級(jí)模式的基礎(chǔ)上。3、有常任的、中立的和無個(gè)性特征的官員任職。4、只受公共利益的激勵(lì)。5、不偏不倚為執(zhí)行不偏不倚的為任何執(zhí)政黨服務(wù)。6、不是制定政策，而是僅僅執(zhí)行政治官員做出的決策。這些傳統(tǒng)公共行政的規(guī)則有著深厚的理論基礎(chǔ)，主要來源是美國的伍德羅.威爾遜、費(fèi)雷德里克.泰勒和德國的馬克思.韋伯。我讀完這章后看到，作者的闡述的主要部分就是圍繞這三位偉大的科學(xué)家的思想展開的。我認(rèn)為，作者在本章的2.2和2.3主要介紹的是傳統(tǒng)的公共行政產(chǎn)生的原因。以我個(gè)人淺陋的認(rèn)識(shí)認(rèn)為，一個(gè)改革發(fā)生，必然是因?yàn)橐呀?jīng)存在的體系或者模式，在長期的運(yùn)行的過程中，暴露了他本身存在的缺陷；或者在具體的操作過程中，實(shí)踐違背了設(shè)計(jì)的初衷，逐漸偏軌，加之時(shí)代的變遷，外部環(huán)境中的相關(guān)因素發(fā)生改變，使得問題出現(xiàn)并且日積月累，積水成淵，形成積重難返的局面。這個(gè)時(shí)候，改革就出現(xiàn)了，因?yàn)槲覀冇胁粷M，所以期待改變。改革的規(guī)模和涉及的范圍主要取決于問題嚴(yán)重的程度以及客觀環(huán)境壓力或引導(dǎo)力的大小。這是改革出現(xiàn)、發(fā)展和產(chǎn)生結(jié)果的內(nèi)在邏輯。這樣的例子比比皆是。比如，唐代的賦稅制度——租庸調(diào)制，這個(gè)制度最主要的用意在“為民置產(chǎn)”，使大家都有田地，租庸調(diào)項(xiàng)目分明，有田始有租，有身始有庸，有家始有調(diào)，有身者同時(shí)必有田有家，于是對(duì)政府征收輕微的稅制，將會(huì)覺得易于負(fù)擔(dān)，不會(huì)感到痛苦。唐代的租庸調(diào)制，大體比漢代稅額更輕，說得上是以后總輕徭薄賦的制度。①這個(gè)制度無論是初衷還是制度的設(shè)計(jì)，都比較人性、可行。但是，由于配套的戶籍制度的存在的缺陷，以及在具體的執(zhí)行過程中，操作的偏離，最終還是導(dǎo)致的租庸調(diào)制的消亡，由兩稅制取而代之。19世紀(jì)，改革發(fā)生了，而這次改革主要是針對(duì)早期行政而開展的。在2.2中，作者就主要介紹了早期的行政，介紹內(nèi)容不多，主要集中介紹早期行政存在的一些問題。作者認(rèn)為早期的行政系統(tǒng)都有一個(gè)重要的特點(diǎn)，那就是“人格化”，即以效忠于國王或大臣等特定個(gè)體為基礎(chǔ)。而不是“非人格化”的，即以合法性和效忠于組織與國家為基礎(chǔ)。因此，早期的行政實(shí)踐常常導(dǎo)致謀求個(gè)人利益的腐敗和濫用職權(quán)。作者舉了兩個(gè)具體的例子：1、國家政府的用人制度，在早期行政的環(huán)境下，那些想要在政府供職的人，主要求助于恩賜或裙帶關(guān)系，依靠朋友或親戚找工作，或者花錢買官，這些都是司空見慣的事。這種方式無法保證被政府錄用的人在各方面都是勝任的。2、美國的“行政分贓”制度，公職的好處理所當(dāng)然的屬于在大選中獲勝的政黨。這產(chǎn)生了許多負(fù)面的后果，在這里我就不贅述了。早期行政形式的固有問題最終引起了19世紀(jì)的改革。本章的2.3主要介紹的就是19世紀(jì)的行政改革實(shí)踐。在1854年，英國提出了《諾思科特-特里威廉報(bào)告》，這個(gè)報(bào)告被認(rèn)為是“標(biāo)志著公共部門以功績制為基礎(chǔ)的任命制度的開始和恩賜制度的逐步衰落。該報(bào)告強(qiáng)調(diào)人事問題，俗人她的建議推行得較慢，但是它確實(shí)代表了傳統(tǒng)公共行政的模式的產(chǎn)生”②。