1、公務(wù)員制度的現(xiàn)狀第1頁，共14頁，2022年，5月20日，6點34分，星期一官僚制公務(wù)員制度是以韋伯(Max Weber)的官僚制理論為基礎(chǔ)建構(gòu)起來的。所謂官僚制是指依職能和職位對權(quán)力進行科學(xué)分工和分層，并以非人格化的規(guī)則為管理基礎(chǔ)的一種組織體系和管理方式。注意，官僚制與官僚主義并不相同。官僚主義是指國家工作人員脫離實際，脫離群眾，只知發(fā)號施令的壞作風(fēng)。表現(xiàn)為不了解實際情況，不關(guān)心群眾疾苦，獨斷專行，壓制民主，以至于專橫跋扈，稱王稱霸等等。還包括部門林立，機構(gòu)臃腫，層次繁多，互相扯皮，人浮于事，虛職過多，工作效率低下等現(xiàn)象。第2頁，共14頁，2022年，5月20日，6點34分，星期一官僚制的特

2、點（一）組織結(jié)構(gòu)方面1、專門化。依據(jù)工作的類型和目的來科學(xué)劃分每一工作單元，并明確每一工作單元的職責(zé)范圍、權(quán)限。每一工作由具備相應(yīng)專門知識的人來承擔。2、等級制。在官僚制組織中，職位按權(quán)力等級組織起來，行政部門從上到下形成一個金字塔式的等級結(jié)構(gòu)。下級必須服從上級的嚴格監(jiān)督控制。這種服從不是服從于個人，而是服從于法律賦予的職位權(quán)力。3、專業(yè)化和職業(yè)化。個人基于其專業(yè)技能通過公開考試合格后加以任用。任用后的公務(wù)員保持政治中立，其權(quán)利受法律明確保障。非經(jīng)過法定事由，不得被行政機關(guān)免職。因此公務(wù)員是一種永久性的職業(yè)，依法享受固定薪俸，并依資歷、政績逐步升遷。第3頁，共14頁，2022年，5月20日，6

3、點34分，星期一官僚制的特點（二）管理方面1、規(guī)則化。官僚制組織內(nèi)部有一套詳盡的規(guī)則體系，對組織內(nèi)部的各級機構(gòu)的設(shè)置，對各種成員的職責(zé)、權(quán)限、相互之間的關(guān)系、活動方式都作了具體規(guī)定。所有人員均需嚴格按章辦事，所有行政措施、決定、規(guī)章都必須以書面形式作出并加以記錄、存檔。2、非人格化。所有行政人員的工作行為和人員之間的工作關(guān)系都必須嚴格遵循法律法規(guī)的規(guī)定，服從一個非人格化的無私秩序，公私分開，公事公辦，一視同仁，不得攙雜個人好惡情感。3、紀律性。行政人員均受規(guī)則和權(quán)威結(jié)構(gòu)約束，如果違反規(guī)則或不服從命令將受到紀律懲戒。（三）組織文化方面官僚制組織強調(diào)的是一種“理性精神”，排除感情、情緒等各種非理性

4、因素的影響，使管理變得可預(yù)期、可精確計算和可控制。第4頁，共14頁，2022年，5月20日，6點34分，星期一官僚制的缺點1、功能失調(diào)。（1）官僚制強調(diào)權(quán)力的集中統(tǒng)一、層級節(jié)制，這勢必會造成管理幅度縮減而上下級層級增加，因而導(dǎo)致政府規(guī)模不斷膨脹，人浮于事，浪費嚴重。而層級越多，權(quán)力越集中，則上下級溝通越困難，導(dǎo)致信息失真，也會加重上級對下級失控的緊張和不信任。這樣上級會進一步加強對下級的嚴格控制，從而導(dǎo)致更多等級和規(guī)則，陷入管理上的惡性循環(huán)。（2）官僚制組織的專業(yè)化、職業(yè)化以及神秘性又會使其成為脫離社會的封閉系統(tǒng)。（3）公務(wù)員的終身雇傭制會導(dǎo)致政府日趨僵化。（4）嚴格照章辦事和等級服從會導(dǎo)致下

5、屬固守本分而不主動工作，日趨喪失活力和創(chuàng)造力，并造成官僚們將目的與手段倒置，遵守規(guī)則成為目的，而服務(wù)人民則被忽視。（5）過細的專業(yè)分工容易造成部門“本位主義”，溝通協(xié)調(diào)困難。第5頁，共14頁，2022年，5月20日，6點34分，星期一官僚制的缺點2、應(yīng)變能力差。官僚制組織習(xí)慣于例行公事，以一種固定的反應(yīng)模式來應(yīng)對環(huán)境的沖擊，長此以往，就會導(dǎo)致組織由于因循守舊而日趨鈍化，應(yīng)變能力差，處理危機能力下降。3、損害民主政治的基本價值。強調(diào)權(quán)力集中統(tǒng)一的官僚制在國家干預(yù)主義觀念的推動下不斷擴張，并逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，而議會權(quán)力則趨于下降，形成“行政帝國主義”，從而損及民主政治的基石人民主權(quán)和分權(quán)制衡。同時

