1、第十一章 行政程序 第一節 行政程序概述一、行政程序的內涵 所謂行政程序，是指行政主體及其行政人按照一定的步驟、順序、方式和時限行使行政權（即作出行政行為）的過程。 (一) 程序是由步驟、順序、方式和時限構成的過程 (二) 行政程序是行政主體及其行政人進行行政行為時的程序 (三) 行政程序是作為過程的行政行為，是行政行為的形式 第一頁，共三十頁。二、行政程序的分類 我們可以從不同角度，對行政程序進行分類，但具有重大意義的分類主要有下面幾種： (一) 內部程序和外部程序 這是根據某程序要素是否與外部相對人發生直接聯系所作的分類。 內部程序是行政主體進行行政行為時所采取或依照的與外部相對人無直接關

2、系的程序。外部程序是行政主體作出行政行為時與外部相對人發生直接關系的程序。 劃分內部程序、外部程序的意義在于：第一，應把相對人對行政過程的參與權作為外部程序立法的核心；內部程序與外部相對人無直接關系，可由行政主體自由裁量；第二，內部程序注重效率，外部程序注重相對人合法權益的保護。 第二頁，共三十頁。(二) 法定程序和自由程序 這是以行政程序是否為法所定為標準進行的分類。 這一分類提醒立法者和執法者：當某一行政行為涉及相對人重大權益或關系重大行政效率時，該行為的程序應由法律進行原則的、甚至詳細的規定；執法者必須嚴格依照法定程序進行行政行為。第三頁，共三十頁。(三) 抽象行為程序和具體行為程序 這

3、是根據行政行為性質所作的劃分。 抽象行政行為包括行政立法和制定非立法性行政規范行為，涉及面廣、效力時間長，它們的進行應更注重保證內容的科學以及公正的需要；具體行政行為包括行政司法行為和行政執法行為。行政執法行為具有日常性、具體性和直接性特點，其程序設置既應考慮到效率又應注意保障相對人合法權益。第四頁，共三十頁。（四）事先程序和事后程序 這是根據行政程序適用的時間不同所作的分類。 劃分事先程序與事后程序的重要意義在于：社會需要更多的事先程序維持合理的社會秩序，保障相對人的合法權益，預防并及時制止社會矛盾。第五頁，共三十頁。(五) 行政立法程序、行政執法程序和行政司法程序 這是以行政主體不同的職能

4、為標準所作的分類。 劃分行政立法程序、行政執法程序和行政司法程序意在提醒立法者和執法者，行政立法程序偏重追求民主、行政執法程序偏重追求效率、行政司法程序偏重追求公平，對不同的行政程序，應以不同的價值追求進行立法和執法。 第六頁，共三十頁。 第二節 行政程序立法一、行政程序法的內涵 行政程序法是有關行政程序方面的法律規范的總稱。 行政程序法有如下特點： 1 行政程序法是行政主體所適用的程序規范。 2 行政程序法是行政主體代表國家行使行政權時所應遵守的程序規范。 3 行政程序法是規定行政程序法律規范的總稱。第七頁，共三十頁。二、行政程序法治化的意義 在評價和構建行政程序制度時，一般有兩方面的價值標

5、準：一是看它作為一種手段能否產生好的結果，二是看它是否具有一些獨立于結果的優良品質。偏重前者的觀點可簡單稱為程序工具主義，強調后者的稱為程序本位主義。 總體而言，程序工具主義論者在否認程序自身的獨立內在價值的同時，也否定了作為程序參與者的主體地位，將他們視同沒有人格尊嚴的客體。而程序本位主義者則將程序內在價值與人的人格尊嚴和道德主體地位聯系在一起，確認了程序具有一種獨立的、非工具性的價值。在這一點上，有了很大的進步。 第八頁，共三十頁。以行政程序本位主義為視角，可以發現行政程序法治化的意義至少有下列幾個方面： 1 最大限度體現形式公正，實現人格尊嚴。 2防止恣意濫用，保障理性選擇。保證自由裁量

6、權的合理行使，法定程序是最好的方法，因為法定程序排斥恣意卻并不排斥選擇。程序在控制自由的前提下保障了自由，從而使自由從理想形態變成了現實形態。 3更好地保障相對人的合法權益。 4監督行政主體及其行政人依法行政。(1) 法定的行政程序是行政行合法有效的一個重要評判標準。(2) 行政程序法的違反必然引起行政責任的產生。(3) 行政行為違反行政程序侵犯相對人合法權益時，相對人可以依法請求救濟。 5促進行政效率的提高。 第九頁，共三十頁。三、行政程序立法的現狀與未來 (一) 我國行政程序立法的現狀 1我國憲法已為行政程序立法提供了一定的依據。如憲法第2條、第33條、第44條為行政程序法中的程序公正原則