在這個(gè)報(bào)告中，包含了很多傳統(tǒng)公共行政的思想理念，比如：通過考試來選拔人才，擇優(yōu)錄取，行政中立不受政黨派別的的控制。其次，介紹了19設(shè)計(jì)中期美國通過的《文官法》，它將在政府中成立一支沒有政治立場(chǎng)的、完全中立的文官隊(duì)伍的思想制度化，法律化，使之固定了下來。傳統(tǒng)公共行政的改革實(shí)踐興起，是實(shí)實(shí)在在的，行政管理模式受到很大的沖擊，發(fā)生了性質(zhì)上的變化。接下來，在2.4,2.5,2.6三個(gè)小節(jié)中，作者分別比較詳細(xì)的介紹了韋伯的官僚制理論韋伯的官僚制理論、威爾遜與政治控制、泰勒與管理制度。我想用表格錢穆《中國歷代政治得失》，2012，第61頁歐文.休斯《公共管理導(dǎo)論》，2007，第21頁

來梳理這些知識(shí)。名稱主要重要內(nèi)容官僚制理論1、 理性的、穩(wěn)定的權(quán)威來自于法律和根據(jù)法律制定的規(guī)定2、 嚴(yán)格的等級(jí)制3、 政治生活是非人格化的，它與工作人員的私人生活相分離4、 行政是一個(gè)專業(yè)的職業(yè)，官僚制的工作是一個(gè)全職工作5、 公職管理是一種可以學(xué)習(xí)的的活動(dòng)，遵循一般性的規(guī)定6、 公職屬于地位較高的社會(huì)精英，他們終生任職，受到明顯的“社會(huì)的尊重”③7、 檔案管理十分重要，保持行政工作的一致性政治與行政二分法1、政治與行政是相分離的，他們各自有明確的責(zé)任和義務(wù)，政治更強(qiáng)調(diào)政策的制定，行政是政策的執(zhí)行，被認(rèn)為是中立的、匿名的。科學(xué)管理理論1、 標(biāo)準(zhǔn)化工作，包括標(biāo)準(zhǔn)的工作時(shí)間、最佳的工作方式2、 激勵(lì)性的工資制度3、 用效率和科學(xué)取代心血來潮的決策我的總結(jié)比較拙劣，這三個(gè)理論的主要內(nèi)容當(dāng)然不止僅僅局限于這些。那么，這些行政改革和政治理論，給行政模式到來了怎樣的影響呢，書上有這樣的描述：公共行政成為一種專門職業(yè)，它需要明確的、以功績制為基礎(chǔ)的公職人員來實(shí)施。在那是，為公眾服務(wù)是一種高尚的職業(yè)，他需要的是可以成為特殊的行政精英的最優(yōu)秀人才，其行為總是遵循著法律和已被確認(rèn)的慣例。政治官員進(jìn)進(jìn)出出，但是政府機(jī)構(gòu)掌握在常任的文官手中，政權(quán)更迭可以平穩(wěn)的進(jìn)行。④我個(gè)人認(rèn)為政府按照嚴(yán)格的等級(jí)制度構(gòu)成，這帶來的極大的影響，行政人員的行政行為來自了職位所賦予的職位職責(zé)，是法定的，減少了行政行為的隨意性。通過考試選拔政府的常任供職者，為政府選拔了優(yōu)秀的適合政府崗位工作的人員，這也大大提高行政的有效性和效率，杜絕買官、靠裙帶關(guān)系進(jìn)入政府的現(xiàn)象，增加了社會(huì)的公馬克思?韋伯《GreatandMills》，1970,pp.l99-203歐文?休斯《公共管理導(dǎo)論》，2007，第19頁平。一切以制度為準(zhǔn)，有利于消除了專制。檔案資料存在，遵循先例的規(guī)則，尊重法律的基礎(chǔ)意味著在出現(xiàn)類似情況的時(shí)候會(huì)做出相同的決策，保障了行政行為的一致性，同樣是有利于社會(huì)公平的。本書主要是想要介紹新公共管理改革運(yùn)動(dòng)以及新公共管理理論，按照作者的觀點(diǎn)，新公共管理是針對(duì)于傳統(tǒng)公共行政的不足和面臨的挑戰(zhàn)出現(xiàn)和發(fā)展的。在接下來，作者就介紹了他和相關(guān)專家認(rèn)為的傳統(tǒng)公共行政存在的問題。在這里我想用自己在第一章中總結(jié)的一個(gè)表來闡述。