6、官僚制的擴張，必然導(dǎo)致政府機構(gòu)的不斷膨脹和官僚主義的盛行，造成政府低效、缺乏回應(yīng)性而滿足不了公眾日益高漲的民主政治要求。此外，官僚制的擴張實際上意味著人們私人領(lǐng)域的不斷縮小，個人的權(quán)利與自由不斷受到限制。這就使公民的權(quán)利與自由受到侵犯的危險增大，政府官員腐敗的危險增大。4、損害人性，造成人的異化。個人只是龐大的永不停轉(zhuǎn)的官僚制機器中的一個小齒輪，只能按規(guī)定程序運轉(zhuǎn)，壓抑了人的積極性和創(chuàng)造性，使人成為一種附屬品。第6頁，共14頁，2022年，5月20日，6點34分，星期一對官僚制的改革新公共管理運動新公共管理運動的目標是要塑造一個更有效率、更具回應(yīng)性、更負責(zé)任、更有服務(wù)品質(zhì)的顧客導(dǎo)向型政府。（一

7、）調(diào)整結(jié)構(gòu)，壓縮層級，精簡公務(wù)員。1、分權(quán)。這既涉及中央與地方的關(guān)系，又涉及政府內(nèi)部上下級關(guān)系。在中央與地方關(guān)系調(diào)整方面，將中央政府承擔的職能轉(zhuǎn)移到地區(qū)或地方政府以及半公共組織中。在政府上下級關(guān)系的調(diào)整方面，實行決策與執(zhí)行分離，政策部門和提供服務(wù)的部門實行職責(zé)分開，決策功能集中于主管部門，而將主要管理權(quán)轉(zhuǎn)移到下級部門，使下級部門成為純粹的執(zhí)行機構(gòu)。2、授權(quán)。讓低層員工和公民更多地參與決策。3、彈性化。根據(jù)形勢的需要，不斷撤銷現(xiàn)有組織，設(shè)立“虛擬組織”，任務(wù)完成后，組織就將自行終結(jié)。第7頁，共14頁，2022年，5月20日，6點34分，星期一對官僚制的改革新公共管理運動（二）改革人事管理方式，增

8、強制度的靈活性。1、解除規(guī)制。在職位分類方面，廢除繁文縟節(jié)，實行品位分類和職位分類優(yōu)勢互補，使分類更具彈性和靈活性。報酬方面廢除公式化的工資制度，實行個性化的績效工資制。人事錄用方面解除人事選拔的繁瑣規(guī)則，賦予部門管理者錄用、提升、獎勵、辭退公務(wù)員的自主權(quán)。2、取消職務(wù)常任制。一方面強制性地大規(guī)模裁員，另一方面則推行合同雇傭制和臨時聘用制。3、推行績效管理。以追求顧客或公民滿意為目標，以“三E”經(jīng)濟（Economic）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）為標準，建立可測量績效指標體系，量化考核標準，對公務(wù)員的工作能力和實績進行客觀的評價，并以此作為公務(wù)員工資、晉升

9、、獎懲的依據(jù)，從而形成注重結(jié)果而非過程控制的新的機制。4、以人為本。改變過去以事為中心的傳統(tǒng)管理模式，推行人力資源管理，將關(guān)注的重點從“制度”轉(zhuǎn)向“人”，強調(diào)把人從規(guī)則的束縛中解放出來，以充分發(fā)揮人的積極性和創(chuàng)造性。把人作為組織的最重要的資源，將人力資源（公務(wù)員）的使用與開發(fā)有機結(jié)合起來，以激發(fā)公務(wù)員的潛能，提高其績效。（三）重塑組織文化把管理主義理念引入政府管理，強調(diào)政府的公共服務(wù)職能，以追求顧客或公民滿意為組織目標。第8頁，共14頁，2022年，5月20日，6點34分，星期一我國公務(wù)員制度的現(xiàn)狀官僚化不足（一）結(jié)構(gòu)的非理性1、權(quán)力過分集中。權(quán)力過分集中使得“家長式”人物層出不窮。個別行政組

10、織被長官的意志所左右，機構(gòu)的設(shè)置、人員的任用完全取決于領(lǐng)導(dǎo)的任意專斷。在這種情況下，下級對上級的服從不是服從于法律權(quán)力、職位權(quán)力，而是服從于人格權(quán)力。2、黨政關(guān)系尚未根本理順，政治侵奪行政，使行政機關(guān)難以自主發(fā)展其自身的合理結(jié)構(gòu)和管理能力。3、職能分化和分工不明晰，結(jié)構(gòu)和功能交叉重疊。而專業(yè)化分工的欠缺又造成了我國公務(wù)員系統(tǒng)普遍缺乏專業(yè)化人才，更多的是“萬金油”式人物。第9頁，共14頁，2022年，5月20日，6點34分，星期一我國公務(wù)員制度的現(xiàn)狀官僚化不足（二）管理的非理性1、制度本身的不完善，規(guī)范化、科學(xué)化程度不高。首先，公務(wù)員范圍的界定既不科學(xué)，也不合理。其次，職位分類不科學(xué)。我國的職位