7、、相對人參與原則、回避制度、合議制度、辯論制度、復審制度等提供了立法依據。 2目前，已有部分法律、法規為某些行政行為規定了較完整的行政程序，中華人民共和國行政處罰法（1996年10月1日起施行）規定的行政處罰程序等。另外，有大量的行政程序法律規范分散在各種法律、法規和規章中。 3中華人民共和國行政程序法的制定已經提上議事日程。 第十頁，共三十頁。 (二) 制定統一的行政程序法的必要性 未來的行政程序立法應以制定統一的行政程序法典為追求目標。理由如下： 1 統一的行政程序法可以使行政管理活動有一個切實的法律基礎。 2統一的行政程序法便于行政權的行使者熟悉行政法的基本情況，從而準確無誤地執行法律，

8、提高行政效率。 3統一的行政程序法便于相對人了解行政主體行政活動的方式、步驟、時限和順序，從而積極配合、協助、支持行政主體的工作。 4 統一的行政程序法是判斷行政行為是否發生程序違法的對照表。第十一頁，共三十頁。第三節 行政程序法的模式與原則一、行政程序法的目標模式 行政程序法的目標模式是指一國行政程序法律規范所要達到的目標的體系特征。從世界范圍看，行政程序法主要有以下兩種目標模式。第十二頁，共三十頁。 (一) 效率模式 它以追求行政效率為主目標。此種模式在設計程序時始終把有利于行政機關有效管理社會作為第一目標。 (二) 權利模式 它以保障行政活動中相對一方的合法權益為主要目標。權利模式下的行

9、政程序注重防止行政權的濫用、注重程序法定、注重相對人參與、注重公開和公正要求、注重公民權利與國家權力的界限和范圍。 第十三頁，共三十頁。二、行政程序法的結構模式 行政程序法的結構模式是指一國行政程序法律規范的結構式樣。從世界范圍看，行政程序法主要有以下兩種結構模式。 (一) 統一模式 即制定一部全國各主要行政領域均統一適用的行政程序法典。其內容通常包括行政立法、行政執法、行政司法程序。 (二) 分散模式 即-國并無統一適用各行政領域的行政程序法典，行政程序琺律規范散見于各具體的法律文件和單行的行政程序法律文件之中。前者如行政許可法中有許多許可程序方面的規定；后者如一國專門制定行政處罰程序法等。

10、第十四頁，共三十頁。三、行政程序法的基本原則 行政程序法的基本原則，是指反映現代行政價值目標，對整個行政程序有指導意義，在行政程序立法和運用過程中必須遵循的基本準則。這種基本準則具有特殊性、普遍性和高效性。我們認為行政程序法的基本原則包括法定原則、公開原則、公平原則、正當原則、參與原則和效率原則。第十五頁，共三十頁。(一) 法定原則 法定原則是程序法定原則的簡稱，指體現行政法價值目標的行政程序必得通過立法加以明確規定，行政活動的程序必須依據法律、符合法律，不得與法律相抵觸。其具體內容包括： 1 體現行政法價值目標的行政程序必須通過立法加以明確化。 2行政主體及其相對人必須遵守法定的行政程序，尤

11、其是行政主體，必須嚴格依據法定行政程序進行行政活動。 3違反行政程序法的行為屬違法行為。第十六頁，共三十頁。(二) 公開原則 公開原則是指除涉及國家機密、商業秘密、個人隱私和法律有特別規定外，行政主體應當向相對人和社會公開其行政行為。 程序公開是現代民主政治在行政權領域的具體要求，它主要包括下列內容：一是行政權的行使依據必須公開，二是各種具體的行政決定必須向當事人和利害關系人公開；三是行政過程公開，包括各類辦事手續、行政聽證程序等；四是行政資訊公開，讓相對人及時掌握行政情報并選擇參與行政程序。 暗箱操作導致了行政公正、公開原則難以得到體現，也容易導致公民對行政機關的不信任，阻礙公民積極的參與行

12、政事務。第十七頁，共三十頁。 (三) 公平原則 公平原則是指行政主體在實施行政行為過程中，在程序上要公正對待相對人；不偏不倚對待雙方或多方當事人，排除一切可能的偏見。 (四) 正當原則 正當原則是指行政主體在行使行政權時對自由裁量程序的選擇必須保持相當的合理性。正當原則具體要求主要有：自由裁量行政程序的因果關采應當合乎邏輯和理性，應追求適當性，應追求必要性，應追求比例性，應追求自我約束，應追求誠實信用。第十八頁，共三十頁。 (五) 參與原則 參與原則是指相對人對行政活動有權表達自己的意見，并使這種意見受到行政主體應有的重視。 參與原則是公民參政權和人格尊嚴權在行政程序中的具體化。參與原則主要依