基本原理挑戰(zhàn)傳統(tǒng)公共行政（七條原理構(gòu)成一個(gè)典范）1、 官僚制，政府本身應(yīng)按照等級(jí)。官僚值得原則進(jìn)行組織。2、 存在最佳的工作方式，嚴(yán)格遵循科學(xué)管理原則，可以提供組織運(yùn)作的最佳方式。3、 通過官僚制組織提供服務(wù)。4、 行政人員普遍信奉政治與行政二分法。5、 認(rèn)為激勵(lì)個(gè)體公務(wù)員的力量是公共利益。6、 需要一支中立的、無個(gè)性的、終身任職的職業(yè)官僚隊(duì)伍。7、 公共服務(wù)領(lǐng)域的任務(wù)是行政性的，無需為結(jié)果承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。1、 官僚制并非在所有場(chǎng)合都運(yùn)作良好。2、 試圖尋找一種工作方式非常的困難。3、 官僚組織不是提供公共物品和服務(wù)的唯一方式。4、 實(shí)際上，行政與政治問題長期交織在一起。5、 公務(wù)員不是純粹的、大公無私的。6、 終身任職已經(jīng)十分罕見。7、 公共部門的任務(wù)具有管理性，要求人們對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，公務(wù)員不僅是執(zhí)行指令。接下來是我個(gè)人的一些小小的思考。書上在引言部分就提到傳統(tǒng)公共行政的影響之一為：政治官員進(jìn)進(jìn)出出，但是政權(quán)的更迭可以平穩(wěn)的進(jìn)行。我個(gè)人認(rèn)為是很了不起的進(jìn)步，這保證了整個(gè)國家的穩(wěn)定，普通的百姓簡單的生活一直持續(xù)著，不會(huì)因?yàn)檎紊畹淖兏锒l(fā)生劇烈的震蕩。對(duì)于百姓來說多么的可貴，百姓安樂是國之根本。作者在本書中多次義正言辭的聲明，傳統(tǒng)的公共行政模式已經(jīng)過時(shí)了，正在被取代，而且這種趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。我個(gè)人的觀點(diǎn)是，傳統(tǒng)的公共行政模式確實(shí)存在本身的缺點(diǎn)，比如官僚制組織按照嚴(yán)格的等級(jí)制度形成，組織結(jié)構(gòu)比較龐大，層級(jí)很多，這必然導(dǎo)致系統(tǒng)反應(yīng)速度的遲緩，作者認(rèn)為它不是最有效的組織形式，眾多學(xué)者對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的批評(píng)也集中在官僚等級(jí)制上面。可是，因?yàn)檫@些細(xì)枝末節(jié)的問題我們就要徹底推翻這種模式嗎？這種行政模式帶來的國家行政生活的穩(wěn)定，帶來的社會(huì)公平，公益這些大的功能就不重要了嗎？而且，隨著時(shí)代的發(fā)展，溝通通訊技術(shù)的發(fā)展及運(yùn)用，不可以加快官僚制組織的反應(yīng)速度，解決這些效率問題嗎？而且，我認(rèn)為，構(gòu)成傳統(tǒng)行政模式的各個(gè)理論不是單獨(dú)運(yùn)行的，而是存在相互補(bǔ)充的，相互成為補(bǔ)丁的關(guān)系，減少這個(gè)模式的缺口。比如針對(duì)效率這個(gè)問題，層層森嚴(yán)的等級(jí)確實(shí)存在反應(yīng)速度慢的問題，而我認(rèn)為，泰勒的科學(xué)管理理論—尋找最佳的工作方式，規(guī)范科學(xué)的動(dòng)作，規(guī)定科學(xué)的動(dòng)作時(shí)間，就是在提高效率，改善績效。就像一個(gè)龐大的、穩(wěn)定的機(jī)器人的大骨架首先建好后，內(nèi)部小的零件也嵌入進(jìn)去，加上些潤滑油，這個(gè)機(jī)器人就靈活的開動(dòng)了。在長期的運(yùn)行過程中，隨著時(shí)間的推移有一些制度的貫徹可能偏離了