11、分類僅是名義上的職位分類，“并未按照職位的性質(zhì)和特點進行分類”。對公務(wù)員不作政務(wù)類和業(yè)務(wù)類劃分，只劃分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，理論上講不通，實踐上帶來管理上的混亂。再次，公務(wù)員運行機制不健全，缺乏有效的競爭激勵機制和監(jiān)督約束機制。如現(xiàn)行工資制度不能充分體現(xiàn)激勵功能；考核制度流于形式；競爭上崗制度范圍過小，且透明度不高；監(jiān)督機制缺位；等等。制度的不完備帶來制度運行的某種程度上的無序、混亂和低效。2、行政組織行為的人格化傾向盡管行政組織內(nèi)部有各種各樣的制度規(guī)則，但關(guān)系、人情卻往往取代制度規(guī)則而成為行政人員處理事務(wù)的主要準則。以情代法、以人代法現(xiàn)象嚴重存在。3、行政組織行為（含個人行為）的自我取向這

12、突出表現(xiàn)在有些行政部門和個人追求自身利益最大化，以權(quán)謀私，權(quán)力尋租，嚴重背離了政府的公共利益目標。第10頁，共14頁，2022年，5月20日，6點34分，星期一我國公務(wù)員制度改革的路徑（一）理念創(chuàng)新從控制導(dǎo)向到服務(wù)導(dǎo)向。充分回應(yīng)民眾的要求是政府存在的目的。政府改革應(yīng)重新檢討政府存在的目的，徹底轉(zhuǎn)變觀念，樹立“服務(wù)導(dǎo)向”的新理念。這意味著政府應(yīng)該“把公民的需要和價值放在決策和行動的首要的位置上”，而不是把國家放在首要的位置上，“必須更加關(guān)注市民的需要和利益，并對這些需要和利益做出回應(yīng)”。第11頁，共14頁，2022年，5月20日，6點34分，星期一我國公務(wù)員制度改革的路徑（二）制度創(chuàng)新1、從強化

13、公務(wù)員服務(wù)意識出發(fā)，以法令形式，明確確立服務(wù)的內(nèi)容和工作目標、服務(wù)標準、服務(wù)程序和時限，以及違諾責(zé)任。2、加強制度建設(shè)，實現(xiàn)公務(wù)員管理的科學(xué)化、民主化（1）重新科學(xué)界定公務(wù)員的范圍和分類。將公務(wù)員劃分為政務(wù)類和業(yè)務(wù)類。（2）完善公務(wù)員制度運行機制。健全競爭激勵機制。A.完善考試錄用制度。實行分類、分等、分級的考試辦法，加強對應(yīng)試者能力的測評。B.改進任用制度，大力推行合同聘任制。推進和規(guī)范競爭上崗制度，實行全員競爭上崗，為優(yōu)秀人才的成長鋪設(shè)“快車道”。C.改進考核制度，推行績效評估。D.改進工資制度，建立個性化的績效工資制。完善新陳代謝機制。A.實行任期制。B.建立實效的引咎辭職制度。C.推行

14、年階退休制。按不同職級劃分不同退職年齡，一個人如果達到了本職級的退休年齡而未晉升到上一級，便須退職。建立和完善監(jiān)督約束機制。A.建立和健全公務(wù)員監(jiān)督法規(guī)，制定公務(wù)員行為規(guī)范和道德標準；B.完善監(jiān)督體系，強化執(zhí)法監(jiān)督；C.建設(shè)電子化政府，實現(xiàn)公務(wù)員管理的公開性和透明度；D.建立公民滿意度評價制度，以公民滿意度作為行政組織和行政人員的最終評價尺度。第12頁，共14頁，2022年，5月20日，6點34分，星期一我國公務(wù)員制度改革的路徑（三）管理方式創(chuàng)新從以事為中心的管理模式轉(zhuǎn)到以人為本的人力資源管理模式。該模式將人視為組織的第一資源或說是最重要的資源，重視營造良好的有利于人成長的工作環(huán)境來激發(fā)公務(wù)員

15、的潛能和創(chuàng)造力，使公務(wù)員有良好的績效表現(xiàn)以及較高的服務(wù)品質(zhì)，進而促使政府目標的達成和效能的實現(xiàn)，同時也促進人的充分發(fā)展。1、授予權(quán)能，重視營造令人愉快的工作環(huán)境，并給成員更多參與組織決策的機會。2、重視對公務(wù)員的培訓(xùn)，倡導(dǎo)學(xué)習(xí)，不斷提升公務(wù)員的素質(zhì)。3、實現(xiàn)公務(wù)員管理的電子化。4、實行績效管理，建立結(jié)果導(dǎo)向的機制。第13頁，共14頁，2022年，5月20日，6點34分，星期一我國公務(wù)員制度改革的路徑（四）組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新原有公務(wù)員組織結(jié)構(gòu)是高度集權(quán)的金字塔式結(jié)構(gòu)，這樣的結(jié)構(gòu)必然會導(dǎo)致組織的封閉、開放性差，無法快速應(yīng)對環(huán)境變化；會漠視民眾的需求，會抑制人的活力和創(chuàng)造力。因此必須創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建一個彈性化