13、靠行政資訊公開制度、聽證制度等予以貫徹并實現。 第十九頁，共三十頁。 (六)效率原則 效率原則具體包括： 1 合理行政程序的設置應考慮提高行政管理活動的效率 2行政主體及其行政人作出行政行為，在順序上不能顛倒，比如行政處罰行為不能先裁決后取證。 3行政程序的設計應科學且實用，科學的程序能保證決策的合理，實用的程序有利于排除障礙、實現行政目的。如行政強制執行中的告誡程序。4應保持法定普遍程序的靈活性。 5 行政主體及其行政人進行行政行為的方式應規范化。效率是行政的生命，行政程序的科學化和合理化對提高行政效率具有重要意義。多余的行政程序正如盲人的鏡子一樣，不僅無益，而且更降低了行政效率。 第二十頁

14、，共三十頁。第四節 行政程序法的重要制度一、信息公開制度 所謂信息公開是指相對人有獲得行政主體的紀錄和資料的權利。除法定保密外，行政主體有義務依相對人申請或主動公開紀錄和資料。第二十一頁，共三十頁。二、表明身份制度 表明身份制度是指所有的行政主體和行政人在正式行使行政權作出行政行為之始應向相對人(利害關系人)出示必要的證件、展示必要的公務標志佩戴或口頭說明，以證明其享有某種職權并正在或即將開始行使該權力的程序規則。公務員在執行公務時，必須佩戴公務標志，以證明其公務員身份。 表明身份制度與有例外，其例外發生在法定秘密行政的領域，如工商行政主管部門秘密查訪違法經營戶的情形，就不應該事先表明身份。第

15、二十二頁，共三十頁。三、告知制度 告知是指行政主體及其行政人在行使行政權的過程中，將應該讓相對人知曉的事項通過一定的途徑和方式告訴相對人的程序制度。 行政主體的告知義務體現的是相對人知的權利。從實踐看，告知規則既可加強相對人與行政主體間的溝通和信任，也可以保障行政行為作出前相對人表達意見、參與管理、監督行政過程的可能。 告知的內容，通常是相對人必須了解和應該了解的行政行為決定或某種權利。從形式上看，告知可以分為口頭告知、書面告知、動作告知和默示告知四種。第二十三頁，共三十頁。四、聽證制度（聽取意見） 聽證一詞由英文hearing翻譯而來，意指行政主體在作出影響相對人合法權益的決定前，告知決定理

16、由和聽證權利，相對人有表達意見、提供證據、進行質證以及行政主體聽取意見、接納證據的程序所構成的一種法律制度。聽證制度應該遵守一套嚴格的程序流程。我國1996年頒布的行政處罰法既規定了正式聽證程序，也規定了非正式聽證程序。聽證制度的基本內容有：1 告知和通知。 2 公開聽證。 3 委托代理。 4 對抗辯論。 5 制作筆錄。 聽證既是一項保障相對人行政參與權的制度，也是一種調和行政主體與相對人緊張關系的方法，更重要的是，它能夠直接幫助行政主體作出最理性的選擇。 第二十四頁，共三十頁。五、回避制度 行政程序法中的回避，是指行政機關的公務員在行使職權過程中，因其與所處理的法律事務有利害關系，為保證實體

17、處理結果和程序進展的公正性，依法終止其職務的行使并由他人進行的一種法律制度。 回避制度的法律價值在于確保法律程序的公正性，而法律程序的公正性則可以樹立起利益沖突的雙方當事人尋求法律程序來解決爭議的信心，客觀上也有助于社會的穩定發展。 第二十五頁，共三十頁。六、審裁分離制度 審裁分離是指行政主體的審查案件職能和對案件裁決的職能，分別應由其內部不同的機構或人員來行使，以確保行政相對人的合法權益不受侵犯。行政程序法中審裁分離制度的法理基礎是分權理論。 審裁分離的基本模式有兩種：即內部審裁分離和審裁完全分離。各國一般都采用內部審裁分離制度，我國也不例外。內部審裁分離，是指在同一行政主體內部由不同的機構

18、或人員分別行使案件調查、審查權與裁決權的一種制度。 第二十六頁，共三十頁。七、說明理由制度 行政行為說明理由，是指行政主體在作出對相對人合法權益產生不利影響的行政行為時，必須說明作出該行為的法律原因、事實原因和正當性理由（例如進行自由裁量里所考慮的政策、公益因素等）。 行政行為說明理由的內容及其規則是： (一) 行政行為的合法性理由 行政行為的合法性理由是： 1事實根據。 2 法律依據。第二十七頁，共三十頁。(二) 行政行為的正當性理由 用于支撐行政行為自由裁量的事實根據和法律依據，我們稱之為行政行為的正當性理由。行政行為的正當性理由的內容是：1 篩選事實。 2 選擇法律。第二十八頁，共三十頁。八、時效制度 時效是指立法為行政行為的某一步驟或全過程確定合理期限，并規定超越期限將引起某種法律后果的程序制度。時效制度是提高行政效率、保護相對人合法權益的良方。 世界各國程序法典對時效制度給予了充分的重視，目前我國立法對時效程序制度也比較重視，但這種重視并末達到充分利用時效效能的程度，特別是有的領域尚缺乏必要的時效規定，某些已規定期限